注冊會計師相關(guān)法規(guī)及其效力分析

□文/張 棟

（鄭州大學(xué)商學(xué)院 河南·鄭州）

注冊會計師相關(guān)法規(guī)及其效力分析

□文/張 棟

（鄭州大學(xué)商學(xué)院 河南·鄭州）

涉及注冊會計師的相關(guān)法規(guī)存在不同的效力，不同效力的法規(guī)以及同一效力的不同法規(guī)共同構(gòu)筑了我國注冊會計師的法規(guī)框架。法規(guī)框架的不完善一方面影響對注冊會計師的法律監(jiān)管效率；另一方面也說明完善相關(guān)立法、加強執(zhí)法的必要性。

監(jiān)管效率；注冊會計師；法律監(jiān)管

收錄日期：2012年4月13日

我國對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管具有路徑依賴性，政府監(jiān)管一直主導(dǎo)注冊會計師行業(yè)的發(fā)展。通過制定相關(guān)法規(guī)并強制執(zhí)行是政府監(jiān)管的一種重要手段，也即法律監(jiān)管。在注冊會計師行業(yè)發(fā)展初期，相關(guān)法規(guī)的頒布實施為確立注冊會計師行業(yè)的地位、明確注冊會計師的法律責(zé)任和執(zhí)業(yè)規(guī)范等發(fā)揮了非常大的作用。但是，現(xiàn)行法規(guī)的不足隨著證券市場及行業(yè)的發(fā)展越來越明顯，出現(xiàn)立法的滯后與執(zhí)法的低效。

迄今為止，我國規(guī)范注冊會計師的相關(guān)法規(guī)主要有《中華人民共和國注冊會計師法》、《中華人民共和國證券法》、《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》、《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》等。

根據(jù)法律的不同效力，可將廣義的法律分為如下幾個層級：憲法，由全國人大制定、修改，具有最高法律效力；法律，由全國人大及其常委會制定、修改，效力僅次于憲法；行政法規(guī)，由國務(wù)院制定、修改，效力次于法律；地方性法規(guī)，由省級人大、省會市人大及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會制定，效力一般情況下低于行政法規(guī)，但與行政法規(guī)發(fā)生沖突時，需要提請全國人大決定二者效力的優(yōu)先與劣后；政府規(guī)章，由省級、省會市人大及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府制定，效力低于行政法規(guī)和地方性法規(guī)；政府部門規(guī)章，由中央及省級、省會市人及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府部門制定，效力低于行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及政府規(guī)章；經(jīng)濟特區(qū)規(guī)范性文件，由全國人大授權(quán)指定的，具有法律的效力；國務(wù)院授權(quán)制定的，具有行政法規(guī)的效力。

根據(jù)以上對法律效力的劃分，以上規(guī)范注冊會計師的法律法規(guī)中，《注冊會計師法》和《證券法》屬于由全國人大及其常委會制定、修改的法律，在規(guī)范注冊會計師行為方面具有最高法律效力，而《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》及《最高人民法院關(guān)于審理涉及會計師事務(wù)所在審計業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》是對證券市場上因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的司法解釋，因此具有與《證券法》及《注冊會計師法》同等的法律效力。

不同的是，《注冊會計師法》是規(guī)范注冊會計師實施鑒證行為的一般法，其中涉及的注冊會計師的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，而涉及注冊會計師民事責(zé)任和刑事責(zé)任的條款比較少；該法還明確各級財政部門是注冊會計師違反其中法律條款的執(zhí)法主體。處罰的種類主要有：會計師事務(wù)所違反該法第二十條、第二十一條規(guī)定的，給予警告，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停其經(jīng)營業(yè)務(wù)或者予以撤銷。注冊會計師違反相應(yīng)規(guī)定的，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停執(zhí)行業(yè)務(wù)或者吊銷注冊會計師證書。注冊會計師故意出具虛假的審計報告、驗資報告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《證券法》是規(guī)范注冊會計師從事證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)的特別法、新法，其中涉及的注冊會計師的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，而涉及注冊會計師民事責(zé)任和刑事責(zé)任的條款依然比較少；注冊會計師違反該部法律中的法律條款時，由證券監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門作為執(zhí)法主體進行行政處罰，處罰的種類主要有：“證券服務(wù)機構(gòu)未勤勉盡責(zé)，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，責(zé)令改正，沒收業(yè)務(wù)收入，暫?；蛘叱蜂N證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可，并處以業(yè)務(wù)收入一倍以上五倍以下的罰款。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，撤銷證券從業(yè)資格，并處以三萬元以上十萬元以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)可以對有關(guān)責(zé)任人員采取證券市場禁入的措施?！?/p>

同時，《注冊會計師法》和《證券法》對注冊會計師應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法事實也存在不同的表述，前者強調(diào)注冊會計師是否遵守執(zhí)業(yè)規(guī)則和存在主觀過錯，而后者主要強調(diào)注冊會計師出具的虛假審計報告這一違法事實所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。而學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對虛假審計報告的認(rèn)定一直存在著結(jié)果理性和程序理性之爭。這就可能導(dǎo)致依據(jù)這兩部法律認(rèn)定注冊會計師的法律責(zé)任時，由于法規(guī)的原則性規(guī)定和執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)，而出現(xiàn)適用不同的法律而承擔(dān)不同法律責(zé)任的后果。因此，法律法規(guī)的質(zhì)量及執(zhí)法的效果也是影響政府監(jiān)管效果的一個重要因素。

關(guān)于注冊會計師因執(zhí)行年報審計業(yè)務(wù)而承擔(dān)民事責(zé)任的法律條款，最高人民法院根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國公司法》以及《中華人民共和國民事訴訟法》等法律、法規(guī)，結(jié)合證券市場實際情況和審判實踐，制定了《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》及《最高人民法院關(guān)于審理涉及會計師事務(wù)所在審計業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》。其法律效力等同于被其解釋的相關(guān)法律，因此這兩個《規(guī)定》具有與《證券法》同等的法律效力。但是，根據(jù)該法第六條：“投資人以自己受到虛假陳述侵害為由，依據(jù)有關(guān)機關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，對虛假陳述行為人提起的民事賠償訴訟，符合民事訴訟法第一百零八條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。投資人提起虛假陳述證券民事賠償訴訟，除提交行政處罰決定或者公告，或者人民法院的刑事裁判文書以外，還須提交以下證據(jù)：……”。也就是說，行政部門的行政處罰決定書是利益受害人對注冊會計師提起民事訴訟的必要條件。這一司法程序就決定了該法在適用時實際上受到了行政執(zhí)法的限制，從而大大提高了利益受害人的訴訟門檻，也實質(zhì)上降低了注冊會計師的承擔(dān)民事法律責(zé)任的風(fēng)險。

根據(jù)廣義的法律概念，各政府部門在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的部門規(guī)章也屬于法律的范疇，具有法律效力。如財政部制定的《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》、《中國注冊會計師審計準(zhǔn)則》，證監(jiān)會在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的如下法規(guī)：《審計署、中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于從事證券業(yè)務(wù)的審計事務(wù)所資格確認(rèn)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于證券期貨審計業(yè)務(wù)簽字注冊會計師定期輪換的規(guī)定》、《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于A股公司做好補充審計工作的通知》（證監(jiān)發(fā)［2001］162號）等。

以上法律共同構(gòu)筑了政府部門監(jiān)管注冊會計師的法律依據(jù)，法律法規(guī)的質(zhì)量是影響政府監(jiān)管有效性的重要因素。從以上分析可知，即使在同一法律效力下的法，也存在相互沖突和不協(xié)調(diào)之處，這勢必影響法的威懾力和執(zhí)行力，進而影響政府監(jiān)管注冊會計師行業(yè)的效率。同時，法的效力是否真正實現(xiàn)，很大程度還要根據(jù)執(zhí)法來定。由于代表政府對注冊會計師行業(yè)實施監(jiān)管的財政部、證監(jiān)會及司法部門等，在監(jiān)管權(quán)力的分配上并不明確，而且不存在相互牽制及制衡機制，這就導(dǎo)致不同主體即使對同一效力的法也存在不同的執(zhí)行力和執(zhí)法效果，這進一步削弱了法的威懾力和法的功能的實現(xiàn)。因此，為加強對注冊會計師行業(yè)的法律監(jiān)管，除了應(yīng)從立法上不斷完善法律框架，制定出協(xié)調(diào)、一致的法律法規(guī)外，執(zhí)法效果的提升更應(yīng)是短期的著力點。

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