行政管理與基本權(quán)利——以近代出版自由為視角

柳 颯

行政管理與基本權(quán)利
——以近代出版自由為視角

柳 颯

近代基本法確認(rèn)出版自由為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，可是，清末政府、北洋政府、南京國(guó)民政府卻是施行“管制”+“侵犯”的行政管理模式，不是“消極不作為”而是“積極進(jìn)取”到公民自由權(quán)的范疇，致使公民的出版自由變遷為出版不自由。由此可見，公民的基本權(quán)利僅有基本法的確認(rèn)是不夠的，應(yīng)警惕行政權(quán)的濫用并構(gòu)建有效的制約體制，以便形成行政權(quán)對(duì)基本權(quán)利的良性效力。

基本權(quán)利；出版自由；行政管理；行政權(quán)

從1908年《欽定憲法大綱》到1947年《中華民國(guó)憲法》都規(guī)定公民享有“出版（或刊行）之自由”，在基本法層面確認(rèn)了出版自由為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?；谧杂蓹?quán)的屬性，國(guó)家對(duì)出版自由“負(fù)有不加侵犯與防止侵犯的義務(wù)”［1］（71），可是，近代清政府、北洋政府、南京國(guó)民政府卻是施行“管制”+“侵犯”的行政管理模式，致使公民的出版自由變遷為出版不自由。

一、行政法規(guī)對(duì)出版自由的削減

近代各基本法對(duì)于行政立法權(quán)予以了保留，規(guī)定總統(tǒng)在國(guó)家處于和平時(shí)可以為執(zhí)行法律或基于法律之委托而發(fā)布命令，在國(guó)家遇有自然災(zāi)害、疫病或國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)上有重大變故時(shí)可以發(fā)布緊急命令。于是，大量的行政法規(guī)合法出臺(tái)，并藉借強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)成為社會(huì)生活的主要規(guī)范。這些規(guī)范以統(tǒng)治為理念，以秩序?yàn)閮r(jià)值，往往無(wú)視甚至違背基本法對(duì)基本權(quán)利的確認(rèn)，在政治需要的背景下，對(duì)公民的自由予以嚴(yán)苛的限制，在法制層面大大削減了自由的額度。

在出版自由上，1914年4月2日以大總統(tǒng)名義發(fā)布的教令第四十三號(hào)的《報(bào)紙條例》規(guī)定：“發(fā)行報(bào)紙，應(yīng)由發(fā)行人開具下列各款呈請(qǐng)?jiān)摴芫旃偈鹫J(rèn)可：一、名稱；二、體例；三、發(fā)行期間；四、發(fā)行人、編輯人、印刷人之姓名、年齡、籍貫、履歷、住址；五、發(fā)行所、印刷所之名稱、地址。警察官署認(rèn)可后，給予執(zhí)照，并將發(fā)行人原呈及認(rèn)可理由，呈報(bào)本管長(zhǎng)官，匯呈內(nèi)務(wù)部備案?！保ǖ?3 條）［2］（355-365）還規(guī)定了：“發(fā)行人應(yīng)于警察官署認(rèn)可后，報(bào)紙發(fā)行二十日前，依下列各款規(guī)定，分別繳納保押費(fèi)：一、日刊者，三百五十元；二、不定期刊者，三百元；三、周刊者，二百五十元；四、旬刊者，二百元；五、月刊者，一百五十元；六、年刊者，一百元。在京師及其他都會(huì)商埠地方發(fā)行者，加倍繳納保押費(fèi)。專載學(xué)術(shù)、藝事、統(tǒng)計(jì)、官文書、物價(jià)、報(bào)告之報(bào)紙，得免繳保押費(fèi)。保押費(fèi)于禁止發(fā)行或自行停版后還付之?！保ǖ?條）［2］（355-365）這說(shuō)明北洋政府對(duì)出版實(shí)行的是特許制 +保證金制，如此嚴(yán)厲的預(yù)防制名為防止公民濫用權(quán)利，“然既采用此制，則誰(shuí)又能夠保障行政機(jī)關(guān)不濫用其干涉權(quán)，以束縛人民的言論？”［1］（98）事實(shí)恰恰是：沒有保障也沒有限制，行政機(jī)關(guān)以管理為由掌控著公民的出版自由。

南京國(guó)民政府對(duì)出版物實(shí)行全方位的“關(guān)懷”，出版不僅要經(jīng)審核批準(zhǔn)、領(lǐng)取許可證，還要經(jīng)過(guò)內(nèi)政部和中央黨部宣傳部的雙核雙準(zhǔn)。如1931年10月7日內(nèi)政部與中央黨部制定頒布《出版法施行細(xì)則》規(guī)定：“內(nèi)政部對(duì)于依照出版法第七條規(guī)定之申請(qǐng)事項(xiàng)自行審核之；申請(qǐng)登記之新聞報(bào)紙或雜志并應(yīng)依照同條第三項(xiàng)之規(guī)定，辦理者應(yīng)送中央黨部宣傳部并案審核之?！保ǖ?條）“中央黨部宣傳部對(duì)于依照出版法第七條第三項(xiàng)規(guī)定之申請(qǐng)事項(xiàng)審核完后，除自行批復(fù)外，并將審核意見連同內(nèi)政部所送并案審核者同項(xiàng)案件送還內(nèi)政部辦理之?！保ǖ?條）“內(nèi)政部對(duì)于依照出版法第七條規(guī)定之申請(qǐng)事項(xiàng)于核準(zhǔn)后填發(fā)登記證；申請(qǐng)登記之新聞報(bào)紙或雜志并應(yīng)依照出版法第七條第三項(xiàng)之規(guī)定辦理，其登記證由中央黨部宣傳部及內(nèi)政部分別填制，中央黨部宣傳部填制之登記證送由內(nèi)政部合并發(fā)給之?！保ǖ?8 條）［3］（172-173）

出版物出版時(shí)須經(jīng)事前審核，領(lǐng)取審查證，還得事后遞送備查。如中央宣傳委員會(huì)圖書雜志審查委員會(huì)公布《圖書雜志審查辦法》規(guī)定：“凡在中華民國(guó)國(guó)境內(nèi)之書局社團(tuán)或著作人所出版之圖書雜志應(yīng)于付印前依據(jù)本辦法將稿本呈送中央宣傳委員會(huì)圖書雜志審查委員會(huì)申請(qǐng)審查?！保ǖ?條）“申請(qǐng)審查之圖書雜志稿本內(nèi)容如有認(rèn)為不妥之處，得發(fā)還原申請(qǐng)人令飭依照審查意見刪改，如全部文字有犯宣傳品審查標(biāo)準(zhǔn)第三項(xiàng)之情形及違背出版法第四章第十九條之限制者，本會(huì)得將原件扣呈中央宣傳委員會(huì)核辦?！保ǖ?條）“經(jīng)本會(huì)審查核準(zhǔn)之圖書雜志稿件由本會(huì)發(fā)給審查證?！保ǖ?條）“圖書雜志出版后除應(yīng)依照出版法第十三條及第十五條之規(guī)定，每種送內(nèi)政部二份外并應(yīng)送本會(huì)三份以便核對(duì)轉(zhuǎn)存?！保ǖ?1條）“經(jīng)本會(huì)審查核準(zhǔn)之圖書雜志由本會(huì)列表呈送中央宣傳委員會(huì)轉(zhuǎn)函內(nèi)政部備查?！保ǖ?12 條）［3］（180-181）

政府對(duì)出版物的審核內(nèi)容包括各日?qǐng)?bào)、晚報(bào)、小報(bào)、通訊社稿，及增刊、特刊、號(hào)外等登載的每一個(gè)字、每一幅圖，唯有“總理遺教”和“總裁言論”可以免審。無(wú)論是新聞稿紙還是戲劇、電影劇本都要求“送審原稿”，書店、印刷店則要求“按月造具目錄”送審。如1935年5月27日《審查取締大小日?qǐng)?bào)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“凡在當(dāng)?shù)爻霭嬷笮∪請(qǐng)?bào)，應(yīng)于出版前將全部稿件（包含論著、電訊、要聞、社會(huì)新聞、小品文字、小說(shuō)、叢談、雜俎、衛(wèi)生問(wèn)答、常識(shí)問(wèn)答、法律問(wèn)答、專載、副刊、圖畫、影片及一切刊在報(bào)內(nèi)者），送交當(dāng)?shù)貙彶槿請(qǐng)?bào)機(jī)關(guān)，依照本標(biāo)準(zhǔn)辦理之?！保ǜ接浀?條）1942年《圖書送審須知》規(guī)定：“凡書籍封面、圖書暨文內(nèi)插圖及編輯后記、編輯者言以及其他補(bǔ)白稿件，均須一律送審?！保ǖ?條）1942年4月23日《雜志送審須知》規(guī)定：“各雜志封面圖畫暨文內(nèi)插圖，及編輯后記、編輯者言，以及其他補(bǔ)白稿件，均須一律送審。其恭錄國(guó)父遺教或總裁言論以為補(bǔ)白者，可免予送審?！保ǖ?條）1942年5月5日行政院公布《書店、印刷店管理規(guī)則》規(guī)定：“書店發(fā)行或代售之圖書、雜志及其他出版品，應(yīng)按月造具目錄二份，分送地方主管官署及當(dāng)?shù)貓D書雜志審查處或分處，并由地方主管官署按季匯編目錄，呈送省政府及同級(jí)黨部，或直隸于行政院之市政府及同級(jí)黨部，匯送中央宣傳部、內(nèi)政部、教育部及中央圖書雜志審查委員會(huì)。印刷店承受印刷之圖書、雜志及其他出版品，應(yīng)按月造具目錄二份，分送地方主管官署、同級(jí)黨部及當(dāng)?shù)貓D書雜志審查處或分處?！保ǖ?1條）

南京政府設(shè)立黨員、各級(jí)黨部、警察機(jī)關(guān)、內(nèi)政部、中央宣傳部為當(dāng)然的檢查機(jī)關(guān)，再特設(shè)如新聞檢查所、出版物審查會(huì)、中央圖書雜志審查委員會(huì)、地方圖書雜志審查委員會(huì)、軍事委員會(huì)戰(zhàn)時(shí)新聞檢查局等專門機(jī)關(guān)，實(shí)行嚴(yán)實(shí)的檢控?？煽哿魬?yīng)刪減的內(nèi)容，由最先的“黨義”范疇擴(kuò)展到國(guó)家、軍事、黨政、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、交通、社會(huì)各領(lǐng)域，國(guó)民黨的主義、政綱、政策及決議案不僅不能“反對(duì)或違背”，而且不可“曲解”、“誤解”。如1943年10月4日修正的《戰(zhàn)時(shí)新聞禁載標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“下列各項(xiàng)，禁止發(fā)表文字、圖畫、照片或廣播：一、危害民國(guó)，破壞統(tǒng)一，詆毀領(lǐng)袖者；二、違背或曲解三民主義及本黨政綱、政策者；三、違背抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)，或國(guó)家總動(dòng)員法令者；四、惡意抨擊政府施政方針及現(xiàn)行法律者；五、凡可資敵利用損害國(guó)家民族之利益者；六、挑撥離間中央與地方之感情，或分化國(guó)族間各部分之關(guān)系者。”（總則）政府通過(guò)行政法規(guī)“主導(dǎo)”了公民出版的形式要件和實(shí)質(zhì)要件，如此以來(lái)，自由還剩下多少？

二、行政統(tǒng)制對(duì)出版自由的侵蝕

除了對(duì)公民的出版物實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)管外，政府為了主導(dǎo)輿論，往往運(yùn)用國(guó)家財(cái)政間接滲透或直接搶占媒體市場(chǎng)，形成絕對(duì)的壟斷優(yōu)勢(shì)。北洋政府的手法之一是創(chuàng)辦御用報(bào)紙。不僅出版大批政府官報(bào)，還用公款創(chuàng)辦或購(gòu)進(jìn)一批商報(bào)以御用。袁世凱時(shí)期著名的御用報(bào)紙有北京《國(guó)權(quán)報(bào)》、《金剛報(bào)》、《亞細(xì)亞日?qǐng)?bào)》、上海《神州日?qǐng)?bào)》、長(zhǎng)沙《國(guó)民新報(bào)》等，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在袁統(tǒng)治期間，直接或間接接受過(guò)政府津貼的報(bào)紙，總數(shù)在125家以上；段祺瑞以10萬(wàn)元巨款資助創(chuàng)辦北京《公言報(bào)》，還津貼《北京時(shí)報(bào)》、天津《大公報(bào)》、漢口《公論報(bào)》等；黎元洪則津貼了漢口《國(guó)民公報(bào)》、廣州《華國(guó)報(bào)》［4］（1052，1063）。各省軍閥紛紛仿效，賄買省內(nèi)外報(bào)刊。

手法之二則是用金錢收買報(bào)紙、報(bào)人，為官方輿論造勢(shì)。對(duì)報(bào)紙發(fā)行人、編輯、記者，軍閥、官僚大肆籠絡(luò)，或發(fā)干薪，或致送宣傳費(fèi)、著作費(fèi)，或招待酒飯?！盁豳?gòu)”之下，不少報(bào)人墮落為“報(bào)流氓”，誰(shuí)給錢就給誰(shuí)幫腔，成為權(quán)勢(shì)的走卒。美國(guó)人古德諾為袁世凱撰寫鼓吹帝制的文章而獲重賞，北京某國(guó)民黨系統(tǒng)的報(bào)紙為“轉(zhuǎn)移論調(diào)”要價(jià)10萬(wàn)元，這樣的事例在北洋政府時(shí)期比比皆是。政府對(duì)媒介的滲透無(wú)疑是為了控制話語(yǔ)權(quán)，形成官府輿論的“主場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)。

南京國(guó)民政府對(duì)出版自由的行政統(tǒng)制則達(dá)到了“空前絕后”的地步。首先，建立絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的官方媒體網(wǎng)絡(luò)，對(duì)新聞出版業(yè)形成絕對(duì)的主導(dǎo)。國(guó)民政府的官方媒體網(wǎng)絡(luò)包括中央新聞網(wǎng)、地方新聞網(wǎng)、廣播網(wǎng)，國(guó)民政府中央新聞網(wǎng)的構(gòu)建是從中央通訊社（簡(jiǎn)稱中央社）開始的，1924年4月1日成立于廣州，直屬國(guó)民黨中央黨部。1927年遷到漢口，1928年遷往南京，與蔣介石的中央社（1927年6月15日在南京創(chuàng)辦）合并。1932年，中央社開設(shè)了上海、漢口兩個(gè)分社，1933年又開設(shè)了北平、天津、西安、香港四個(gè)分社，1935年又在南昌、成都、重慶、貴陽(yáng)設(shè)立了四個(gè)分社，1936年開設(shè)廣州分社。除了這11個(gè)分社外，還在其他省會(huì)及重要城市派駐了30個(gè)通訊員，形成了一個(gè)全國(guó)通訊網(wǎng)，壟斷了國(guó)內(nèi)新聞。其后，它又與路透社、哈瓦斯社、合眾社、海通社訂立合約，購(gòu)買新聞稿，并拿中央社的國(guó)內(nèi)新聞交換外國(guó)通訊社的國(guó)際新聞。這樣一來(lái)，中央社成了外國(guó)通訊社的轉(zhuǎn)發(fā)站。到1937年，中央社向全國(guó)250家報(bào)紙供應(yīng)新聞稿，每日發(fā)出中文電訊8000字到12000千字。

國(guó)民政府地方新聞網(wǎng)的架構(gòu)是：《中央日?qǐng)?bào)》于1928年2月1日在上海創(chuàng)刊，1929年2月1日遷往南京，社長(zhǎng)由國(guó)民黨中宣部部長(zhǎng)兼任?！吨醒肴?qǐng)?bào)》先后發(fā)行廬山版、重慶版、長(zhǎng)沙版、昆明版以及《貴陽(yáng)中央日?qǐng)?bào)》、《成都中央日?qǐng)?bào)》、《福建中央日?qǐng)?bào)》、《安徽中央日?qǐng)?bào)》、《廣西中央日?qǐng)?bào)》、《沈陽(yáng)中央日?qǐng)?bào)》、《長(zhǎng)春中央日?qǐng)?bào)》等。國(guó)民黨中宣部直屬的報(bào)紙還有1929年在北平創(chuàng)刊的《華北日?qǐng)?bào)》、1929年創(chuàng)刊的《武漢日?qǐng)?bào)》、1934年在西安創(chuàng)刊的《西安日?qǐng)?bào)》等。據(jù)1936年統(tǒng)計(jì)，國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)報(bào)刊共有1763家，其中國(guó)民黨黨政軍報(bào)刊大約占2/3。各省、市、縣各級(jí)黨部所辦的報(bào)紙數(shù)量之多在歷史上是空前的，而且這些報(bào)紙幾乎都采用“民國(guó)日?qǐng)?bào)”的統(tǒng)一名稱，如《山東民國(guó)日?qǐng)?bào)》、《河南民國(guó)日?qǐng)?bào)》、《寧夏民國(guó)日?qǐng)?bào)》等。

國(guó)民政府廣播網(wǎng)的架構(gòu)是：在南京建立中央廣播電臺(tái)，在全國(guó)一些主要城市建立起一批地方性的廣播電臺(tái)。中央廣播事業(yè)管理處所轄地方臺(tái)有：福建臺(tái)、河北臺(tái)、西安臺(tái)、南昌臺(tái)、長(zhǎng)沙臺(tái)和南京臺(tái)等。交通部所轄廣播電臺(tái)有：北平臺(tái)、成都臺(tái)和上海臺(tái)。各省市地方政府和國(guó)民黨地方黨部創(chuàng)辦了不少?gòu)V播電臺(tái)。至1937年6月，國(guó)民黨共有官辦廣播電臺(tái)23座，總發(fā)射功率116千瓦多，其中江蘇?。ê暇?、上海）為6座，浙江、四川各2座，山西、山東、江西、福建、云南、河北、河南以及廣州、漢口等省市各1座。江蘇武進(jìn)、浙江嘉興縣黨部也各有電臺(tái)1座?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民黨接收日偽廣播電臺(tái)21座，大小廣播發(fā)射機(jī)41部，總發(fā)射功率為274千瓦。

由此可見國(guó)民政府官方新聞媒體網(wǎng)絡(luò)覆蓋面非常之廣，中央通訊社壟斷國(guó)內(nèi)、國(guó)際新聞，成為各報(bào)刊法律規(guī)定和事實(shí)不得不依從的模板；各地黨報(bào)紛紛占據(jù)新聞市場(chǎng)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)輿論起著導(dǎo)向性的作用；廣播電臺(tái)幾乎都由政府官方壟斷，主宰著空中漂浮的電波。

其次，國(guó)民政府實(shí)行高度的新聞統(tǒng)制，深度貫徹國(guó)民黨的意志。1928年6月，國(guó)民黨中央常會(huì)第144次會(huì)議通過(guò)并頒布了《設(shè)置黨報(bào)條例》、《指導(dǎo)黨報(bào)條例》與《補(bǔ)助黨報(bào)條例》，要求言論要解釋黨的政綱政策，新聞“要利用事實(shí)闡揚(yáng)本黨主義及政策”，副刊要“盡量利用理論的、事實(shí)的、藝術(shù)的方法宣傳本黨主義及政策，……辟除糾正一切反動(dòng)的、謬誤的主義及其政策”，總之，無(wú)論言論、新聞、副刊、廣告，都必須以“本黨主義及政策為最高原則”。

1934年1月，國(guó)民黨第四屆中央執(zhí)行委員會(huì)全體會(huì)議通過(guò)了一項(xiàng)決議，明確規(guī)定中央宣傳委員會(huì)的任務(wù)是“對(duì)全國(guó)新聞界作有效之統(tǒng)制”①。統(tǒng)制的方法即“消滅反動(dòng)報(bào)紙及新聞社，取締灰色新聞及毒素新聞，淘汰膚淺落伍、桀驁不馴之新聞?dòng)浾?，其有冷酷無(wú)情，始終自外革命集團(tuán)，絕無(wú)合作誠(chéng)意者，尤不容留。限制非黨系的新聞業(yè)侵略式的發(fā)展，干涉非黨系新聞企業(yè)托拉斯或迭而加形式”，目標(biāo)為“徹底完成新聞一元主義之任務(wù)”②。至此，“以黨治報(bào)”的統(tǒng)制方針正式確立。

為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)制，國(guó)民黨不僅設(shè)置了專管的黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)，還營(yíng)建了滲透新聞團(tuán)體內(nèi)部的機(jī)制。國(guó)民黨在各地組織新聞?dòng)浾呔銟?lè)部，以國(guó)民黨報(bào)人充任核心與骨干，外觀是群眾性的記者團(tuán)體，實(shí)質(zhì)是國(guó)民黨對(duì)新聞從業(yè)人員實(shí)行人事控制的次政府機(jī)構(gòu)。國(guó)民黨還派員赴各大報(bào)社“接洽聯(lián)絡(luò)”，委派顧問(wèn)“幫同各報(bào)社解除目前困難”，實(shí)際旨在將國(guó)民黨新聞統(tǒng)制的細(xì)胞滲透到各家報(bào)社內(nèi)部，就地解決各種不利于國(guó)民黨的宣傳問(wèn)題。

即使是在抗戰(zhàn)國(guó)共合作時(shí)期，國(guó)民黨的統(tǒng)制并未放松。1939年3月，國(guó)民黨發(fā)表《國(guó)民精神總動(dòng)員綱領(lǐng)及實(shí)施辦法》，大力開展一個(gè)黨、一個(gè)主義、一個(gè)領(lǐng)袖的宣傳，要求全國(guó)人民的言論一律以國(guó)民黨的意志為準(zhǔn)繩。國(guó)共合作破裂后，國(guó)民黨更是嚴(yán)厲防控。1947年7月19日公布《動(dòng)員戡亂完成憲政實(shí)施綱要》，12月25日公布《戡亂時(shí)期危害國(guó)家緊急治罪條例》，對(duì)“以文字、圖畫或演說(shuō)為匪徒宣傳者”之類予以嚴(yán)懲。

綜上而言，反動(dòng)政府對(duì)出版業(yè)的組織機(jī)構(gòu)和言論主旨實(shí)行了統(tǒng)制，在行政權(quán)的強(qiáng)勢(shì)覆蓋下，公民沒有出版自由，而是出版不自由。

三、暴力統(tǒng)治對(duì)出版自由的剝奪

北洋政府對(duì)于社會(huì)控制在表層實(shí)行“法統(tǒng)”，于深層卻是“軍統(tǒng)”，當(dāng)政者仍是依靠軍事實(shí)力進(jìn)行利益爭(zhēng)奪和政治統(tǒng)治，武力始終是維持統(tǒng)治秩序的“法寶”。因此，通過(guò)暴力鎮(zhèn)壓直接剝奪公民基本權(quán)利的事例比比皆是，不勝枚舉。

如，軍閥們對(duì)“不合心意”的報(bào)紙、報(bào)人直接施以武力，不屑所謂的司法程序。湖北《大漢報(bào)》原編輯余慈舫因編發(fā)的本省新聞中，對(duì)官員貪污不法有所揭載，被湖北軍政當(dāng)局挾怨逮捕，在漢口后湖空?qǐng)霰皇勘鴣y刀砍死。綜計(jì)1912年4月至1916年6月袁世凱當(dāng)期期間，全國(guó)報(bào)紙至少有71家被封，49家受傳訊，9家被反動(dòng)軍警搗毀；新聞?dòng)浾咧辽儆?0人被捕，24人被殺［4］（1057）。1917年 6月，廣州《南越報(bào)》因反對(duì)當(dāng)局開賭禁，編輯兼發(fā)行人李匯泉被強(qiáng)行從報(bào)館架出，拉至街上槍殺。1918年6月23日，廣州《民主報(bào)》社長(zhǎng)陳耿夫，因抨擊當(dāng)局把持財(cái)政、破壞護(hù)法，被桂系軍閥莫榮新下令逮捕，未經(jīng)審訊，即于次晨槍決［4］（1063）。1926 年 4 月 26 日，著名報(bào)人邵飄萍被奉系軍閥總執(zhí)法處提審判處死刑，從捕到殺前后不到30小時(shí)。1926年8月6日，著名報(bào)人林白水因所著時(shí)評(píng)激怒奉系軍閥張宗昌，被北京憲兵司令王琦誘捕，旋即被槍殺。

濫用暴力，實(shí)施非法治的高壓，北洋政府對(duì)出版自由造成了重大損害。1913年，全國(guó)出版的報(bào)紙只剩下139家，和民國(guó)元年500家相比，銳減了361家；到1916年6月，全國(guó)報(bào)紙總數(shù)始終維持在130家到150家左右，形成了民國(guó)后連續(xù)數(shù)年的新聞出版事業(yè)的低潮［4］（1050，1057）。有意思的是，在高壓下政論急劇衰退，卻成就了新聞報(bào)道的長(zhǎng)足進(jìn)步和發(fā)展；政治、文化的復(fù)辟逆流卻激起了對(duì)科學(xué)和人權(quán)的追求，人們“覺悟”了，掀起新的運(yùn)動(dòng)高潮。

南京國(guó)民政府為了加強(qiáng)統(tǒng)治，設(shè)立了可以行使司法權(quán)的特務(wù)組織，主要有“國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)局”（即“中統(tǒng)”）和“國(guó)民政府軍事委員會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)局”（即“軍統(tǒng)”），這兩個(gè)特務(wù)組織有正式編制和預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)，屬于正式的政府機(jī)構(gòu)。特務(wù)組織的主要宗旨是維護(hù)國(guó)民黨一黨專制，維護(hù)蔣介石的獨(dú)裁地位，在特殊授權(quán)下，以敵方、自己內(nèi)部和社會(huì)各階層為對(duì)象，進(jìn)行廣泛的刺探、密捕、監(jiān)禁、破壞、暗殺、顛覆等活動(dòng)，完全超越于法律之上。

如，利用特務(wù)施以恐怖手段迫害新聞人士和利用軍警施以暴力手段殘害新聞人士是國(guó)民黨的慣常手法。投寄恐嚇信、暗殺、爆炸，施暴的對(duì)象并不禁于共產(chǎn)黨和進(jìn)步人士，甚至無(wú)黨派人士也在被禍害之列。著名的《申報(bào)》主持人史量才、鎮(zhèn)江《江聲報(bào)》經(jīng)理劉煜生等被殘殺，《民生報(bào)》被查封，社長(zhǎng)成舍我被拘禁40天，他在《我們這一時(shí)代的報(bào)人》一文中感嘆：“我們真不幸，做了這一時(shí)代的報(bào)人！在艱苦奮斗中，萬(wàn)千同樣的報(bào)人中，單就我自己說(shuō)，三十多年的報(bào)人生活，本身坐牢不下二十次，報(bào)館封門也不下十余次?！伺c報(bào)均朝不保夕，未知命在何時(shí)，我們真不幸，做了這一時(shí)代的報(bào)人！”《觀察》發(fā)刊時(shí)標(biāo)明《我們的志趣和態(tài)度》：“我們這個(gè)刊物的第一個(gè)企圖，要對(duì)國(guó)事發(fā)表意見。意見在性質(zhì)上無(wú)論是消極的批評(píng)或積極的建議，其動(dòng)機(jī)則無(wú)不出于至誠(chéng)。這個(gè)刊物確是一個(gè)發(fā)表政論的刊物，然而決不是一個(gè)政治斗爭(zhēng)的刊物。我們除大體上代表著一般自由思想分子，并替善良的廣大人民說(shuō)話以外，我們背后無(wú)任何組織。我們對(duì)于政府、執(zhí)政黨、反對(duì)黨，都將作毫無(wú)偏袒的評(píng)論；我們對(duì)他們有所評(píng)論，僅僅因?yàn)樗麄冊(cè)趪?guó)際的公共生活中占有重要的地位?！覀儗?duì)政治感興趣的方式，只是公開的陳述和公開的批評(píng)，而非權(quán)謀或煽動(dòng)。政治上的看法，見仁見智，容各不同。但我們的態(tài)度是誠(chéng)懇的、公平的。我們希望各方面都能在民主的原則和寬容的精神下，力求彼此的了解。”即便如此，1948年11月24日，《觀察》仍被武力查封。

1936年6月，國(guó)民黨成立戰(zhàn)時(shí)新聞檢查局，到1940年11月，國(guó)統(tǒng)區(qū)已建立21個(gè)新聞檢查所、54個(gè)新聞檢查室，遍布各省和重要市、縣，組成了嚴(yán)密的新聞檢查網(wǎng)絡(luò)［5］（679）。1947年5月，國(guó)民黨將新聞檢查劃歸行政院新聞局管轄，政府、軍隊(duì)、警察、憲兵，還有一些變相團(tuán)體，共同組成了檢查大軍。

1927年8月到1937年6月，當(dāng)局查禁書刊約2000余種。抗日時(shí)期的查禁書刊，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1938年3—12月查禁書刊185種；1939年1—12月查禁書刊271種；1940年l—12月查禁書刊116種；1941年1—12月查禁書刊414種；1942年1—12月查禁書刊62種；1943年1—12月查禁書刊157種；1944年1—12月查禁書刊171種；1945年1—12月查禁書刊16種［6］（73-86）。內(nèi)戰(zhàn)期間，查禁書目種類也不少于1000。

在暴力機(jī)器面前，公民不僅沒有出版自由，連人身自由都岌岌可危，所謂的基本權(quán)利只是“紙上”的幾個(gè)條款而已。

四、結(jié) 語(yǔ)

分析近代公民出版自由的實(shí)有狀況，不難發(fā)現(xiàn)政府的行政權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利構(gòu)成了侵犯，不是“消極不作為”而是“積極進(jìn)取”到公民自由權(quán)的范疇。政府的行政管理貫徹著統(tǒng)治的宗旨，主導(dǎo)、監(jiān)督、滲透到壟斷，嚴(yán)密控制著公民的自由，毫無(wú)界限和義務(wù)意識(shí)，并藉政治需要而任意剝奪公民權(quán)利。由此可見，公民的基本權(quán)利僅有基本法的確認(rèn)是不夠的，應(yīng)警惕行政權(quán)的濫用并構(gòu)建有效的制約體制，以便形成行政權(quán)對(duì)基本權(quán)利的良性效力。

注 釋：

① 國(guó)民黨中央宣傳委員會(huì)新聞科報(bào)告.本黨新聞?wù)咧_立與實(shí)施.新聞宣傳會(huì)議記錄.1934－3.

② 國(guó)民黨上海市黨部.新聞統(tǒng)制之實(shí)施方案.新聞宣傳會(huì)議記錄.1934－3.

［1］王世杰，錢端升.比較憲法［M］.北京：商務(wù)印書館，2004.

［2］蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成：第15冊(cè)［M］.合肥：黃山書社，1999.

［3］蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成：第40冊(cè)［M］.合肥：黃山書社，1999.

［4］方漢奇.中國(guó)新聞事業(yè)通史：第1卷［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1996.

［5］方漢奇.中國(guó)新聞事業(yè)通史：第2卷［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1996.

［6］蘇朝綱.抗戰(zhàn)時(shí)期出版界反查禁紀(jì)年（1937—1945）［A］.宋原放.中國(guó)出版史料現(xiàn)代部分第二卷［C］.濟(jì)南：山東教育出版社，2001.

Administration Management and Fundamental Rights：The Perspective of Modern Press Freedom

LIU Sa

The modern basic law confirmed that the freedom of the press is one of the basic rights of citizens.However，the late Qing government，the Beiyang government and the Nanjing national government implemented the“Regulation”and“Invasion”administrative pattern，not“negative nonfeasance”but“positive enterprising”to the category of civil liberty right.This leads to the transition of press freedom to the citizens.It indicates that the basic rights of citizens should be alert to the abuse of executive power，not only for the confirmation of basic law，but also building the effective restricted system so as to establish the administrative power of the basic rights of benign effect.

basic rights；freedom of the press；administrative management；administrative right

柳 颯，廣東商學(xué)院法學(xué)院副教授，博士（廣東 廣州 510320）

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“授權(quán)的憲法邏輯：中國(guó)地方制度新論”（10YJA820012）

（責(zé)任編校：文 泉）