城市流動就業(yè)者的社會保障缺失研究*

張麗君，龔曉潔

(濟南大學政管學院，山東濟南250022)

城市流動就業(yè)者的社會保障缺失研究*

張麗君，龔曉潔

(濟南大學政管學院，山東濟南250022)

流動就業(yè)者具有收入低、流動性高、不穩(wěn)定等特征，雖然他們在城市化過程中發(fā)揮了很大作用，但一直被社會保障制度拒之于門外，目前很少有專門針對他們的社會保障制度。我們應從政策法規(guī)、社會保障資金來源、行業(yè)特點以及流動就業(yè)者自身保障意識等方面分析流動就業(yè)者群體社會保障缺失的原因，并根據(jù)實際提出相關的對策建議，最終將流動就業(yè)者群體完全納入到現(xiàn)行的社會保障體系中，實現(xiàn)城市社會管理的有效運行，使他們在城市中的生活更加合理有序。

城市流動就業(yè)者;社會保障;缺失

一、問題的提出

隨著城市化進程的不斷加快、市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，以及農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移規(guī)模的不斷擴大，出現(xiàn)了越來越多的流動就業(yè)者，對城市的發(fā)展起著不可或缺的作用。他們主要從事下水道修理工、補漏工、修鞋修傘人員以及小商小販等職業(yè)，這一群體具有沒有固定的經(jīng)營場所、營業(yè)執(zhí)照及合法的攤位證等流動性強的特點，大部分來自農(nóng)村，并且數(shù)量相對龐大。由于我國長期實行社會保障的城鄉(xiāng)二元結構，所以他們一直被排斥在社會保障體制之外，既不能完整的享有新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村基本養(yǎng)老保障，也不能與城鎮(zhèn)居民享有同等的社會保障待遇，社會保障的缺失給他們的城市生活帶來了沉重的負擔，也難以使之更好地融入城市生活，給城市的社會管理和公共服務帶來了挑戰(zhàn)，這一問題引起了政府和學術界的廣泛關注。

近年來，學術界對于流動人口的社會保障開展了廣泛的研究，主要集中在政策層面，相當一部分學者從國家政策出發(fā)對其進行研究，如鄭秉文認為社會保障制度對流動人口總體呈現(xiàn)缺失狀態(tài)，但國家在解決這一問題時，又導致了流動人口社保制度的“碎片化”傾向，還指出在目前社會保障政策下，流動人口所在的打工地社保制度將獲益，流出地將受損，流動人口的養(yǎng)老權益受到極大侵害;其次學者們還從社會保障體系和體制進行了分析，如樊小剛等認為，政府應該對城市生活中的流動人口按照實際情況進行區(qū)分管理，即對那些有相對穩(wěn)定工作和收入的人口的社會保障可以參照城鎮(zhèn)職工的有關規(guī)定辦理，而對那些工作和收入都不太穩(wěn)定的流動人口則要兼顧其工作和收入不穩(wěn)定的特點進行處理;更多的學者直接從流動人口社會保障面臨的問題出發(fā)，如楊菊華從城鄉(xiāng)差別、經(jīng)濟發(fā)展等方面展開分析，蔡建民等從社會保障制度本身的不完善來分析社保問題，認為針對流動人口的社會保障機制不健全造成很多“應保未保”現(xiàn)象。此外，還有一些研究是針對農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)群體進行分析，從這些群體的特點研究他們社會保障中出現(xiàn)的問題。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的一體化，促進流動就業(yè)者更好地融入到城市生活，本文在借鑒以往研究的基礎上，開展了一系列有關于流動就業(yè)者這一特殊群體的社會保障狀況的調(diào)查，并在調(diào)查的基礎上進行了原因分析，進而提出了相應的對策建議。

二、城市流動就業(yè)者的社會保障缺失現(xiàn)狀

改革開放三十多年來，我國已初步形成了包括社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助和補充保障等多層次的社會保障體系的框架。但現(xiàn)行社會保障制度基本上是以城鎮(zhèn)和農(nóng)村二元體制為基礎的，因此對于城市流動就業(yè)者的社會保障體系的建設仍處于初步探索階段。為了切實掌握城市流動就業(yè)者的社會保障現(xiàn)狀，筆者進行了相應的調(diào)查，調(diào)查對象主要選取JN市區(qū)的流動食品攤販、水果攤販、服裝攤販以及小商品攤販等，抽取符合要求的樣本200人，其中被調(diào)查對象的80%以上是從農(nóng)村流向城市的就業(yè)群體，年齡的分布范圍大致在25－50歲，學歷相對較低，90%以上租房居住，一般居住在流動人口較多的社區(qū)或者是城鄉(xiāng)結合部。在調(diào)查中，流動就業(yè)者的社會保障水平極其低下，所享用的社會保險率不到5%，并且這5%主要是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，很少涉及到其他保障類型。此外，在被問及目前何種社會保障是他們最迫切的需求，75%以上的被調(diào)查對象認為是醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，這可以看出醫(yī)療費用和養(yǎng)老費用對流動就業(yè)者群體的負擔沉重，沒有社會保障的支持，他們在城市中的生活面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

(一)社會保險的覆蓋率較低

調(diào)查顯示，95%的城市流動就業(yè)者沒有養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等基本的社會保險，而這些保險恰恰是他們目前所亟需的。從養(yǎng)老保險來說，我國的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系已經(jīng)比較完善，農(nóng)村養(yǎng)老保險體制也在不斷完善和實施中，但是針對流動就業(yè)者的養(yǎng)老保險卻只在少數(shù)大城市中開始試點，并沒有得到推廣;醫(yī)療保險的發(fā)展跟養(yǎng)老保險比較相似，我國目前已經(jīng)建立起比較完善的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，但是對于城市流動就業(yè)者群體的醫(yī)療保障比較少，調(diào)查中有部分流動就業(yè)者正在繳納新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險費用，但是很少真正用到自己的生活中，原因在于城鄉(xiāng)醫(yī)療沒有實現(xiàn)完全統(tǒng)籌，他們很多人遠離家鄉(xiāng)，不能總是回去就醫(yī)而耽誤工作，所以大多數(shù)人選擇咬牙堅持而不去醫(yī)院，畢竟醫(yī)院的費用對他們來說是一筆較大的開支，為了避免給自己本就困難的家庭增加負擔，他們選擇能拖則拖;在工傷保險、生育保險和失業(yè)保險方面，城市流動就業(yè)群體因為一直處于流動狀態(tài)，沒有固定的工作單位，所以這三個險種的享有率幾乎為0。由此可見，城市流動就業(yè)者在社會保險的享有上比例特別低，即社會保險對這一群體的覆蓋率較低。

(二)社會救助和社會福利缺乏

由于城市流動就業(yè)者中有80%以上來自農(nóng)村，而現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，從農(nóng)村來的流動就業(yè)者受戶籍因素的限制，他們很難享受到最低生活保障的社會救助，而成為城市生活的邊緣群體，游離于社會救助體系之外。同樣，城市流動就業(yè)者的社會福利水平也極其低下，這主要體現(xiàn)在住房和子女教育兩個方面:首先在住房方面，調(diào)查中90%以上租房居住，并且出租房的環(huán)境和條件都相對較差，而住房福利政策制定過程中主要關注的是城鎮(zhèn)居民中低收入的家庭，很少考慮到在城市生活的流動就業(yè)者，如廉租房制度等，再加上流動就業(yè)者的收入水平相對較低，因此他們無法享受到同城市居民同等的住房機會和住房條件;其次在子女受教育方面，尤其是在接受義務教育的過程中，雖然國家出臺了一系列相關的措施來改善外來流動人口的教育環(huán)境，使他們的子女能夠在城市中接受平等的受教育機會，各地政府也紛紛頒布取消外來人口的借讀費用等相關政策，實現(xiàn)城鎮(zhèn)子女與農(nóng)村子女教育的平等收費，但是在很多教育資源不足的城鎮(zhèn)，仍然存在著由于戶籍制度限制而產(chǎn)生的捐資助學費等，學校仍然通過各種名目向外來學生收取費用的情況，為流動就業(yè)者子女進入城市學校就讀增加了困難，更加重了流動就業(yè)者的生活負擔。

(三)社會保障的配套政策不完善

目前我國針對流動就業(yè)者的政策仍然是不明確和模糊的，與本地城市居民相比，流動就業(yè)者群體的社會地位較低、政策幫扶力度小、無法享有平等的待遇。作為城市生活中的弱勢群體，流動就業(yè)者缺乏穩(wěn)定的就業(yè)途徑，且流動性強的特點，使得沒有工作單位愿意為其投保，再加上流動就業(yè)者在跨地區(qū)流動時，社會保險關系的異地銜接手續(xù)還比較復雜，所以導致原有的社會保險丟失，以及流動就業(yè)者自身的投保意識較低和投保門檻的設置，最終絕大多數(shù)的流動就業(yè)者脫離于社會保險之外。

在本次調(diào)查中，由于流動就業(yè)和保險連續(xù)等問題，流動就業(yè)者的參保率低或退保斷?，F(xiàn)象較多。從我國針對流動就業(yè)者社會保障的立法來看，政府對他們的社會保障立法還遠遠不足，對其重視的程度也不夠，雖然政府已經(jīng)出臺多部關于醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險等方面的法規(guī)，但這些都是按照正規(guī)就業(yè)的模式來設計和督促實施的，特別是到目前為止，我國還沒有頒布專門針對流動就業(yè)者社會保障的立法舉措，即使有涉及到流動人口社會保障制度的立法規(guī)范，也多以《通知》、《意見》、《決定》的形式出現(xiàn)，并沒有真正把城市流動就業(yè)者這一非正規(guī)就業(yè)群體的社會保障提升到法律保障的層面。

三、城市流動就業(yè)者社會保障缺失的原因分析

(一)社會保障政策法規(guī)不完善

城市流動就業(yè)者社會保障不完善的根本原因是計劃經(jīng)濟時代形成的城鄉(xiāng)二元制的社會結構。在我國只有部分省市建立了流動人口的社會保障制度，并且是根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定的有關流動人口的社會保障政策，但是在制定政策的過程中，也有很多不完善的地方，這些政策不足以充分保障流動就業(yè)者的權益。在我國的經(jīng)濟體制改革中，社會保障的基本思路還是沿襲了戶籍制度的基礎，而城市流動就業(yè)者中很大一部分來自于農(nóng)村，這就使得他們的社會保障既不能在城市解決，而他們又生活在距離農(nóng)村相對較遠的城市中，回老家辦理存在著很大的不便。社會保障的發(fā)展需要法律提供保證，只有在法律保證的前提下，社會保障制度才能得到有效的運行。我國對于城市流動就業(yè)者群體的社會保障制度立法存在著嚴重的欠缺，不能為他們提供有力的法律保障，這就嚴重阻礙了社會保障制度的有效實施，使這一部分真正需要社會保障的群體得不到“應保盡保”。

(二)社保資金籌措難度大

政府的財政支持也是我國社會保障基金的重要來源，但是國家把主要的資金都投入到了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的社會保障改革與建設上，很少顧及到城市流動就業(yè)者的社會保障問題。我國的社會保障制度存在很大的管理難度，社會保障基金的來源比較單一，如果政府財政再對城市流動就業(yè)者的社會保障事業(yè)投入資金，可能會給政府財政帶來負擔，并且流動就業(yè)者的工作場所隨時都在換，加上現(xiàn)有的社會保障制度還沒有完全實現(xiàn)異地的快速轉接，流動就業(yè)者的工作變動隨時可能會導致退?，F(xiàn)象的出現(xiàn)，進而導致他們參保的中斷。此外，城市流動就業(yè)者的收入較低也是資金籌措困難的重要原因，社會保障基金籌集與參保人員的支付能力有著密切的關系，這一群體的平均收入水平較低，無形之中也增加了地方政府的財政壓力，而地方財政也存在著很大的困難，這就決定了我國社會保障體系目前還無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

(三)城市流動就業(yè)者的高流動性

城市流動就業(yè)者的高流動性，給我國建立統(tǒng)一完善的社會保障制度帶來了操作上的難度，我國社會保障的宏觀政策是由中央統(tǒng)一制定，但要實施的具體政策卻是根據(jù)具體地區(qū)的具體情況進行制定，并且社會保障制度中的部分險種是具有屬地性原則，這就給流動就業(yè)者社會保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌與跨地域流動造成很大沖突，進而導致了城市流動就業(yè)者在流動的過程中因為保險費的繳納中斷而退出社會保險。城市流動就業(yè)者的高流動性特征是難以將其納入到現(xiàn)行社會保障體系的重要原因，流動性高為社會保障的管理以及基金的運用都造成了不小的障礙，給統(tǒng)一的社會保障制度建立帶來很大的不便。

(四)城市流動就業(yè)者參保意識淡薄

城市流動就業(yè)者大部分來自農(nóng)村，他們的受教育程度普遍較低，年齡分布在25－50歲之間，尚屬于青壯年范圍，一般都認為自己還年輕健康，沒有參與社會保險的必要，他們認為自己來到城市最主要的目的就是賺錢回家，很少關心，甚至是完全不關心自己的社會保障問題。尤其是社會保險費用由用人單位與參保人共同繳納，城市流動就業(yè)者沒有用人單位與他們共同承擔這部分費用，而是完全由自己承擔，對于講求眼前利益的他們來說，這又是一筆不小的費用支出，降低了他們的收入。還有一個重要原因是，社會保障支出是一項長期投資，流動就業(yè)者害怕政府的政策會隨時發(fā)生變化，造成自己多年繳納的費用不能得到有效的回報，所以他們的參保意識相對比較薄弱。

除此之外，還有相當一部分群體并不知道通過何種途徑，到什么地方，該如何辦理社會保險費用的繳納，這也從一個側面看出政府對于社會保障政策的宣傳力度還存在不足，讓一部分群體想入而不得門。

四、應對城市流動就業(yè)者社會保障缺失的建議

面對導致城市流動就業(yè)者社會保障缺失的各種原因，我國必須要努力提高城市流動就業(yè)者的社會保障水平，做好城市流動就業(yè)者的社會保障工作，讓城市流動就業(yè)者在城市的生活更加穩(wěn)定，從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定，達到更高水平的和諧社會的構建。

(一)增強城市流動就業(yè)者社會保障的法制化

現(xiàn)代社會保障制度是一種解除居民生存危機和保障居民基本生活的制度安排，應該保障所有的公民都均等地享有國家提供的義務教育、基本社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障等公共服務，城市流動就業(yè)者也應包括在內(nèi)，不應該被排除在制度之外。政府要通過健全法律法規(guī)以建立有效的流動就業(yè)者保障機制，使我國流動就業(yè)者的社會保障進一步法制化，有助于保障其基本權益。國家應逐步消除戶籍管理制度中存在的城鄉(xiāng)二元化管理，并使社會保險的銜接真正落到實處，建立健全面向所有公民的平等的社會保障體系。

(二)逐步將城市流動就業(yè)者納入到社會保障體系

城市流動就業(yè)者在目前并未被完全納入到社會保障體系中，因此要解決流動就業(yè)者的社會保障缺失問題，首要的事情就是將其完全納入到這一體系中。一方面針對他們的工作現(xiàn)狀，著重解決他們在工傷保險方面的突出問題，并確立強制性工傷保險制度，將受職業(yè)病危害的人員納入到工傷保險范圍，然后充分考慮他們所從事的行業(yè)特點，制定出符合他們利益的特殊的社會保險政策，逐步解決他們的基本醫(yī)療保障，建立起流動就業(yè)者的大病醫(yī)療，減少他們因大病返貧，影響家庭的基本生存。對于養(yǎng)老保險方面，政府應逐步建立與流動性相適應的個人賬戶式養(yǎng)老保險制度。

(三)加大政府對城市流動就業(yè)者社會保障的資金支持

從社會保障制度的產(chǎn)生與發(fā)展看，政府始終起著決定性作用，且政府的財政投入在社會保障中占很大比重，因此政府要加大對城市流動就業(yè)者社會保障的資金支持力度。政府可以通過優(yōu)化財政支出結構，加強對城市流動就業(yè)者的公共衛(wèi)生服務和醫(yī)療救助支出，建立相應的制度措施，并且設立專門的監(jiān)督監(jiān)管部門進行監(jiān)督，還可以設立專門的城市流動就業(yè)者社會保障基金，以便保障其子女受教育等方面的滿足。另外，政府要基于城市流動就業(yè)者的基本需求，不要定位過高或過低，以免造成資源的浪費。

(四)提高流動就業(yè)者的參保意識

加大政府對社會保障制度建設重要性的宣傳，提高城市流動就業(yè)者對于社會保障的認識，讓他們認識參與社會保障體制的好處，為自己以后做長遠打算，不再局限于眼前的利益，轉變陳舊的觀念，提高自身的參保意識。此外，政府還必須加大對流動就業(yè)者知識技能的培訓，提高他們的整體素質(zhì)，讓他們掌握熟練的工作技能和職業(yè)技能，增強他們在社會就業(yè)中的競爭力，努力提高他們的收入水平，促使他們不再為了眼前利益而導致參保的不積極。政府還要強調(diào)全體公民都有平等參與社會保險的權利。

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Research on Lack of Social Security of City Flow Employees

ZHANG Li－jun，GONG Xiao－jie

(School of Political Science and Public Administration，University of Jinan，Jinan Shandong 250014，China)

Flow employees have the features of low income，high fluidity and unstable，although they have played a large role in the process of urbanization，they has always been kept out of the door of social security system，and at present very few social security system specifically targets at them．This article mainly bases on the social security situation of flow employees，from the aspects of policies and regulations，the sources of social security funding，industry characteristics and security consciousness of flow employees，to analyze the cause of the lackness of social security of this group，and based on this puts forward some countermeasures，eventually completely put the group of flow employees into the current social security system to realize the effective operating of the urban social management，and make their city life more reasonable and orderly．

city flow employees;social security;lackness

book=8,ebook=156

F 406．8

A

(責任編輯:李瑞記)

2012－06－27

教育部人文社會科學項目:城市流動就業(yè)者生存狀態(tài)及社會支持網(wǎng)模式研究(項目編號:09YJA840012);濟南市哲學社會科學規(guī)劃項目:濟南市流動人口家庭社會服務需求調(diào)查與對策研究”(項目編號:11BSI23)。作者簡介:張麗君(1986－)，女，山東濰坊人，濟南大學經(jīng)管學院碩士生，研究方向:社會學。龔曉潔(1963－)，女，江蘇常熟人，濟南大學經(jīng)管學院教授，研究方向:社會學、社會工作。。

1673－2103(2012)04－0049－04