試論城中村改造中的地方政府角色轉(zhuǎn)換

王輝

(河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)系，河南鄭州451191)

城中村是中國城市化過程中衍生的特有現(xiàn)象。隨著城市化的縱深發(fā)展，城中村所引發(fā)的問題和弊端愈發(fā)凸顯，成為困擾城市整體規(guī)劃與和諧發(fā)展的主要難題之一。［1］因此，對城中村的拆遷和改造不僅是必要的，而且是緊迫的。

通觀以往的城中村改造，雖然不乏成功的典型范例，但是有關(guān)暴力拆遷的負面新聞也經(jīng)常見諸報端。一些地方政府在拆遷過程中時常無視村民的正當利益訴求，濫用手中的行政權(quán)力，對城中村村民的房屋進行強制拆遷。要防止這一現(xiàn)象重演，地方政府就應(yīng)該從宏觀和微觀兩個層面實現(xiàn)自身的角色轉(zhuǎn)換，力爭實現(xiàn)城中村的和諧拆遷和有序改造。

一、政府角色轉(zhuǎn)換的內(nèi)在根源

城中村問題既是一種特殊的居住形態(tài)問題，又是一種棘手的社會形態(tài)問題，它的改造必然是一個復(fù)雜的多方協(xié)調(diào)過程。［2］由于存在復(fù)雜的經(jīng)濟關(guān)系以及利益博弈，對城中村的拆遷改造必然面臨著多方利益主體的相互爭斗，能否協(xié)調(diào)好各利益主體之間的關(guān)系，平衡他們之間的利益訴求是這一過程得以成功完成的關(guān)鍵所在。

一般而言，在城中村改造過程中主要存在著地方政府、開發(fā)商、原住村民三方利益主體。對地方政府而言，其進行城中村改造的主要動機不僅包括消除城中村“臟、亂、差”的痼疾，改善整個城市的整體居住條件，確保城市居民的整體社會利益得以實現(xiàn)，而且包括增加城市財政收入和凸顯執(zhí)政業(yè)績等。對開發(fā)商而言，他們積極參與城中村拆遷和改造的主要目的是在幫助地方政府改善居民居住條件的同時，使企業(yè)利潤最大化，從而實現(xiàn)企業(yè)資本的保值增值。對原住村民而言，他們主動配合城中村改造的主要原因就是希望自身的合理利益訴求可以在這一過程中得到有效保障。因此，城中村改造實質(zhì)上是一個多方利益主體在多層面利益關(guān)系中的利益博弈過程，“政府、開發(fā)商、村民等若干‘主體’在‘策略相互依存’的情境下相互作用，既涉及村民的直接利益，又涉及社會公共利益、社區(qū)利益、企業(yè)利益和政府利益等，存在多方利益主體的博弈關(guān)系”［3］。因此，完全有必要建立一個相對公開平等的博弈平臺，以確保各方的利益訴求得以充分實現(xiàn)。

然而，有些地方政府依舊受到全能政府、權(quán)力本位等管理型政府思想的支配，在城中村改造和拆遷過程中扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，經(jīng)常運用強制性的行政命令來確保拆遷和改造的順利實施，因而其在拆遷補償和利益分配中處于絕對主動的地位。相反，大多數(shù)原住村民卻很少有機會參與城中村拆遷和改造的管理和監(jiān)督，往往處于相對被動的地位，儼然成為一個拆遷和改造的“局外人”。由于缺少有效監(jiān)督和公平的博弈平臺，“在以往的城中村改造中，政府往往沒有把提升城市的綜合競爭力作為自己的首要目標，而是作為經(jīng)濟利益的一方參與其中，通過土地拍賣、變更等方式獲取了大量的利益。政府在社會事務(wù)中與民爭利，是與政府在現(xiàn)代社會中扮演的角色不相符的，是一種角色的錯位”［4］。由此可見，要避免暴力拆遷和非法改造現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進城中村拆遷和改造的和諧有序進行，地方政府就必須重新審視自身在城中村改造中的角色定位，實現(xiàn)必要的角色轉(zhuǎn)換，切實保護好原住村民的合法利益，協(xié)調(diào)好各方的利益沖突與矛盾，這是城中村改造得以順利進行的必要條件。

二、政府角色轉(zhuǎn)換的宏觀考量

地方政府在以往的城中村改造中充當著“管理者”的角色，單方面主導(dǎo)著這一過程，極易導(dǎo)致其無視村民的正當利益，濫用手中的權(quán)力對村民的房屋實施強拆強遷。因此，為了確保拆遷和改造過程的和諧公正，地方政府有必要在轉(zhuǎn)換執(zhí)法理念和提高執(zhí)法水平上下工夫，擺正和理順與開發(fā)商、村民之間的關(guān)系，最終實現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的徹底轉(zhuǎn)變。

第一，地方政府應(yīng)完成由“城市經(jīng)營者”向“城市服務(wù)者”的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)換。城中村改造可以美化城市環(huán)境，提高居民的居住水平，改善居民的生活狀況，顯然應(yīng)屬于公共服務(wù)領(lǐng)域。傳統(tǒng)觀點認為，公共服務(wù)具有非競爭性的特性，它的供給者和生產(chǎn)者就應(yīng)該是同一主體，而這一重任通常都壓在政府的身上。長期以來，地方政府在“經(jīng)營城市”的指導(dǎo)思想指引下，不僅全權(quán)制定城中村改造的具體規(guī)劃以及相關(guān)的法律法規(guī)，而且直接參與城中村的拆遷補償和安置改造，扮演著無所不管、無所不問的“城市經(jīng)營者”的角色。地方政府在這一模式中是城中村改造的主體，擔(dān)負著公共服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的雙重身份。這不但極易滋生腐敗，導(dǎo)致部分官員的權(quán)力尋租，而且明顯與《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治精神相違背，勢必受到村民和村集體的強力抵制，從而引發(fā)大量暴力拆遷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其實，政府可以是公共服務(wù)的提供者，但未必一定要擔(dān)當公共服務(wù)生產(chǎn)者的角色?！鞍凑展卜?wù)生產(chǎn)和提供區(qū)分的觀點，政府在城中村改造中必須做到生產(chǎn)者和提供者分離，或者說要與村集體合作‘生產(chǎn)’，政府主要‘生產(chǎn)’政策，提供協(xié)調(diào)、仲裁，對改造資金進行監(jiān)管、對改造進程進行監(jiān)督，而具體實施應(yīng)該由村集體進行?！保?］這就是說，地方政府進行城中村改造的指導(dǎo)思想不應(yīng)是“經(jīng)營城市”，而應(yīng)是“提供服務(wù)”［6］。唯有如此，政府才可以從體制上有效避免權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，才能把更多的時間和精力集中在城中村改造的監(jiān)管上，確保改造過程的和諧公正，更好地為城中村改造服務(wù)。

第二，地方政府應(yīng)完成由“政府權(quán)力本位”向“村民權(quán)利本位”的執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)換。地方政府是中央政府體系中的重要組成部分，既要認真貫徹執(zhí)行中央政府制定的各種方針和政策，又要切實提高當?shù)氐恼?、?jīng)濟、文化的發(fā)展水平，這與當?shù)孛癖姷娜粘Ｉ詈颓猩砝嫦⑾⑾嚓P(guān)。然而，由于長期受到以經(jīng)濟建設(shè)為中心和效率優(yōu)先所形成的巨大思維慣性的影響，地方政府通常把提高當?shù)氐腉DP總量作為首要目標，忽視了對具體而現(xiàn)實的民生問題的深切關(guān)注，結(jié)果造成其在城中村改造中仍舊沿襲傳統(tǒng)管理型政府的“政府權(quán)力本位”的執(zhí)政理念，不僅沒有改善反而加劇了各種利益主體之間的矛盾和沖突。

為了徹底改變這一不良現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)該摒棄“政府權(quán)力本位”的舊有執(zhí)政理念，在城中村改造中把維護村民的正當權(quán)利和利益放在首位，樹立“村民權(quán)利本位”的執(zhí)法理念。這與社會主義政府的內(nèi)在本質(zhì)和根本要求完全符合，“我們的政府是人民的政府。一切為了人民是政府工作的根本出發(fā)點和歸宿……政府應(yīng)著眼于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，尊重和保障人權(quán)，保障人民群眾的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益，創(chuàng)造有利于人的全面發(fā)展的制度環(huán)境”［7］。因此，地方政府只有把權(quán)力為民所用，把城中村改造的工作重點放在切實維護村民權(quán)利和改善民生問題上，才能給拆遷和改造工作創(chuàng)造一個和諧公正的環(huán)境，才能協(xié)調(diào)和處理好各利益主體之間的矛盾和沖突。

第三，地方政府應(yīng)完成由“增加土地財政”向“改善民生環(huán)境”的工作思路的轉(zhuǎn)換。城中村改造是一個由土地征用、房屋拆遷、改造安置等環(huán)節(jié)組成的復(fù)雜過程。在以政府為主體的城中村改造模式中，地方政府以及相關(guān)政府部門不僅可以在土地出讓環(huán)節(jié)獲取相當豐厚的土地出讓金，而且可以在拆遷、安置等環(huán)節(jié)取得一定的“利潤”。從某種程度上說，這也是地方政府進行城中村改造的主要動機之一。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，即使在兩輪房市調(diào)控之下，2010年全國土地出讓金再創(chuàng)新高，達到2.7萬億元，同比增加70.4%;土地出讓金占地方政府收入的比例也再創(chuàng)新高，為76.6%。這一比例明顯反映了地方政府對土地財政的極度依賴。［8］

正是基于“增加土地財政”的工作思路，地方政府才對城中村改造工作充滿“激情”，不遺余力地強拆強遷村民的房屋。這不僅嚴重損害了村民的合法權(quán)益，也違背了為民服務(wù)的根本宗旨。事實上，作為社會主義國家的主要職能機構(gòu)，地方政府沒有也不應(yīng)有自身的利益考量，其進行城中村改造的根本目的應(yīng)是更好地提高居民的居住水平，“改善民生環(huán)境”。如果財政收入的增加和GDP的增長是以民眾利益之損害為前提，那么它將失去存在的合理性，自然也不會得到民眾之支持。因此，地方政府應(yīng)該改變工作思路，把“改善民生環(huán)境”放在城中村改造的核心地位，腳踏實地做好城市居民居住條件的改善工作。

三、政府角色轉(zhuǎn)換的微觀定位

為了確保城中村改造工作的順利進行，地方政府的角色轉(zhuǎn)換不僅體現(xiàn)在宏觀的思想觀念層面上，而且滲透到微觀的具體操作領(lǐng)域，兩者相輔相成，缺一不可。就后者而言，地方政府應(yīng)該改變以往城中村改造中的方案策劃者、利益分配者、過程參與者的角色定位，逐漸實現(xiàn)向公共服務(wù)提供者、利益協(xié)調(diào)者、程序監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)換。

第一，地方政府應(yīng)完成由改造方案的直接策劃者向公共服務(wù)的提供者的角色轉(zhuǎn)換。在以往的城中村拆遷改造中，地方政府的管理權(quán)限和責(zé)任被無限放大，為了調(diào)動開發(fā)商的“積極性”，地方政府經(jīng)常直接參與改造方案和拆遷補償條例的制定，并給予開發(fā)商相當大的優(yōu)惠政策。雖然地方政府如此行為的初衷是充分利用資金、管理、土地因素，加快改善城中村的現(xiàn)狀，提升居民的居住水平，但在實際操作中往往事與愿違，使村民的合法利益難以在拆遷改造方案中得到切實體現(xiàn)，結(jié)果造成暴力拆遷和集體上訪事件頻發(fā)。

其實，政府的管理權(quán)限是有限的，它的規(guī)范目的也明顯不同于營利性的企業(yè)，“企業(yè)的規(guī)范目的是利潤，而政府的規(guī)范目的是社會福利的最大化”［9］。這就是說，作為公共利益的維護者，政府不應(yīng)直接參與具體的經(jīng)濟活動，而應(yīng)把注意力轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給上來。地方政府如果把時間和精力過多地放在城中村改造方案的具體制訂和實施上，就會在公共服務(wù)的供給上大打折扣，廣大村民的合法權(quán)益就難以得到確保。因此，地方政府在城中村改造中應(yīng)該貫徹“城市服務(wù)者”的執(zhí)政理念，把公共服務(wù)和社會管理放在重要的位置，及時了解村民之所需所求，充分發(fā)揮他們在城中村改造和社會公共管理中的作用，努力為他們提供方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

第二，地方政府應(yīng)完成由改造利益的分配者向利益矛盾的協(xié)調(diào)者的角色轉(zhuǎn)換。在以往的城中村改造中，地方政府經(jīng)常與村集體和村民在談判桌上就拆遷補償、安置過渡等問題討價還價。政府在利益博弈中既是分配者，又是得益者，勢必有意無意地把利益分配的天平傾向自己一方，甚至在各方?jīng)]有達成協(xié)議時動用國家強制力量進行暴力拆遷，嚴重損害了村民的利益，導(dǎo)致利益分配不公。無疑，政府在拆遷改造中的與民爭利行為，是與其所應(yīng)扮演的角色不相符的。事實上，政府及其工作人員“將要扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員。而這些新角色所需要的不是管理控制的老辦法，而是做中介、協(xié)商以及解決沖突的新技巧”［10］。

可以想見，政府若能超然于社會利益爭奪之外，成為利益博弈過程中的中立協(xié)調(diào)者和仲裁者，就完全有可能公正客觀地協(xié)調(diào)好各方之間的利益和沖突?！艾F(xiàn)在有些地方政府公開承諾在城中村改造中‘零受益’，從而以一種主動的姿態(tài)退出利益博弈，回歸社會管理者的角色，表現(xiàn)出了對自己的‘角色’定位的清醒認識，是非常值得提倡的一種做法?！保?1］作為中立的利益協(xié)調(diào)者和仲裁者，地方政府既不應(yīng)從利益分配中分得一杯羹，又不能夠偏袒利益博弈的任何一方，其當務(wù)之急是應(yīng)在城中村改造中建構(gòu)通暢的利益訴求和表達機制，搭建合理公正的利益博弈平臺。一旦出現(xiàn)利益主體之間的矛盾和糾紛，就可以通過地方政府的積極協(xié)調(diào)和公正裁決得到及時有效的解決，快而穩(wěn)地推進城中村改造的前進步伐。

第三，地方政府應(yīng)完成由改造過程的參與者向拆遷改造程序的監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)換。地方政府過多參與拆遷改造，勢必造成注重經(jīng)濟效率而忽視社會公平的“政府公司化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。地方政府為了完成預(yù)定的經(jīng)濟發(fā)展指標，凸顯政績，通常會演變成一個追求自身經(jīng)濟利益的市場主體，從而削弱了其應(yīng)擔(dān)負的維護國家正義和社會和諧的職能。這種以政府為主導(dǎo)、自上而下的壓力型城中村改造模式越來越遭到廣大村民的反感和抵觸，經(jīng)常引發(fā)和激化利益主體之間的矛盾和沖突，導(dǎo)致暴力拆遷和強制改造現(xiàn)象頻現(xiàn)，嚴重影響了社會的整體穩(wěn)定與和諧發(fā)展。其實，政府在城中村改造過程中不應(yīng)擔(dān)任“劃槳人”和“掌舵人”的雙重角色，直接參與城中村的具體拆遷改造，而應(yīng)實現(xiàn)向“監(jiān)督者”和“監(jiān)管者”的角色轉(zhuǎn)化，切實行使好公共服務(wù)和有效監(jiān)管的政府職能?！罢兴鶠槎兴粸椋瑢⒆约旱男袨閲栏竦叵薅ㄔ谥贫ㄒ?guī)則和實施監(jiān)督、為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、為社會提供穩(wěn)定而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中。而確認各類微觀經(jīng)濟主體是經(jīng)濟建設(shè)的主體，政府要從具體的投資和參與微觀經(jīng)濟活動中解脫出來，集中解決經(jīng)濟社會中重大的矛盾和問題，為整個社會的良性運轉(zhuǎn)提供環(huán)境?！保?2］

具體而言，政府要通過制度設(shè)計監(jiān)管拆遷改造過程，切實發(fā)揮監(jiān)督職能，為城中村改造順利完成創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。其一，在城中村改造之前，加強對城中村資產(chǎn)評估的監(jiān)督。政府應(yīng)該依據(jù)相關(guān)的資產(chǎn)清算政策和條例對村集體財產(chǎn)逐一進行登記、評估，以維護城中村村民的合法權(quán)益。其二，在拆遷過程中，政府應(yīng)該加強對具體拆遷過程的監(jiān)督，以確保拆遷的順利完成。無論采取何種拆遷方式，政府都應(yīng)該對拆遷人員進行實時監(jiān)督，以保證他們的拆遷程序依法而行。其三，在城中村建設(shè)期間，政府應(yīng)該監(jiān)督開發(fā)商嚴格按照城市的整體規(guī)劃進行建設(shè)，并且要對工程的進度及工程質(zhì)量進行監(jiān)督，以防止開發(fā)商為降低建筑成本而偷工減料。同時，政府還要做好資金監(jiān)管工作，防止村干部的貪污腐敗行為侵害村集體和村民的合法利益。其四，在安置工作中，強化對城中村村民回遷過程的監(jiān)督，以確保城中村改造的圓滿完成。其中的重中之重是做好村民和開發(fā)商之間的溝通工作，及時協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾，確保雙方履行自己所簽協(xié)議，順利完成安置工作。

四、結(jié)語

城中村拆遷改造是一項提升城市整體居住水平的“惠民”、“利民”工程，也是中國城市化走向完善的必經(jīng)階段。但一些地方政府錯誤定位，把自身演變?yōu)橐粋€獨立的經(jīng)濟主體，與民爭利，而忽視公共服務(wù)職責(zé)，結(jié)果導(dǎo)致城中村改造中強拆強遷現(xiàn)象頻現(xiàn)，偏離了其美好的初衷。因此，地方政府必須重新審視和界定自身在城中村拆遷改造中的角色定位，從宏觀和微觀兩個層面實現(xiàn)自身的角色轉(zhuǎn)換，發(fā)揮好服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能，成為一個“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的服務(wù)型政府。

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