行政涉訴信訪案件的成因及矛盾化解——以某中院2010年57宗案件為例

黃利紅，覃美洲

(1.三峽大學(xué)法學(xué)院，湖北宜昌 443002;2.三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北宜昌 443002)

涉訴信訪是最高人民法院于2004年4月在長沙召開的全國法院涉訴信訪工作會議上首次提出的概念，指的是在那些已經(jīng)或者應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機關(guān)和司法機關(guān)受理，或者已經(jīng)進入訴訟程序的案件中，有利害關(guān)系的當(dāng)事人對于執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的作為或者不作為所提起的申訴和控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級機關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請愿活動［1］。也有學(xué)者將其界定為“主要是指公民以來信和來訪的方式向法院和檢察院就與司法有關(guān)的事項提出申訴或要求解決問題的行為”［2］。本文所指行政涉訴信訪是從狹義上理解的，僅僅是指由法院行政訴訟活動而引發(fā)的有利害關(guān)系的當(dāng)事人因不服法院行政裁判而向有關(guān)部門投訴和信訪的行為。隨著改革的不斷深入和利益格局的重新調(diào)整，各種深層次的社會矛盾和社會問題日漸顯露，越來越多的官民矛盾因行政訴訟而被轉(zhuǎn)移到法院，行政審判領(lǐng)域正面臨日益嚴重的信訪壓力。大量信訪案件的出現(xiàn)，不僅擾亂了法院正常的工作秩序，而且在一定程度上影響了社會穩(wěn)定。本文以某中院2010年處理的行政訴訟領(lǐng)域的57宗涉訴信訪案件為研究對象，對行政涉訴信訪案件進行清理，深入剖析其成因并提出相應(yīng)的對策，以求營造和諧官民關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。

一、某中院2010年行政涉訴信訪案件概述

2010年，某中院處理中央政法委及某高級人民法院交辦的行政涉訴信訪案件共57宗，在充分認識清理行政涉訴信訪案件工作重要性的基礎(chǔ)上立即開展專項清理工作，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)各方力量，努力形成工作合力，按照“四定一包”模式，靈活采取案卷復(fù)查、會見信訪人、幫扶救助、公開聽證等方式，認真落實行政糾紛的化解和穩(wěn)控工作。最終，上述57宗行政涉訴信訪案件的專項治理工作均得以順利完成。

通過查閱，這些行政涉訴信訪案件存在以下幾個方面的特點:

第一，信訪領(lǐng)域集中化。行政涉訴信訪案件領(lǐng)域分布非常廣，但主要集中在社會保障、公安、國土三個領(lǐng)域，約占全部信訪案件的70%以上。主要原因在于這三個領(lǐng)域涉及到行政相對人的基本權(quán)益或重大權(quán)益，社會保障領(lǐng)域涉及到行政相對人的養(yǎng)老保險、住房公積金、工傷待遇等財產(chǎn)權(quán)益;公安執(zhí)法涉及到行政相對人的生命權(quán)、健康權(quán);國土領(lǐng)域涉及到行政相對人的房產(chǎn)權(quán)益。行政相對人認為自己的基本生存權(quán)益或者重大財產(chǎn)權(quán)益受到侵犯，容易走上信訪維權(quán)之路。信訪領(lǐng)域的集中化，一方面可以表明我們哪些行政執(zhí)法領(lǐng)域容易存在信訪維穩(wěn)問題，在制定對策時可以集中精力多關(guān)注這些民生領(lǐng)域;另一方面也對這些行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法提出了更高的要求。

第二，信訪訴求多樣化。每一個信訪案件背后都是一段曲折的維權(quán)歷史，都有一個滿腹怨言的當(dāng)事人，且當(dāng)事人都有明確具體的訴求，不管這種訴求在法律上能否站得住腳，法院能否解決。如有一宗案件的當(dāng)事人要求教育部門包分配教師崗位，另有一宗案件的當(dāng)事人要求住房公積金(因歷史原因，而某市在2010年以前并沒有實施這一制度)，還有三宗案件的當(dāng)事人要求公安機關(guān)為子女意外死亡提供國家賠償?shù)取８袃勺诎讣?，?dāng)事人因個人意愿得不到滿足采取信訪途徑，結(jié)果因信訪行為過激而被治安處罰或者勞動教養(yǎng)，因而產(chǎn)生新的訴求，導(dǎo)致矛盾更加激化。從目前來看，信訪案件基本上都是因為信訪人有切身利益得不到滿足，并沒有出現(xiàn)為了公共利益信訪或者為了別人利益信訪的維權(quán)分子。信訪訴求多樣化，要求我們在處理行政涉訴信訪案件時要尊重信訪當(dāng)事人，要認真傾聽他們的心聲，努力為他們排憂解難。

第三，信訪方式趨同化。隨著網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)達和信息社會的來臨，信訪當(dāng)事人之間的信息交流比以往更為密切和便利，交流、共享信訪情報成為必然。在此背景下，信訪當(dāng)事人的信訪方式趨同化，多數(shù)表現(xiàn)為兩種方式:第一種方式是信件方式。當(dāng)事人向中央政法委、全國人大、最高人民法院、省高級人民法院去函信訪，方法簡便、經(jīng)濟;另一種方式是直接去上述部門投訴甚至鬧訪。信訪當(dāng)事人借助特殊時間點(如領(lǐng)導(dǎo)接訪日、兩會、國慶、春節(jié)等敏感時間點或者亞運會、大運會等社會重大活動期間)去各級權(quán)力部門或司法部門進行投訴甚至采取極端方式(如掛橫幅、威脅、自殘等方式)進行鬧訪，以求得相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)的重視。有些重復(fù)信訪的案件，當(dāng)事人更是將兩種方式一并采用。信訪方式的趨同化要求我們建立健全信訪維穩(wěn)監(jiān)控體系，做到提前預(yù)防，有的放矢。

二、行政涉訴信訪案件的成因探討

行政涉訴信訪案件的大量出現(xiàn)不是偶然的，它背后既有經(jīng)濟基礎(chǔ)、司法體制、文化傳統(tǒng)、法律制度等深層次的客觀原因，也有當(dāng)事人自身對法律的誤解、執(zhí)法人員不注意工作方法等淺層次的主觀原因。

第一，社會物質(zhì)發(fā)展水平的制約。我國目前還處于社會主義初級階段，社會物質(zhì)發(fā)展水平還不夠高，醫(yī)療、養(yǎng)老等基本的社會保障體系還不夠完善，社會貧富差距越來越大，利益沖突趨向激烈，部分當(dāng)事人缺乏基本的物質(zhì)生活保障，將全部希望寄托于某一案件，在法院判決不能滿足其希望的情況下就有可能走上信訪之路。本批行政涉訴信訪案件共有15宗是因為當(dāng)事人經(jīng)濟困難而希望通過信訪途徑來獲得巨額的經(jīng)濟賠償。

第二，法院不夠獨立，審判程序不夠公開。雖然《憲法》和《人民法院組織法》賦予了法院獨立的審判權(quán)，但法院要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，同時在人、財、物上又受制于地方政府。這樣一來，一方面司法獨立受到一定的制約，另一方面當(dāng)事人對法院判決不服就自然會想到求助于黨委和人大權(quán)力機關(guān)。本批行政涉訴信訪案件共有25宗案件的當(dāng)事人因?qū)Ψㄔ号袥Q不服而不間斷地到黨委、人大和政府部門去信訪。此外，審判程序的設(shè)計，如審級、審限、證據(jù)規(guī)則及內(nèi)部合議等規(guī)定與當(dāng)事人要求的公開、高效、便民等期望值有一定差距，都有可能引發(fā)當(dāng)事人對審判程序的誤解而走上信訪之路。本批行政涉訴信訪案件就有兩宗案件的當(dāng)事人因?qū)Ψㄔ旱姆ǘǔ绦虿环バ旁L。

第三，我國傳統(tǒng)“人治”思想的影響。我國幾千年的封建專制社會深深打上了“人治”的烙印，導(dǎo)致嚴重的官本位思想［3］。部分當(dāng)事人內(nèi)心深處蘊藏著根深蒂固的“清官”情結(jié)，“信權(quán)不信法”、“信官不信法”，在行政訴訟中敗訴之后，容易想到找清官申冤，希望清官為自己作主，于是選擇不停信訪以實現(xiàn)自己的目的。在該批行政涉訴信訪案件中，絕大部分當(dāng)事人都有這種“找包青天替自己申冤”的情結(jié)。

第四，當(dāng)事人自身對認定事實和適用法律的誤解。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法制的不斷進步，廣大人民群眾的權(quán)利觀念和法律意識顯著提高，但他們的法律知識和法律精神并沒有與之同時進步。尤其是有些當(dāng)事人法治理念缺乏，司法權(quán)威觀念淡漠，不能正確對待訴訟過程，錯誤理解事實和法律并頑固堅持，既不接受法官的答復(fù)和解釋，也不接受法院的判決，企圖通過纏訪、鬧訪、上訪等方式實現(xiàn)自己的意圖。絕大部分信訪案件都存在當(dāng)事人對認定事實和適用法律存在誤解的問題。

第五，執(zhí)法人員不注意工作方法。少數(shù)執(zhí)法人員缺乏大局意識，案件處理方式簡單，或者缺乏人文關(guān)懷，執(zhí)法態(tài)度不好，導(dǎo)致當(dāng)事人投訴和上訪。如在傅某某訴社保部門工傷認定案件中，傅某某就認為勞動站工作人員態(tài)度不好，沒有替其考慮;而在張某某訴公安部門行政賠償案件中，張某某就投訴公安執(zhí)法人員在勘驗其女兒意外死亡的現(xiàn)場時工作方法過于簡單，沒有認定一些必要的證據(jù)，導(dǎo)致其女兒冤死而無法追究兇手的責(zé)任。

三、行政涉訴信訪案件中的矛盾化解

涉訴信訪是一個綜合性的社會問題，行政涉訴信訪案件的大量涌現(xiàn)有背后深層次的經(jīng)濟、政治、文化原因，它的徹底解決需要依靠社會物質(zhì)生活水平的提高、社會保障制度的健全、法律至上理念的樹立等司法體制之外種種因素的配套，尤其是要在大力發(fā)展社會生產(chǎn)力的前提下建立健全社會保障制度，將社會保障措施制定好，落實好，實現(xiàn)人人老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、居有其屋的理想社會狀態(tài)。司法體制外的解決途徑不是本文討論的范圍，本文探討的是如何立足于司法體制內(nèi)積極主動采取各種措施，化解官民矛盾，減輕雙方之間的對立緊張狀態(tài)，盡可能預(yù)防和減少行政涉訴信訪案件的發(fā)生，盡可能讓行政審判工作回歸正?；癄顟B(tài)，更重要的是盡可能讓案件當(dāng)事人也能回歸正常的工作、學(xué)習(xí)、生活狀態(tài)，享受改革開放的成果，共同維護社會的穩(wěn)定與和諧。

第一，緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督和政府配合［4］。行政糾紛往往涉及到黨的方針政策，涉及到政府的社會公共管理職能，涉及到社會公共利益與個人利益的平衡，該類社會矛盾的處理和化解，往往不是法院依靠自身的力量就能解決的，而是需要緊緊依靠黨委的領(lǐng)導(dǎo)，人大的監(jiān)督和政府的配合才能實現(xiàn)。黨委領(lǐng)導(dǎo)一方面能夠保證行政審判工作堅持正確的政治方向，另一方面能夠充分地調(diào)動各方面的社會資源，為矛盾化解提供更多的選擇途徑。人大監(jiān)督能夠確保行政審判權(quán)的合法、規(guī)范行使，能有效平衡個案中的社會利益與個人利益。此外，法院做行政案件中的矛盾化解，正是居中處理政府與涉訴信訪人之間的爭議，政府積極參與、配合法院共同關(guān)注并處理涉訴信訪人的訴求是法院化解矛盾的關(guān)鍵。在本批次行政涉訴信訪案件處理中，至少有6宗案件是在黨委領(lǐng)導(dǎo)或人大監(jiān)督之下法院和政府共同努力完成矛盾化解工作的。

第二，努力培養(yǎng)法官的大局意識和服務(wù)意識，維護社會穩(wěn)定。法院應(yīng)通過集中學(xué)習(xí)、經(jīng)驗交流、以案說法等形式對全體法官進行培訓(xùn)，提高法官的政治覺悟和業(yè)務(wù)技能，要求法官在審理案件時必須站在全局的高度和維穩(wěn)的角度，避免犯機械辦案、書生辦案的毛病，要充分考慮法律效果與社會效果的統(tǒng)一，尤其是在涉及民生的案件中，要對當(dāng)事人予以更多的人文關(guān)懷，努力做到案結(jié)事了，息訟止?fàn)?，預(yù)防信訪案件的發(fā)生。在信訪案件發(fā)生后，法官應(yīng)有準確的預(yù)判力和敏銳感，預(yù)判案件走勢并提前做好針對性的措施，及時向領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門匯報，切實做好維穩(wěn)工作。

第三，積極做好行政案件的協(xié)調(diào)和解工作［5］。行政案件協(xié)調(diào)和解是指人民法院在審理行政案件過程中，通過組織協(xié)商等方式，促使當(dāng)事人各方達成和解，依法妥善解決行政爭議的訴訟活動。行政審判涉及到司法權(quán)與行政權(quán)的界限問題，關(guān)系到國家行政管理活動的正常進行問題，牽涉面廣，政治敏感度高，簡單用實體判決的形式從法律的角度去明辨是非、裁決爭議，可能會引起社會的動蕩和不安，此時行政審判就需要充分考慮運用協(xié)調(diào)和解機制。例如目前大量出現(xiàn)的養(yǎng)老保險、房屋拆遷案件，因牽涉千家萬戶的利益，引起老百姓的廣泛關(guān)注，可謂一案系萬家。審理此類行政案件不但要依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章，還必須考慮形勢和政策。也就是說這類案件已經(jīng)不是單純孰是孰非的問題，而是必須站在社會和諧穩(wěn)定的高度，此時運用協(xié)調(diào)方式來處理，從而避免矛盾激化和轉(zhuǎn)化就顯得特別重要，它是預(yù)防行政涉訴信訪案件發(fā)生的重要手段之一。

第四，進一步規(guī)范和加強審判公開，提高法院工作透明度，強化司法監(jiān)督。除法律規(guī)定不得公開的事項外，法院應(yīng)向當(dāng)事人公開與案件有關(guān)的基本情況，一方面確保當(dāng)事人能動態(tài)掌握到案件的進展情況，提高法院工作透明度，消除當(dāng)事人不必要的誤會;另一方面能讓當(dāng)事人監(jiān)督司法程序，減少案件超審限的情況發(fā)生，從而促進司法公正。當(dāng)然，司法公開不僅僅是審判公開，主動送法、主動普法，讓當(dāng)事人知曉法律、理解法律都是司法公開的內(nèi)容。提高當(dāng)事人的法律素養(yǎng)，培養(yǎng)廣大人民群眾的社會主義法治理念，強化司法權(quán)威，也是預(yù)防和減少涉訴信訪案件發(fā)生的有效手段之一。法院應(yīng)借助法官進社區(qū)、公開示范庭、判后答疑、法院開放日等多種方式大力開展法制宣傳，動之以情，曉之以理，明之以法，寓教于審，讓當(dāng)事人贏得明明白白，輸?shù)每诜姆崿F(xiàn)人人懂法，案案服判。

第五，完善處理行政涉訴信訪案件工作機制，提高化解行政糾紛的工作質(zhì)量和工作效率。人民法院及其工作人員應(yīng)有敏銳的政治覺悟和高度的預(yù)判力，對可能成為涉訴信訪的案件在立案時就要予以高度重視，根據(jù)案件的性質(zhì)與當(dāng)事人的特點進行區(qū)別對待，通過調(diào)解、溝通、救助、解釋、懲治等多種手段的綜合運用，化解社會矛盾。對于體弱多病、老無所依，經(jīng)濟確有困難的當(dāng)事人，啟動司法援助程序?qū)ζ涮峁┗镜奈镔|(zhì)救濟;對于好逸惡勞、漫天要價、纏訴上訪、無理取鬧的當(dāng)事人，耐心做解釋工作并告知其通過合法手段來維權(quán);對于確屬案件本身處理上存在問題的，依法引導(dǎo)當(dāng)事人走法律途徑解決;對于反映國家機關(guān)工作人員違法違紀的，由相關(guān)部門依法查處并及時回復(fù)信訪人;對于以恐嚇、威脅或暴力等手段阻礙執(zhí)法的當(dāng)事人，上報上級領(lǐng)導(dǎo)及公安部門對其進行安全防控，必要時采取司法手段予以懲治。總之，查明案件的基本情況，傾聽當(dāng)事人的訴求，了解當(dāng)事人的經(jīng)濟狀況、健康狀況和道德水平，有助于我們在做信訪維穩(wěn)工作時有針對性地采取措施［6］。

第六，建立健全信訪終結(jié)機制?，F(xiàn)實中的信訪案件當(dāng)事人多數(shù)屬于多頭信訪，重復(fù)信訪，纏訪鬧訪，而受理機關(guān)也存在多頭交辦，重復(fù)交辦，導(dǎo)致人民法院窮于應(yīng)付，信訪工作陷入惡性循環(huán)。行政涉訴信訪案件的大量存在已經(jīng)嚴重影響到國家機關(guān)正常的工作秩序，也影響到當(dāng)事人正常的工作和生活，有必要建立健全信訪終結(jié)機制，有效遏制無理纏訪、重復(fù)信訪，及時引導(dǎo)信訪人理性回歸到正常的生產(chǎn)生活中，以維護良好的社會秩序。2010年10月19日，最高人民法院出臺了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，對涉訴信訪案件的終結(jié)條件、終結(jié)程序及終結(jié)后的處理等都作了明確規(guī)定，但對這一新制度，理論上仍有一些問題值得探討，而實踐中如何操作更值得我們?nèi)パ芯?。首先，從理論上說涉訴信訪終結(jié)機制終結(jié)的不是“訴”而是“訪”，因為訴訟的終結(jié)有訴訟法的明確規(guī)定;涉訴信訪終結(jié)機制終結(jié)的“訪”不是當(dāng)事人的信訪行為而是國家機關(guān)的信訪處理行為，因為當(dāng)事人的信訪行為不可能因為最高人民法院的一紙規(guī)定就停止下來，該規(guī)定的意義在于停止人民法院處理信訪的行為，從而節(jié)約司法資源，穩(wěn)定社會關(guān)系，使得信訪人的信訪行為失去意義，但不能強制剝奪信訪人的信訪行為。其次，涉訴信訪終結(jié)機制的程序問題?！度嗣穹ㄔ荷嬖V信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定有權(quán)對信訪案件作出終結(jié)的主體只能是最高人民法院和高級人民法院，終結(jié)的對象只能是經(jīng)過再審審查程序以后又被最高人民法院或高級人民法院審查仍作出相同結(jié)論的案件，但對程序沒有作出具體規(guī)定，而賦予了各高級人民法院制定實施辦法的權(quán)力。為保證信訪終結(jié)的嚴肅性和權(quán)威性，有必要將公開聽證、審委會討論等程序規(guī)定到信訪終結(jié)程序中去。最后，信訪終結(jié)后的處理問題。《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定，信訪終結(jié)后，信訪當(dāng)事人繼續(xù)信訪鬧訪的，人民法院不再作為信訪案件處理，并應(yīng)通知有關(guān)責(zé)任單位切實做好矛盾化解工作。也就是說，信訪終結(jié)后，如果當(dāng)事人仍不能接受的，法院可以不再作為信訪案件進行實質(zhì)意義上的處理，但法院仍有義務(wù)與有關(guān)責(zé)任單位一起承擔(dān)起維穩(wěn)責(zé)任。

［1］王天林.中國信訪救濟與司法最終解決原則的沖突——以涉訴信訪為中心［J］.學(xué)術(shù)月刊，2010(5):22.

［2］王亞新.非訴訟糾紛解決機制與民事審判的交織——以“涉法信訪”的處理為中心［J］.法律適用，2005(2):9.

［3］潘麗霞，高長思，陳 亮.傳統(tǒng)文化對中國法治現(xiàn)代化的內(nèi)在限定［J］.重慶大學(xué)學(xué)報:社科版，2012(4):89.

［4］季江東，蔣學(xué)文.當(dāng)前法院涉訴涉訪制度的現(xiàn)狀與完善［J］.改革與開放，2012(10):13.

［5］王學(xué)輝，鄧 蔚.價值的超越:以交往正義的新視角詮釋行政訴訟協(xié)調(diào)和解機制［J］.理論與改革，2012(1):132 －135.

［6］駱東平.社會結(jié)構(gòu)嬗變中的信訪困境與出路探析［J］.三峽大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2012(1).