落實(shí) “四好”總體要求深入推進(jìn) “三查合一” 提高稽查工作水平

鄭巨剛

一、深化 “三查合一”的現(xiàn)實(shí)意義

（一）深化 “三查合一”，是海關(guān)稽查部門貫徹落實(shí) “四好”總體要求，充分發(fā)揮職能作用、提升工作水平的必由之路

新一屆總署黨組深刻分析海關(guān)工作面臨的國際國內(nèi)形勢(shì)和任務(wù)，緊密結(jié)合海關(guān)工作實(shí)際，與時(shí)俱進(jìn)地提出 “把好國門、做好服務(wù)、防好風(fēng)險(xiǎn)、帶好隊(duì)伍”的總體要求。“四好”總體要求明確概括海關(guān)工作的重心，既是對(duì)海關(guān)工作16字方針和隊(duì)伍建設(shè) “12字要求”的進(jìn)一步深化和提高，同時(shí)也為海關(guān)今后的發(fā)展指明方向。對(duì)稽查部門而言，貫徹落實(shí) “四好”要求重點(diǎn)就是通過深化 “三查合一”，在 “把好國門”方面，充分加強(qiáng)企業(yè)稽查、保稅中后期核查和減免稅核查的查辦職能，重在懲戒和震懾違法行為，促進(jìn)企業(yè)守法誠信；在“做好服務(wù)”方面，通過將稽查成果分別作用于企業(yè)管理和通關(guān)征稅、加工貿(mào)易和減免稅審批，使守法企業(yè)的合法經(jīng)營充分享受最大便利，從而降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)營績效；在“防好風(fēng)險(xiǎn)”方面，重在加強(qiáng)立法完善制度，健全操作規(guī)程，增進(jìn)各種執(zhí)法程序規(guī)范透明，有序銜接，確保監(jiān)督到位執(zhí)法高效；在“帶好隊(duì)伍”方面，重在整合稽查資源，提高稽查人員素質(zhì)，穩(wěn)步推進(jìn)稽查專家制度建設(shè)，全面提升稽查效能。

（二）深化 “三查合一”，是海關(guān)稽查部門積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)國際國內(nèi)形勢(shì)變化，切實(shí)提高把關(guān)服務(wù)水平的客觀選擇

當(dāng)前，國際經(jīng)濟(jì)正處于后金融危機(jī)時(shí)期，世界各國經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)有增無減，發(fā)達(dá)國家仍然處于風(fēng)險(xiǎn)蔓延之中，新興經(jīng)濟(jì)體通脹壓力較大，將可能出現(xiàn)滯漲。國內(nèi)受外需進(jìn)一步萎縮影響，傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；原材料價(jià)格居高不下導(dǎo)致要素成本上升；貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，貿(mào)易壁壘甚囂塵上，國內(nèi)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩；在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種社會(huì)矛盾和摩擦頻發(fā)，社會(huì)管理面臨復(fù)雜形勢(shì)，亟待提升管理服務(wù)水平。對(duì)此，包括海關(guān)在內(nèi)的政府部門，必須積極創(chuàng)新，不斷提高效率，主動(dòng)應(yīng)對(duì)各種發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此大背景下，海關(guān)稽查部門必須立足部門和業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，緊扣時(shí)代脈搏，順應(yīng)形勢(shì)要求，下大力氣深化 “三查合一”，切實(shí)履行好工作職責(zé)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（三）深化 “三查合一”，是海關(guān)稽查部門立足海關(guān)監(jiān)管實(shí)際，全面履行稽查職責(zé)，完善后續(xù)監(jiān)管的根本途徑

稽查部門作為后續(xù)監(jiān)管的主要力量，工作壓力繁重。首先，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)量大幅增長，一般貿(mào)易、減免稅以及加工貿(mào)易等多種貿(mào)易形式競(jìng)相發(fā)展，各種監(jiān)管條件錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)管區(qū)域點(diǎn)多面廣，造成監(jiān)管難度大。其次，長期以來海關(guān)內(nèi)外勤分工模糊、職責(zé)不清，導(dǎo)致重復(fù)下廠核查，互補(bǔ)型的錯(cuò)位監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)；外勤人力資源嚴(yán)重不足，已經(jīng)嚴(yán)重影響到實(shí)際監(jiān)管的質(zhì)量。監(jiān)管不到位，某種程度上，也可以說是外勤不到位。再次，近年來所發(fā)生的 “歐典”地板、“達(dá)芬奇”家具等公共危機(jī)事件，不僅暴露出海關(guān)與政府其他監(jiān)管部門職責(zé)分工不合理，同時(shí)也折射出海關(guān)內(nèi)部監(jiān)管思路不夠統(tǒng)一、職責(zé)劃分不盡科學(xué)、監(jiān)管資源投放還不均衡等弊端，類似“歐典”、“達(dá)芬奇”等事件，如再次出現(xiàn)，最終將影響海關(guān)的社會(huì)形象。實(shí)施“三查合一”，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量集約化管理和使用，做到后續(xù)監(jiān)管資源的有效整合和合理配置、保障海關(guān)監(jiān)管到位的根本途徑。

稽查部門實(shí)行“三查合一”，可以實(shí)現(xiàn)“四個(gè)有利于”：

一是實(shí)行 “三查合一”，有利于落實(shí)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)式管理。實(shí)行 “三查合一”，就是自覺運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)式管理的理念、方法和要求，集中力量有針對(duì)性地查處高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和重點(diǎn)監(jiān)管環(huán)節(jié)，突出重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，避免眉毛胡子一把抓，使有限的稽查力量發(fā)揮出最大的管理效應(yīng)。

二是實(shí)行 “三查合一”，有利于推動(dòng)海關(guān)集約化管理。實(shí)行 “三查合一”，將執(zhí)法功能相近、目的相仿、程序相似的企業(yè)稽查、保稅中后期核查和減免稅核查，統(tǒng)一歸口到稽查部門管理，可以最大程度地減少重復(fù)下廠、避免管理脫節(jié)。既能充分發(fā)揮人力資源的優(yōu)勢(shì)，提高稽查工作效率，同時(shí)也減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提升海關(guān)執(zhí)法形象。

三是實(shí)行 “三查合一”，有利于促進(jìn)海關(guān)專業(yè)化管理。實(shí)行 “三查合一”，能夠把目前有限的稽查核查人員集中統(tǒng)一管理，并針對(duì)其學(xué)歷結(jié)構(gòu)、從業(yè)經(jīng)歷、工作崗位以及業(yè)務(wù)技能的不同優(yōu)勢(shì)，催生和遴選出一批綜合素質(zhì)強(qiáng)、專業(yè)水平高的稽查專家，通過傳、幫、帶的形式，打造出一支拉得出、打得響、富有戰(zhàn)斗力的稽查隊(duì)伍，從而促進(jìn)和提升海關(guān)專業(yè)化管理。

四是實(shí)行 “三查合一”，有利于推進(jìn)海關(guān)改革創(chuàng)新。海關(guān)改革創(chuàng)新既要著眼于國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，也要立足于海關(guān)的實(shí)際情況?？偟膩碚f，作為發(fā)展中國家的海關(guān)，業(yè)務(wù)量成倍增長，人力資源矛盾突出；實(shí)行垂直管理體制，難以擺脫中央與地方利益的交叉；執(zhí)法領(lǐng)域較集中于進(jìn)出境環(huán)節(jié)，受時(shí)限要求高，且受制于信息不充分、不對(duì)稱；海關(guān)工作已形成一整套特定的業(yè)務(wù)技術(shù)體系，科技和信息技術(shù)的應(yīng)用面廣，與泛機(jī)關(guān)化有較大區(qū)別。近年來，海關(guān)執(zhí)法環(huán)境雖有較大改善，但走私與反走私、腐敗與反腐敗的斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。因此，海關(guān)改革必須走科技創(chuàng)新之路，走強(qiáng)關(guān)精兵之路，走集約高效之路。實(shí)行 “三查合一”，符合中國海關(guān)的關(guān)情，符合中國海關(guān)業(yè)務(wù)改革的發(fā)展軌跡。

二、寧波海關(guān) “三查合一”取得的成效

根據(jù)總署黨組的總體部署，結(jié)合本關(guān)區(qū)工作的實(shí)際，寧波海關(guān)積極推進(jìn)“三查合一”，取得明顯成效。

（一）規(guī)章制度進(jìn)一步健全，“三查合一”工作機(jī)制的規(guī)范化水平不斷提高

根據(jù)“三查合一”工作機(jī)制運(yùn)行的需要，先后制定并下發(fā)《寧波海關(guān)稽查工作管理辦法》、《寧波海關(guān)稽查部門與加貿(mào)部門聯(lián)系配合辦法》、《寧波海關(guān)減免稅核查操作規(guī)程》、《寧波海關(guān)關(guān)稅部門與稽查部門開展歸類（原產(chǎn)地）稽核工作聯(lián)系配合辦法》等一系列規(guī)章制度，解決寧波海關(guān)開展“三查合一”工作中遇到的實(shí)際困難，確保“三查合一”工作機(jī)制的順利推行。

（二）稽查管理體系初步建立，“三查合一”機(jī)制有序運(yùn)行

結(jié)合寧波海關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管實(shí)際和口岸特點(diǎn)，對(duì)“三查合一”內(nèi)涵予以擴(kuò)充，涵蓋企業(yè)稽查 （包括企業(yè)稽查、價(jià)格核查、歸類原產(chǎn)地核查、運(yùn)抵報(bào)告核查）、保稅中后期核查、減免稅核查等稽核查業(yè)務(wù)。再次優(yōu)化企業(yè)稽查管理模式。目前寧波海關(guān)企業(yè)稽查職責(zé)調(diào)整為：稽查職能部門除負(fù)責(zé)職能管理外，承擔(dān)重要稽查任務(wù)的組織實(shí)施、部分高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和分類通關(guān)企業(yè)稽查；在隸屬關(guān) （處）中，口岸型海關(guān)主要負(fù)責(zé)在本口岸通關(guān)的高風(fēng)險(xiǎn)外地企業(yè)和分類通關(guān)企業(yè)的稽查；其它隸屬關(guān) （處）主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)企業(yè)的稽查核查業(yè)務(wù)。

（三）指揮管理更加順暢，“三查合一”協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步深化

為確?；檎顣惩?，制定并下發(fā) 《寧波海關(guān)稽查指揮機(jī)制建設(shè)方案》和 《寧波海關(guān)稽查指揮機(jī)制工作規(guī)程》，開發(fā)稽查指揮機(jī)制信息共享平臺(tái)，初步建立關(guān)區(qū)稽查指揮機(jī)制，加強(qiáng)稽查指令和重大事項(xiàng)的指揮協(xié)調(diào)，為 “三查合一”工作機(jī)制的順利運(yùn)行提供切實(shí)保障。

（四）稽核力量有效整合，“三查合一”隊(duì)伍執(zhí)行力得到大幅度提升

從提升 “稽查核查威懾力”的高度出發(fā)，寧波海關(guān)在隸屬關(guān) （處）實(shí)施內(nèi)外勤分離、精簡職能部門人員配置等措施，將有限的人力資源向稽查部門傾斜，以增強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管力量。截止2010年底，關(guān)區(qū)稽查部門共增加人員60人，比調(diào)整前增長146%，基本滿足 “三查合一”工作需要。通過增加稽查人力資源配置，強(qiáng)化職能管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)控評(píng)估能力，進(jìn)一步提高關(guān)區(qū)稽查業(yè)務(wù)執(zhí)行力。

三、“三查合一”工作中存在的不足之處

“三查合一”實(shí)施以來，各方面存在的問題也逐步凸顯，主要表現(xiàn)在法律依據(jù)不夠充分、職責(zé)劃分不夠清晰、執(zhí)行力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定滯后

目前，稽查部門開展稽查工作的主要依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》（以下簡稱 《稽查條例》）。保稅中后期核查、減免稅核查等新的核查工作歸口稽查部門管理以后，原有的操作規(guī)程已經(jīng)難以滿足稽查部門的需要，各類核查的管理辦法和操作規(guī)程還不夠健全，存在著較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管理體系和運(yùn)行機(jī)制不穩(wěn)定

在運(yùn)行機(jī)制方面，目前全國海關(guān)稽查部門尚未建立統(tǒng)一的指揮機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的指揮和信息共享平臺(tái)，難以開展實(shí)時(shí)監(jiān)控和統(tǒng)一指揮，不利于實(shí)現(xiàn)閉環(huán)式管理。直屬海關(guān)層面還沒有完全理清職能部門與隸屬海關(guān)稽查科的分工關(guān)系；實(shí)施對(duì)關(guān)區(qū)稽查工作的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一處置仍處于磨合之中。

（三）化人力為合力尚需時(shí)日

“三查合一”以后，盡管各海關(guān)稽查力量得到一定程度的加強(qiáng)，但大多數(shù)的新增人員沒有稽查工作經(jīng)歷，且來自關(guān)區(qū)各部門，眾多的新手聚集，如何化人力為合力是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面臨的一個(gè)重要問題。另外，稽查業(yè)務(wù)核心技術(shù)的培育和提高，還需要花時(shí)間下功夫，稽查專家隊(duì)伍的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

四、深入推進(jìn) “三查合一”的途徑

隨著海關(guān)業(yè)務(wù)改革向縱深發(fā)展，稽查勢(shì)必成為海關(guān)日常監(jiān)管中的常規(guī)手段，更廣泛地應(yīng)用到各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中去。為深入推進(jìn) “三查合一”，最大限度地實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作和有效監(jiān)管，筆者認(rèn)為應(yīng)該按照內(nèi)外勤分離的設(shè)想，著力加強(qiáng)稽查職能建設(shè)。

（一）完善稽查立法，推進(jìn)稽查規(guī)范化建設(shè)

《海關(guān)法》、《稽查條例》和《海關(guān)稽查操作規(guī)程》規(guī)定稽查工作的對(duì)象、內(nèi)容、范圍和具體操作辦法，對(duì)于加強(qiáng)海關(guān)建設(shè)，確保稅收應(yīng)收盡收，方便企業(yè)合法進(jìn)出口，打擊走私違法行為發(fā)揮了重要作用。但隨著“三查合一”工作的不斷深入，新情況、新問題層出不窮，現(xiàn)有的稽查業(yè)務(wù)規(guī)章制度已不適應(yīng)工作需要。從提升稽查執(zhí)法效力和發(fā)揮整體效能出發(fā)，急需修訂及完善相應(yīng)的規(guī)章制度，促進(jìn)稽查執(zhí)法的規(guī)范統(tǒng)一。

1.修訂完善執(zhí)法依據(jù)。一是修訂 《稽查條例》。確立核查的法律依據(jù)及法律責(zé)任；增加對(duì)被稽查人電子數(shù)據(jù)的檢查權(quán)；明確借助中介力量參與稽查工作的法律依據(jù)；加大 《稽查條例》第二十九條、三十條對(duì)企業(yè)未履行配合義務(wù)以及未按照規(guī)定設(shè)置賬簿、單證行為的處罰力度。二是健全業(yè)務(wù)規(guī)章制度。制定與 “三查合一”相適應(yīng)的減免稅核查、保稅中后期核查管理辦法和操作規(guī)程，出臺(tái)借助中介力量參與稽查工作的管理辦法和操作規(guī)程，完善稽查與加貿(mào)、關(guān)稅、緝私等部門的聯(lián)系配合辦法。三是充分保障信息共享。規(guī)范海關(guān)信息數(shù)據(jù)共享的方式方法和職責(zé)義務(wù)，開放全國海關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，方便稽查部門查詢使用；加強(qiáng)與外管、稅務(wù)、工商以及金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等單位的交流合作，以拓寬信息來源渠道，為稽查部門開展風(fēng)險(xiǎn)分析服務(wù)。

2.恢復(fù)行使行政處罰權(quán)?？偸鸹謴?fù)設(shè)立稽查司以來的實(shí)踐證明，取消海關(guān)稽查的行政處罰權(quán)，在相當(dāng)程度上束縛稽查隊(duì)伍的手腳，削弱稽查管理的威懾力，限制稽查過程中發(fā)現(xiàn)線索、鞏固線索的手段，實(shí)踐證明該權(quán)限劃分和職責(zé)安排弊大于利。因此，建議總署適時(shí)恢復(fù)稽查行政處罰權(quán)，推進(jìn)稽查職能建設(shè)。

（二）完善稽查職能管理模式，提高集約化管理水平

科學(xué)合理的管理模式是做好稽查工作的基礎(chǔ)。一是要調(diào)整稽查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)稽查工作的集約化管理?？蓞⒄战梃b地方稅務(wù)部門的做法，賦予稽查機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的人、財(cái)、物管理權(quán)。二是創(chuàng)新組織方式。總署設(shè)立稽查機(jī)動(dòng)總隊(duì)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施全國性重大、敏感的專項(xiàng)稽查行動(dòng)；直屬海關(guān)建立稽查機(jī)動(dòng)大隊(duì)，負(fù)責(zé)開展關(guān)區(qū)重大、敏感的專項(xiàng)稽查行動(dòng)。三是加強(qiáng)后勤資源配置和管理。設(shè)立稽查專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi) （或辦案經(jīng)費(fèi)），按標(biāo)準(zhǔn)配足配好稽查外勤用車，適當(dāng)提高稽查外勤工作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障稽查工作有效開展和防住 “三大風(fēng)險(xiǎn)”。

（三）加強(qiáng)稽查職能部門建設(shè)，提高執(zhí)行力

在推進(jìn)“三查合一”的過程中，稽查職能部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身建設(shè)，進(jìn)一步統(tǒng)籌關(guān)區(qū)稽查力量，形成稽查合力。一是建立統(tǒng)一的稽查指揮機(jī)制，實(shí)現(xiàn)稽查指令高效流轉(zhuǎn)，確?；橹笓]令行禁止、緊急突發(fā)事件快速處置。二是統(tǒng)籌規(guī)劃指標(biāo)任務(wù)，切實(shí)做到“一人多查、一查多用”，避免多頭下廠和重復(fù)作業(yè)，提高工作效率。三是強(qiáng)化人力資源配置，保持稽查人員與“三查合一”工作量相匹配，法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)、外語等專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，形成高效能的稽查合力。

（四）完善執(zhí)法檢查機(jī)制，提高防控風(fēng)險(xiǎn)能力

為確?；閳?zhí)法質(zhì)量和有效防范 “三大風(fēng)險(xiǎn)”，在認(rèn)真執(zhí)行雙人作業(yè)制度、執(zhí)法回避制度的同時(shí)，還必須建立稽查執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，制定統(tǒng)一的稽查執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)，賦予監(jiān)督檢查人員復(fù)查權(quán)；開展稽查作業(yè)日常監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)督促整改，確?；樽鳂I(yè)規(guī)范、準(zhǔn)確；實(shí)施稽查執(zhí)法回訪制，定期開展一定比例的稽查企業(yè)實(shí)地回訪，聽取企業(yè)對(duì)海關(guān)稽查執(zhí)法、廉政、服務(wù)等多方面的意見和建議，持續(xù)提高稽查工作質(zhì)量，提升稽查工作水平。