從依法執(zhí)政角度看中國特色社會主義法律體系的完善

秦叢叢

（中共濱州市委黨校，山東 濱洲 256600）

從依法執(zhí)政角度看中國特色社會主義法律體系的完善

秦叢叢

（中共濱州市委黨校，山東 濱洲 256600）

中國特色社會主義法律體系的形成完善了黨的執(zhí)政方式，鞏固了黨的執(zhí)政地位，加強(qiáng)了黨的執(zhí)政能力建設(shè)，是黨堅(jiān)持依法執(zhí)政的重大歷史性成就。但是目前我國法律體系中很少有黨依法執(zhí)政所能依夠依據(jù)之法律，導(dǎo)致黨執(zhí)政“無法”可依。因此，在今后一個時(shí)期，立法工作要緊貼我國依法治國、依法執(zhí)政的實(shí)際，促進(jìn)法律體系不斷趨于完備。

法律體系；依法執(zhí)政；強(qiáng)化立法；有法可依；民主立法；執(zhí)政為民

2011年3月10日吳邦國委員長在十一屆全國人大五次會議上宣告，中共十五大提出的到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)，已經(jīng)如期完成。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截止到2011年2月底，中國已制定現(xiàn)行有效法律239件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件。中國特色社會主義法律體系的形成完善了黨的執(zhí)政方式，鞏固了黨的執(zhí)政地位，加強(qiáng)了黨的執(zhí)政能力建設(shè)，是黨堅(jiān)持依法執(zhí)政的重大歷史性成就。

一、中國特色社會主義法律體系形成的重大意義

首先，完善了黨的執(zhí)政方式。共產(chǎn)黨執(zhí)政初期，黨在戰(zhàn)爭年代形成的“以政策為主”的執(zhí)政方式被沿襲下來，在一定意義上，黨的政策直接發(fā)揮了國家法律的作用。法律制度幾乎處于真空狀態(tài)，黨權(quán)高于一切、黨政不分等現(xiàn)象普遍存在，最終導(dǎo)致無法無天的“文化大革命”的發(fā)生。黨的十一屆三中全會以后，隨著法律在經(jīng)濟(jì)生活和政治生活中的作用越來越大，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式也逐漸從直接依靠政策向主要依靠法律轉(zhuǎn)變。[1]胡耀邦同志在黨的十二大報(bào)告中提出“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則，并將這一原則寫進(jìn)黨的章程和1982年制定的現(xiàn)行憲法之中，繼而提出要從過去那種單純依靠政策和行政命令管理國家、管理經(jīng)濟(jì)向依法辦事轉(zhuǎn)化。黨的十五大把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”以憲法修正案的形式寫進(jìn)了國家根本大法，成為憲法原則。十六大明確提出依法執(zhí)政是我黨執(zhí)政的主要方式，實(shí)現(xiàn)了我黨執(zhí)政方式由法制到法治的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了我黨執(zhí)政方式和管理方式的又一次飛躍。[1]

其次，鞏固了黨的執(zhí)政地位。中國特色社會主義法律體系的形成始終堅(jiān)持了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證，并且中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政地位，是在長期斗爭的實(shí)踐中逐步形成的，是歷史的選擇、人民的選擇，也是明確載入中國憲法的。[2]所以中國特色社會主義法律體系之所以有“中國特色”，主要原因之一，就是它是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的，是執(zhí)政黨的基本路線、方針、政策的條文化、法律化，是執(zhí)政黨的主張與全國各族人民意志相統(tǒng)一的法律表現(xiàn)形式。因此完善中國特色社會主義法律體系必定有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固和完善黨的執(zhí)政地位，有利于保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。

第三，為依法執(zhí)政提供了基石。依法執(zhí)政要求共產(chǎn)黨同其他政黨、團(tuán)體和組織一樣，都應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動，在憲法和法律范圍內(nèi)執(zhí)政。一個國家，執(zhí)政黨能否依法執(zhí)政，直接影響著國家機(jī)構(gòu)能否依法運(yùn)轉(zhuǎn)，從而決定著能否真正實(shí)行依法治國。正因?yàn)槿绱?，黨的執(zhí)政活動應(yīng)該是依法進(jìn)行的。在我國，曾有一段時(shí)間，由于法律的缺失，因而不僅導(dǎo)致黨權(quán)高于一切、黨政不分等現(xiàn)象的存在，而且還導(dǎo)致整個社會處于無序狀態(tài)。正如一些學(xué)者所指出的：“我們用政策代替法律——政策至上，全民學(xué)兩報(bào)一刊——社論至上，落實(shí)最新指示不過夜——最高指示至上，法律的權(quán)威遠(yuǎn)不及一人之言，其結(jié)果導(dǎo)致了人人自危和無法無天?！痹谶@樣的環(huán)境中，中國共產(chǎn)黨不可能實(shí)行依法執(zhí)政。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主義民主法治建設(shè)的推進(jìn)，我們逐漸意識到法律能為治國理政提供良好的執(zhí)政環(huán)境，于是在黨的十五大上中國共產(chǎn)黨將依法治國確立為領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確表示要轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式、實(shí)行依法執(zhí)政，并確立了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)。

二、完善中國特色社會主義法律體系面臨的新形勢、新任務(wù)

（一）法律尚有缺位

我國的法律體系雖然已經(jīng)基本形成，但其中很少有黨依法執(zhí)政所能依夠依據(jù)之法律，導(dǎo)致黨執(zhí)政“無法”可依。

首先，執(zhí)政權(quán)授予方面的“法律缺失”。在執(zhí)政主體地位的依法確認(rèn)方面，雖然憲法序言中規(guī)定了“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家”，但這一表述尚欠明確，還不能直接理解為是對執(zhí)政主體地位的確認(rèn)。

其次，執(zhí)政權(quán)運(yùn)行程序的“法律缺失”。目前，對黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的程序化建設(shè)非常重視，特別是黨內(nèi)重大決策、干部任免、黨內(nèi)選舉、發(fā)展黨員、處分黨員等方面，黨章黨規(guī)都有一系列程序規(guī)定。但是，從法律上規(guī)定執(zhí)政權(quán)力運(yùn)行的程序至今還沒有被提出來。

再次，執(zhí)政權(quán)運(yùn)行責(zé)任的“法律缺失”。對濫用執(zhí)政權(quán)力應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，目前只有黨章黨規(guī)作出規(guī)定而法律沒有規(guī)定；對執(zhí)政權(quán)力的監(jiān)督一般依黨章黨規(guī)，較難依照法律法規(guī)。

（二）立法工作依然艱巨而繁重

中國特色社會主義法律體系如期形成，并非意味著收工。這樣的判斷，是基于我們所處的新方位：一是我國正處在深刻變革的歷史進(jìn)程中，在前進(jìn)的道路上會遇到這樣或那樣的新情況新問題，有些是可以預(yù)料的，有些是難以預(yù)料的，既要解決當(dāng)前面臨的突出問題，又要建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)依然艱巨，立法工作的任務(wù)不會減少，難度也不會降低。二是一個國家執(zhí)政黨能否依法執(zhí)政，直接影響著國家機(jī)構(gòu)能否依法運(yùn)轉(zhuǎn)，從而決定著能否真正實(shí)行依法治國。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入“十二五”時(shí)期，同時(shí)也是全面落實(shí)依法治國基本方略、到2050年基本建成社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)鍵時(shí)期，為確保目標(biāo)的達(dá)成，都迫切需要推進(jìn)依法執(zhí)政方面的法律制度建設(shè)予以推動和引導(dǎo)。三是隨著社會主義民主政治的深入發(fā)展，人民政治參與積極性不斷提高，權(quán)利意識越來越強(qiáng)，利益訴求越來越具體，參與立法的愿望越來越高，這對做好立法工作提出了更高的要求。

（三）法律實(shí)施狀況不佳

改革開放30多年，我國立法取得了巨大成就，但是法律的實(shí)施狀況不佳是當(dāng)前中國法治建設(shè)實(shí)踐中相當(dāng)突出的問題，也是影響社會主義法律體系完善的障礙。當(dāng)前，一些黨組織和黨員干部在執(zhí)政權(quán)的運(yùn)用中，違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生：一是直接或顯性違法。比如，某地為了搞開發(fā)，鎮(zhèn)黨委一紙“紅頭文件”，就可以宣布終止村民所承包的未到期的荒山承包合同。有報(bào)道，前些年某省某市第四屆村委會自任期的3年間，全市329位選舉產(chǎn)生的村委會主任被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織、政府違規(guī)撤換的達(dá)187人，占總數(shù)的57%。接替他們職務(wù)的，無一人是經(jīng)村民依法選舉，而全由鎮(zhèn)黨委、政府、黨總支等指定任命。二是間接或隱性違法。突出表現(xiàn)為“領(lǐng)導(dǎo)”與“干預(yù)”邊界不清。一些黨組織或負(fù)責(zé)人，借領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)之名，干預(yù)人大依法行使國家權(quán)力、干預(yù)行政機(jī)關(guān)依法行政、干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法司法等。以江蘇鐵本事件為例，直觀看是當(dāng)?shù)卣块T沒有依法行政，違法審批，深層看是當(dāng)?shù)攸h委沒有真正做到依法辦事。

顯然，這數(shù)十頁“神言”不僅是所謂藝術(shù)技巧突出，更重要的是它說出了來自彼岸世界的信息，故而與此岸世界的生活景象難以順利對接。 這種觀點(diǎn)與《托爾斯泰和陀思妥耶夫斯基論藝術(shù)》中的觀點(diǎn)完全一致，只不過“神言”的數(shù)量由七八十頁減少到二十至五十頁罷了。 羅扎諾夫說：

（四）法律的修改工作更加重要

隨著經(jīng)濟(jì)社會的深入發(fā)展，現(xiàn)行法律的一些規(guī)定可能難以適應(yīng)新形勢，甚至可能阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，需要及時(shí)修改完善。有的法律規(guī)定，當(dāng)時(shí)搞得比較原則，實(shí)施一段時(shí)間后，經(jīng)驗(yàn)不斷積累，認(rèn)識不斷深化，有條件修改得更具體明確一些、操作性更強(qiáng)一些。還有，不同時(shí)期制定的法律所調(diào)整的社會關(guān)系可能相同或相近，需要在通盤研究的基礎(chǔ)上對這些法律進(jìn)行整合。因此，我們要高度重視法律的修改完善工作，這既是完善法律體系的內(nèi)在要求，也是今后一個時(shí)期立法工作的重要任務(wù)。

三、完善中國特色社會主義法律體系的思考

形成中國特色社會主義法律體系成就輝煌，完善中國特色社會主義法律體系任重道遠(yuǎn)。法律體系形成后，今后一個時(shí)期，立法工作要緊貼我國依法治國、依法執(zhí)政的實(shí)際，促進(jìn)法律體系不斷趨于完備。[3]

（一）強(qiáng)化立法，使黨執(zhí)政“有法”可依

依法執(zhí)政的前提是有法可依。因此，要真正推行依法執(zhí)政，不僅要堅(jiān)持有法必依，更重要的是要解決“法律缺失”的障礙，不斷完善我國法律體系，著手并加強(qiáng)對執(zhí)政黨執(zhí)政權(quán)約束的立法。

第一，進(jìn)一步完善依法執(zhí)政法律體系。缺乏必要的法律依據(jù)，不利于黨依法執(zhí)政，保證依法執(zhí)政有法可依，并且使所依之“法”為良法，是黨依法執(zhí)政的前提條件。憲法作為根本大法，應(yīng)當(dāng)在引領(lǐng)中國特色社會主義法律體系和依法執(zhí)政方略中充分發(fā)揮作用。第二，目前設(shè)立政黨法條件尚不具備，作為過渡，筆者認(rèn)為可以以憲法條文形式立法，待條件成熟時(shí)再考慮設(shè)立政黨法?？梢栽诂F(xiàn)行憲法中增加“中國共產(chǎn)黨”一章。（1）明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位；（2）規(guī)定中國共產(chǎn)黨的組成機(jī)構(gòu)及其任期；（3）規(guī)定中國共產(chǎn)黨執(zhí)政權(quán)力的范圍，主要應(yīng)體現(xiàn)在路線方針的確定權(quán)、重大決策權(quán)和用人建議權(quán)等幾個方面；（4）規(guī)定中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)，特別是對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則、方式和程序，比如，把“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的原則和黨的立法建議權(quán)、用人建議權(quán)寫入憲法；（5）規(guī)定中國共產(chǎn)黨與各民主黨派執(zhí)政與參政的關(guān)系，把 “長期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的方針寫入憲法，重要的是要加以具體化。

共產(chǎn)黨代表人民利益的程度，直接影響到其執(zhí)政的合法性，而民主立法、公眾參與立法能使黨更廣泛地代表人民利益，從而增強(qiáng)共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，這也是完善中國特色社會主義法律體系，提高立法質(zhì)量的重要方式。

1.不斷擴(kuò)大公民參與立法的渠道和方式。充分發(fā)揮聽證會、論證會、座談會的作用，廣泛征求社會各方面尤其是基層群眾的意見和建議，建立健全采納公眾意見的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會關(guān)切，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與立法的實(shí)效。十屆人大以來出臺的三十幾部法律案，幾乎每一部都是通過網(wǎng)絡(luò)公布后征求意見，并召開立法聽證會，這是公民有序參與的有效途徑。據(jù)了解，全國人大常委會立法工作機(jī)構(gòu)現(xiàn)正在研究如何完善互動機(jī)制，增加民眾的參與感。

2.充分發(fā)揮各級人大代表參與立法的作用。要完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，把辦理代表議案建議同制定修改法律結(jié)合起來，把邀請代表參與常委會活動同提高法律草案起草和審議質(zhì)量結(jié)合起來，認(rèn)真研究吸收代表提出的意見和建議，充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用。

3.不斷完善法律草案起草過程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮法律委員會統(tǒng)一審議和專門委員會審議的作用，調(diào)動各方面的積極性，共同做好立法工作。要不斷提高法律草案審議質(zhì)量，對于法律關(guān)系比較復(fù)雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的反復(fù)協(xié)商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識后再提請表決。

（三）保證法律有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民

周旺生教授曾說，中同法之不行或難行的根源，差不多存在于中國法制和法治的各個基本環(huán)節(jié)，但首先是存在于立法環(huán)節(jié)，立法環(huán)節(jié)的種種癥狀造成了法的先天不足，使法難以實(shí)行，甚至無法實(shí)行。因此，筆者認(rèn)為，法律要有效實(shí)施，首先應(yīng)在立法環(huán)節(jié)上為其提供保障。

1.改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量。改進(jìn)立法工作，重要的是克服立法工作中的部門利益傾向，人大要在立法中掌握主動權(quán)，改變過去那種政府提交什么就審議什么的被動局面。在堅(jiān)持由政府主管職能部門負(fù)責(zé)起草法律法規(guī)這一主渠道的同時(shí)，注意調(diào)動各方面的積極因素，拓寬渠道，改革現(xiàn)行法律起草機(jī)制。

2.加強(qiáng)立法解釋工作。對法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的、法律制定后出現(xiàn)新情況需要明確適用法律依據(jù)的，通過及時(shí)作出立法解釋，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具針對性的內(nèi)涵，發(fā)揮立法解釋對于保障法律有效實(shí)施的重要作用。在具備條件的領(lǐng)域，適時(shí)開展法律編纂工作，將法律系統(tǒng)化，以更加適應(yīng)新情況、新變化。

（四）采取各種措施維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一

完善中國特色社會主義法律體系，應(yīng)當(dāng)做到成龍配套，既無重要立法缺項(xiàng)等“立法空白”，也無“擺設(shè)立法”、“過時(shí)立法”等重大立法瑕疵。在制定新法時(shí)，要同時(shí)研究考慮與新出臺法律不一致、不協(xié)調(diào)的其他法律或者其他法律中相關(guān)條文的修改、廢止，力爭做到立、改、廢同步進(jìn)行。不能同步進(jìn)行的，在法律特別是重要法律出臺之后，也應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改、廢止。要加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件中與憲法和法律相抵觸的問題，切實(shí)維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一。繼續(xù)做好立法后評估工作，為制定、修改或廢止有關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)，從而促進(jìn)立法質(zhì)量不斷提高。要探索開展立法前論證，在充分論證的基礎(chǔ)上合理安排立法項(xiàng)目，以突出立法重點(diǎn)，集中立法資源，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。

[1]張曉燕.依法執(zhí)政———中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的歷史性跨越[J].中國黨政干部論壇，2001，（9）.

[2]石泰峰，張恒山.論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政[J].中國社會科學(xué)，2003，（1）.

[3]李林.完善中國特色社會主義法律體系任重道遠(yuǎn)[J].中國社會科學(xué)報(bào)，2011，（4）.