我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品定價研究
——以城市自來水定價為例

趙 明，葛 藍(lán)

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品定價研究
——以城市自來水定價為例

趙 明，葛 藍(lán)

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

通過三十多年的城市自來水定價機(jī)制改革，我國城市供水行業(yè)的經(jīng)營重心已經(jīng)從單純保障居民生產(chǎn)生活用水，轉(zhuǎn)入了保障居民生產(chǎn)生活用水與促進(jìn)水資源的節(jié)約與合理利用并重的方向。在這一轉(zhuǎn)變的過程中，供水行業(yè)經(jīng)常使用價格杠桿，不斷調(diào)高水價以促進(jìn)居民對水資源的保護(hù)和節(jié)約利用。該舉措在很大程度上促進(jìn)了城市居民節(jié)水意識的形成，但也存在著諸如自來水價格的確定程序不完善，或雖然制定了科學(xué)的定價程序，但在執(zhí)行過程中多流于形式，對提價的具體理由和關(guān)鍵數(shù)據(jù)等實(shí)質(zhì)性問題一帶而過、不加以詳細(xì)說明等突出問題。因此，本文從城市自來水定價機(jī)制的現(xiàn)狀入手，分析現(xiàn)行城市自來水定價機(jī)制存在的突出問題，進(jìn)而提出完善城市自來水定價機(jī)制的建議，以期對完善包括城市自來水在內(nèi)的公共產(chǎn)品定價機(jī)制有所裨益。

水價；公共產(chǎn)品；定價機(jī)制；正當(dāng)程序；實(shí)質(zhì)公平

一、我國城市自來水定價機(jī)制的現(xiàn)狀

自建國至今，我國城市自來水定價機(jī)制從無到有，逐步走向完善，大體經(jīng)歷了公益性無償供水階段（1949～1979年）、政策性有償供水階段 （1979～1986年）、不完全成本回收階段（1986～1994年）、成本回收、合理收益階段（1994年至今）。在這一改革過程中，我國主要是通過諸如《水利工程水費(fèi)核訂計(jì)收和管理辦法》（1985年）、《中華人民共和國水法》（1988年）、《關(guān)于貫徹執(zhí)行水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法的通知》（1990年）、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水水價核訂原則》（1991年）、《水利工程管理單位財務(wù)制度》（94財農(nóng)字397號文件）等一系列的法律、行政法規(guī)和規(guī)章以及行政文件完成的。[1]

1997年，以《水利產(chǎn)業(yè)政策》的頒布為標(biāo)志，我國水利工程定價機(jī)制現(xiàn)代化進(jìn)程快速推進(jìn)，2000年底，在指導(dǎo)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性政治文件《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計(jì)劃的建議》中明確指出：“水資源可持續(xù)利用是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，改革水管理體制，建立合理的水價格形成機(jī)制，調(diào)動全社會節(jié)水和防治水污染的積極性”。2002年，九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國水法》（修正案）規(guī)定：“供水價格應(yīng)當(dāng)按補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則確定，用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價制度”。這些都為我國水價定價機(jī)制改革提供了有力的制度支撐。

當(dāng)前，我國水利工程供水定價的法律調(diào)整已形成了以《價格法》為核心，以《水法》為統(tǒng)領(lǐng)，包括行政法規(guī)、地方性價格法規(guī)、部門和政府價格規(guī)章等形式的門類齊全、層次合理、協(xié)調(diào)配套、相互聯(lián)系、統(tǒng)一完備的定價法律體系。相應(yīng)的，城市自來水定價機(jī)制也逐步走上法制化、規(guī)范化軌道：定價程序上引入了聽證制度，以期水價的制定過程更加民主、科學(xué)，更符合廣大城市居民的合理需求；定價方法上形成了計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價制度，以促進(jìn)水資源的節(jié)約、高效利用；定價依據(jù)上從主要依靠各級政府的行政文件，向主要依靠法律、行政法規(guī)的方向轉(zhuǎn)變，以符合法治穩(wěn)定的價值取向。但是，我國城市自來水定價機(jī)制還存在著諸如定價主體單一、定價程序流于形式、價格構(gòu)成尚不完善等問題。

二、我國城市自來水定價機(jī)制存在的問題

（一）定價主體單一

傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，在市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，政府作為最主要的宏觀調(diào)控者，掌握著巨大的經(jīng)濟(jì)資源和及時準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，依法享有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和強(qiáng)制性的行政權(quán)力，能夠?qū)Σ灰子墒袌鰴C(jī)制完全調(diào)節(jié)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域做出全局性的準(zhǔn)確判斷，并進(jìn)行強(qiáng)有力的管理和調(diào)節(jié)。同時，政府作為社會上最大的公共管理機(jī)構(gòu)，以維護(hù)公共利益為基本價值取向，由其定價，既能夠保證公共產(chǎn)品公益性之實(shí)現(xiàn)，又能夠促進(jìn)公共產(chǎn)品成本的及時有效回收。

但是，由于城市自來水作為俱樂部型公共產(chǎn)品，[2]具有公益性和消費(fèi)的非競爭性的特點(diǎn)，加之城市自來水供水行業(yè)具有自然壟斷性的特點(diǎn)，如果完全由政府作為城市自來水定價的主體，將強(qiáng)大的行政權(quán)力與壟斷經(jīng)營權(quán)、定價權(quán)結(jié)合起來，這樣就增加了權(quán)力對權(quán)利的侵蝕、背離與異化的可能性。

城市自來水對城市居民的生活來說是必不可少的，對其進(jìn)行壟斷經(jīng)營在一定程度上會限制社會成員的權(quán)利（如選擇權(quán)），如果完全由行政主體對城市自來水進(jìn)行定價，行政權(quán)天然具有的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、侵蝕性就會借助于供水行業(yè)的自然壟斷地位，實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的濫用，導(dǎo)致政府不科學(xué)甚至是肆意提高城市自來水價格，這將是對公民合法權(quán)利的極大侵害。

（二）定價程序流于形式

現(xiàn)行法律法規(guī)在規(guī)定城市自來水定價權(quán)歸于政府的同時，為了保證政府定價行為的科學(xué)性和民主性，規(guī)定政府定價應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行成本調(diào)查、初步審核、調(diào)查聽取意見或聽證、集體審議、公布決策結(jié)果、跟蹤監(jiān)測和定期審查等法定步驟。[3]并在《價格法》中明確規(guī)定了價格聽證制度，《價格法》第23規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。但在實(shí)踐中，價格聽證仍存在不少問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政府不依法辦事，繞開價格聽證程序

在實(shí)踐中，往往存在政府擅自使用經(jīng)濟(jì)權(quán)力，憑借行政權(quán)的強(qiáng)制性直接定價的現(xiàn)象。根據(jù)《價格法》第23條的規(guī)定，價格聽證程序?yàn)檎▋r前的必經(jīng)程序，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，政府往往使用各種理由（如執(zhí)行上級政府或同級黨委的決定）、甚至在定價過程中直接繞開聽證程序，通過行政命令的方式直接規(guī)定城市自來水的價格。

2.聽證程序規(guī)定過于籠統(tǒng)

價格聽證會的實(shí)施辦法多由各地物價部門自行規(guī)定，而地方物價部門又是城市自來水價格的決定者和價格聽證會的參與者，這就極大的增加了物價部門借角色混同之機(jī)籠統(tǒng)制定聽證會程序，以使部門利益得到滿足的風(fēng)險。在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為對提價的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和理由在聽證過程中一筆帶過，不作應(yīng)有的詳細(xì)說明，給專家和消費(fèi)者發(fā)言的時間偏少等。這些關(guān)鍵程序的缺失，使三方公平博弈的價格聽證會淪為行政機(jī)關(guān)越權(quán)定價的合法外衣。

3.聽證會代表比例不合理，角色混同現(xiàn)象時有發(fā)生

城市自來水定價聽證會實(shí)質(zhì)上是一場城市自來水供水公司、政府和城市居民三方的博弈機(jī)制，因此，各方代表比例的確定就顯得格外重要。在實(shí)踐中，很多二三十人的定價聽證會，居民代表只有一兩人，比例極低，這就必然削弱居民的發(fā)言權(quán)。同時，由于多數(shù)自來水供水公司具有國有性質(zhì)，就會出現(xiàn)價格聽證會代表既代表了城市自來水供水公司的利益，又部分代表了當(dāng)?shù)卣睦?，這種角色混同現(xiàn)象的出現(xiàn)，必然會導(dǎo)致部門利益主導(dǎo)聽證會的情形。

4.聽而不證現(xiàn)象普遍存在

《政府價格決策聽證辦法》第26條規(guī)定“政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)向社會公布定價的最終結(jié)果”。但對于“最終結(jié)果”的決策過程及其依據(jù)是否應(yīng)向公眾公開，并未作出明確規(guī)定，而這恰恰又是實(shí)施“社會監(jiān)督”最為關(guān)鍵的地方，也是最該“透明”之所在。否則，只公布結(jié)果，也就談不到監(jiān)督與透明，其效果與不聽證并沒有太大的相異之處。[4]

（三）階梯式水價計(jì)量方法尚存局限性

1998年國家計(jì)委、建設(shè)部聯(lián)合頒布的《城市供水價格管理辦法》中明確指出我國今后的城市自來水采用階梯式定價方法，“省、轄市以上城市在2008年底前、其他城市在2005年底前，城市居民生活用水可根據(jù)條件先實(shí)行階梯式水價”。到目前為止，我國絕大部分城市的居民生活用水價格均采取階梯式計(jì)量水價方法。

階梯式水價將水價分為兩段或者多段，每段一個固定的單位水價，同時單位水價隨耗水量分段增加。1998年國家計(jì)委、建設(shè)部頒布的《城市供水價格管理辦法》指出：可將階梯式計(jì)量水價分為3級，級差為1：1.5：2，具體比價關(guān)系由所在城市人民政府價格主管部門會同同級供水行政主管部門結(jié)合本地實(shí)際情況確定。第一級水量基數(shù)，以確保居民基本生活用水為原則制定；第二級水量基數(shù)，以改善居民生活質(zhì)量為原則制定；第三級水量基數(shù)，根據(jù)市場價格制定。[5]

上述規(guī)定避免了一刀切的大幅提高水價導(dǎo)致的來自社會和政治方面的障礙，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源可持續(xù)利用的同時，體現(xiàn)了公正性的定價原則，也保證了供水單位補(bǔ)償成本和擴(kuò)大再生產(chǎn)的需要。但是，當(dāng)前的階梯式計(jì)量水價的方法依然存在著一定的局限性。

1.起始分段水量制定不合理

根據(jù)國際基本用水標(biāo)準(zhǔn)，一般人均每天在25kg～30kg范圍內(nèi)，也就是說，對于三口家庭，相當(dāng)于每家每月2t～3t。即便是在第一級水量基數(shù)內(nèi)照顧到居民改善和提高生活質(zhì)量的要求，起始分段水量也應(yīng)控制在10t以內(nèi)，但我國當(dāng)前絕大部分城市的第一等級水量基數(shù)一般都在15t左右。這樣高的起始分段用水量，基本上無法起到促進(jìn)節(jié)約用水、提高水資源利用效率的目的，階梯式水價促進(jìn)水資源保護(hù)和水資源可持續(xù)利用優(yōu)勢也無法發(fā)揮。

2.階梯式水價對財政補(bǔ)貼的利用不合理

為了鼓勵節(jié)水，政府實(shí)行了對階梯型水價中的初始段水價給予適當(dāng)補(bǔ)貼的政策。在一個兩階梯水價體系中，一個家庭如果要得到全部補(bǔ)貼，就必須用完起始分段的全部水量。如果用水量在起始分段范圍內(nèi)，用水越少，則獲得的補(bǔ)貼越少。但問題是，那些高收入的用水戶的用水量超過了初始分段的水量，他們得到了初始分段數(shù)量的全部補(bǔ)貼。這對低耗水量的用水戶顯然是不公平的。

3.各等級水價間的級差過小

《城市供水價格管理辦法》制定的指導(dǎo)級差為0.5，我國大多數(shù)城市制定的水價級差也在這個水平上。這樣的級差水平并不能有效給高消耗水的用戶以明顯的價格壓力，因?yàn)楫?dāng)其月用水量達(dá)到第三級的水平時，也只不過多付了一倍的水價，而第三級的用水量已經(jīng)明顯超出了滿足生活需求的范圍，很可能造成浪費(fèi)，而浪費(fèi)行為與其付出代價的比例顯然是不合理的。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善

在政府定價行為上，存在腐敗行為產(chǎn)生的可能性和現(xiàn)實(shí)性。因?yàn)檎苤撇块T或人員掌握的城市自來水的定價權(quán)力使其有可能產(chǎn)生“權(quán)錢交易”的動機(jī)和行為，而且政府定價將直接影響城市自來水公司的收入和利益。我國現(xiàn)行法律制度中對政府管制部門或人員的監(jiān)督多是屬于事后救濟(jì)性質(zhì)，具體體現(xiàn)在《價格法》第45條、第46條和《政府價格決策聽政辦法》第28、29條中。然而對政府定價的違法行為進(jìn)行事前預(yù)防，即對定價主體進(jìn)行分權(quán)，卻在我國公共產(chǎn)品定價機(jī)制中鮮有涉及。

三、完善我國城市自來水定價機(jī)制的建議

（一）建立城市自來水定價權(quán)分享機(jī)制

城市自來水定價權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)權(quán)力，是社會成員與國家對公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)安排的社會契約，其行使的最基本的要求就是滿足經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的和諧性與安全性需求，滿足社會成員的公共需要，其核心問題是確保權(quán)力的實(shí)施正確反映客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，應(yīng)當(dāng)建立有政府、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會成員共享城市自來水定價權(quán)的機(jī)制。

1.政府

政府是國家經(jīng)濟(jì)行為的主要行動者與直接執(zhí)行者，其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的目的在于維護(hù)社會公眾的整體利益，因此，城市自來水定價權(quán)由其享有，有著其天然的優(yōu)勢：首先，政府定價易于執(zhí)行。政府依靠其享有的行政權(quán)力制定的水機(jī)具有強(qiáng)制性，因而易于執(zhí)行。其次，政府制定城市水價具有正當(dāng)性。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然市場在資源配置中占有主導(dǎo)地位，但是，由于市場機(jī)制固有的缺陷，需要具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠影響市場運(yùn)行態(tài)勢，同時又擁有豐富的信息資源、政策資源的政府加以彌補(bǔ)。最后，政府代表社會公共利益，是高效科學(xué)的社會管理組織。因此，由政府享有城市自來水的定價權(quán)，就能夠在制定自來水價格的過程中充分考慮城市居民的合法利益，并運(yùn)用其科學(xué)的組織體系，進(jìn)行科學(xué)的制度構(gòu)建，以確保城市自來水價格的科學(xué)性。

2.權(quán)力機(jī)關(guān)

人民代表大會作為我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有我國憲法規(guī)定的決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)。在城市自來水定價過程中，各級地方人民代表大會可以依法參與到城市自來水定價過程中來，對政府的定價行為進(jìn)行監(jiān)督，有效保證政府的定價行為合法、程序民主、結(jié)果科學(xué)。

人民代表大會參與城市自來水定價主要是通過行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。首先，大部分城市現(xiàn)行的自來水定價依據(jù)主要是地方政府制定的政府規(guī)章和相關(guān)行政文件，地方性法規(guī)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。而地方性法規(guī)作為各級地方人民代表大會行使其職能一種重要形式，無論是從法律效力、社會公信力、科學(xué)民主性還是從公平公正的價值取向上看，都具有無可比擬的天然優(yōu)勢。憑借這種天然優(yōu)勢，享有立法權(quán)的地方各級人民代表大會能夠制定出科學(xué)公平的城市自來水定價規(guī)則，從而分離出政府原有的城市自來水定價規(guī)則制定權(quán)（政府只擁有按照地方性法規(guī)進(jìn)行具體操作的權(quán)力），使人民代表大會成為規(guī)則的制定者，從而對政府的定價權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。其次，人民代表大會具有范圍較廣的監(jiān)督權(quán)力，科學(xué)有效行使這一權(quán)力，將對政府的定價行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。監(jiān)督的途徑是多樣的，既可以通過審查政府確定城市自來水價格依據(jù)的合法、科學(xué)性來進(jìn)行，也可以通過審查價格聽證會的程序和規(guī)則的公平性來進(jìn)行，更可以直接參與到政府定價的過程中來（如參與城市自來水價格聽證會）。

3.社會成員

經(jīng)濟(jì)權(quán)力作為一項(xiàng)綜合性的權(quán)力，是普遍的社會成員權(quán)力，具有普遍的公眾性與公益性。在城市自來水定價過程中，社會成員享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)當(dāng)包括:

一是城市自來水的議價權(quán)。城市自來水作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其價格的制定涉及到每一個社會成員的切身利益，因此社會公眾對城市自來水價格的形成享有當(dāng)然的知情權(quán)與參與權(quán)。

二是公共經(jīng)濟(jì)決策參與權(quán)。公共政策被認(rèn)為是“對一個社會進(jìn)行的權(quán)威性價值分配?！盵6]公共經(jīng)濟(jì)決策要達(dá)到使社會公眾普遍受益的目的，首先必須對此形成共識，也就是必須保障社會成員的經(jīng)濟(jì)決策參與權(quán)，使通過公共經(jīng)濟(jì)行動所可能達(dá)致的會共經(jīng)濟(jì)效果在決策階段已經(jīng)進(jìn)行了充分的估價與分配。

要保障社會成員的上述權(quán)力，首先要規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，對政府權(quán)力的行使嚴(yán)格加以界定，牢固樹立法無授權(quán)即是禁止的原則，并保證政府行為的公開化、透明化與法治化。同時，要建立和完善價格聽證制度，該制度的建立是價格決策民主化與科學(xué)化的表現(xiàn)，通過價格聽證制度形成的價格反映了公眾的愿望，更易被接受。

（二）完善城市自來水價格聽證制度

正當(dāng)程序原則是一切實(shí)體法律在執(zhí)行過程中必須遵守的基本原則，是一切公平正義最直接的保障，在城市自來水定價過程中，必須嚴(yán)格貫徹正當(dāng)程序原則。城市自來水價格聽證制度作為政府、自來水公司和消費(fèi)者三方博弈的關(guān)鍵平臺，其程序框架已經(jīng)建立，但細(xì)節(jié)方面仍需明確。

1.聽證程序應(yīng)當(dāng)預(yù)置

我國大部分城市的自來水價格聽證程序是由政府的物價部門制定的，且不論其角色混同導(dǎo)致權(quán)力濫用的可能性，僅從正當(dāng)程序的視角而言，物價部門制定并公布價格聽證會的程序應(yīng)當(dāng)先于價格聽證會的召開不少于一個月的時間，且應(yīng)當(dāng)要求物價部門將其制定的價格聽證會程序送交同級人大常委會審議，批準(zhǔn)后方能生效，從而有效制約行政權(quán)力。

2.聽證程序應(yīng)當(dāng)具體

聽證程序不能僅注重于形式上的公正，滿足于框架上的完善，更應(yīng)注重其實(shí)質(zhì)上的公正，將其內(nèi)容細(xì)化。

（1）城市自來水定價理由應(yīng)詳細(xì)具體。對物價部門的定價說明程序，應(yīng)當(dāng)要求物價部門作詳細(xì)說明，并規(guī)定物價部門定價必須提供的數(shù)據(jù)種類及詳細(xì)程度，不允許物價部門使用政治術(shù)語模糊關(guān)鍵信息。

（2）人員構(gòu)成和比例應(yīng)當(dāng)科學(xué)。對于參加聽證會的三方代表，可按三三制原則分配，并適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)者代表的比例，同時參會人員應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的專家，以保證聽證會召開的公平行和實(shí)效性。

（3）消費(fèi)者代表發(fā)言時間應(yīng)當(dāng)充足，并允許質(zhì)詢。消費(fèi)者代表代表著廣大城市居民的切身利益，且作為公共產(chǎn)品實(shí)質(zhì)意義上的所有者，消費(fèi)者理應(yīng)獲得足夠的發(fā)言時間來表達(dá)自己的見解，并允許消費(fèi)者就其他兩方的相關(guān)闡述進(jìn)行質(zhì)詢，以充分維護(hù)其合法權(quán)益。

3.聽證結(jié)果的執(zhí)行適用卷外排他性原則

通過正當(dāng)程序獲得的聽證結(jié)果代表著各方的共同利益，理應(yīng)得到充分的認(rèn)可并貫徹到執(zhí)行中去。對此，我們可以借鑒美國 《聯(lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定確立的卷外排他性原則。該原則規(guī)定行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證會案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知情或以沒有論證的事實(shí)為根據(jù)，否則，其結(jié)果無效。在城市自來水價格制定過程中，政府價格決策部門只能依據(jù)聽證結(jié)論進(jìn)行價格決策，不得依據(jù)其他結(jié)論或意見。如果最終的價格決策沒有采納聽證結(jié)論，就應(yīng)當(dāng)由政府價格決策部門做出合理解釋。[7]否則，聽證代表有權(quán)提出行政復(fù)議和行政訴訟。

（三）完善階梯式水價計(jì)量方法

目前，階梯式水價計(jì)量方法在我國城市自來水行業(yè)已經(jīng)全面普及，并在成本補(bǔ)償，合理收益，節(jié)約用水，公平負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮著積極作用，但仍需進(jìn)一步的完善。

1.社會效益與環(huán)境效益并重，科學(xué)制定起始分段水量

起始分段水量確定的首要標(biāo)準(zhǔn)是滿足城市居民正常的生活用水需要，并適度滿足居民改善生活質(zhì)量的需求，其次是促進(jìn)水資源的節(jié)約使用。因此，應(yīng)參照當(dāng)?shù)厝司粘Ｓ盟亢彤?dāng)?shù)厮Y源的稀缺程度制定起始分段水量，切實(shí)做到嚴(yán)格保障居民生活用水，并適度體現(xiàn)水資源的稀缺性。

2.堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平，合理利用財政補(bǔ)貼

財政補(bǔ)貼在維護(hù)居民基本生活用水需要起到了不可替代的作用，但是在第一等級水價中將政府的財政補(bǔ)貼均分到單價中，會導(dǎo)致居民用水量越少，享受財政補(bǔ)貼越少的現(xiàn)象，有違背實(shí)質(zhì)公平。因此，從實(shí)質(zhì)公平的角度出發(fā)，并鑒于現(xiàn)有技術(shù)的可行性（我國部分城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了使用水卡繳費(fèi)），可將財政補(bǔ)貼在月末水費(fèi)結(jié)算時按節(jié)水比例打入居民的水卡之中，從而實(shí)現(xiàn)用水量越少獲得財政補(bǔ)貼越多的實(shí)質(zhì)公平。

3.促進(jìn)節(jié)約用水，擴(kuò)大水價級差

當(dāng)前，我國較低的水價級差并不能有效的促進(jìn)居民節(jié)約用水方式的形成，因此，要發(fā)揮階梯式水價計(jì)量方法的優(yōu)勢，充分利用價格杠桿的作用促進(jìn)節(jié)約用水方式的形成，就必須實(shí)行不等額的級差制定辦法，擴(kuò)大將第三等級以上水價級差，將不屬于滿足居民基本生活用水需要和改善生活質(zhì)量用水需要的水量單價擴(kuò)大到第一等級水價的三倍以上，并取消原有水價中的財政補(bǔ)貼，從而給浪費(fèi)者以警醒。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化對政府城市自來水定價行為的監(jiān)督，主要通過政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)及社會公眾的外部監(jiān)督兩方面來實(shí)現(xiàn)。

1.政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督

政府部門成為定價主體，更應(yīng)該強(qiáng)化自身的監(jiān)督效能。一方面，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部可以通過行政隸屬關(guān)系，由上級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)，人民政府監(jiān)督各工作部門。另一方面，加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如審計(jì)機(jī)關(guān)、財政部門、物價部門等根據(jù)各自的職權(quán)范圍對城市自來水定價進(jìn)行監(jiān)督。

2.權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

加強(qiáng)人民代表大會的監(jiān)督，即是將政府的公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力納入到民主與法治的軌道上。人大最基本的職能和權(quán)力是立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，人大要通過制定法律合理確定政府經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容、條件、范圍及程序，以規(guī)制政府的定價行為；同時，各級人大要加強(qiáng)規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)職能的責(zé)任感，政府行使城市自來水定價權(quán)的程序要交由人大規(guī)定，防止暗箱操作，避免壟斷權(quán)力和政府領(lǐng)導(dǎo)意志的濫用。

3.社會公眾的監(jiān)督

社會公眾對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，是民主的要求之一。有效保障社會公眾的監(jiān)督權(quán)，一方面承認(rèn)了公眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，從而時刻警醒政府不要超越權(quán)利運(yùn)行的邊界，起到消極制約的作用；另一方面，當(dāng)政府超越權(quán)利運(yùn)行邊界，濫用權(quán)力時，公眾可以進(jìn)行積極的反抗。為此，首先，要強(qiáng)化社會公眾監(jiān)督的法律制度建設(shè)，明確社會公眾監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)限、內(nèi)容和程序，從而使公眾的監(jiān)督有法可依，有法可護(hù)。其次，在政府進(jìn)行定價過程中，要加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)。只有信息公開到位，才可以使群眾對政府機(jī)關(guān)及其各部門工作人員工作的了解有了合理的根據(jù)和事實(shí)，從而進(jìn)行有效的監(jiān)督。最后，健全保護(hù)和保密制度以及舉報獎勵反饋機(jī)制，堅(jiān)持和完善民意測驗(yàn)、民主評議制度，加強(qiáng)新聞輿論建設(shè)，使政府行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力行為有更暢通的途徑接受監(jiān)督。

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