完善貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度

□文/ 常永會(huì) 王換龍

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院 河北·石家莊）

一、概念界定及研究意義

（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學(xué)合理地界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由政府對(duì)家庭實(shí)際人均收入低于標(biāo)準(zhǔn)的公民，給予差額補(bǔ)助的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）是對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，由國(guó)家和地方給予差額補(bǔ)助的社會(huì)救助制度。

（二）研究意義。建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。

（三）平頂堡鎮(zhèn)現(xiàn)狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環(huán)首都扶貧開(kāi)發(fā)示范區(qū)，沽源縣平頂堡鎮(zhèn)位于張家口市壩上地區(qū)，總面積412 平方公里，全鎮(zhèn)轄24 個(gè)行政村，73 個(gè)自然村，其中農(nóng)業(yè)戶6，830 戶。農(nóng)民收入主要以農(nóng)業(yè)種植、外出打工為主。全鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有工業(yè)企業(yè)，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應(yīng)不足致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實(shí)施，畜牧業(yè)的萎縮，也使該地農(nóng)民收入受到很大影響。

平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年收入比較均勻，10，000元以下的人數(shù)均占所調(diào)查人數(shù)的87%，在2，000～4，000 元的有45%，年收入在4，000～6，000 元的有27.4%。2011年平頂堡鎮(zhèn)農(nóng)民年人均收入僅為2，500 元，農(nóng)民增收困難、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，造成了農(nóng)民的自我保障能力弱，進(jìn)而造成社會(huì)保障資金籌集困難。農(nóng)民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動(dòng)力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對(duì)象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開(kāi)支就越少。生病無(wú)錢醫(yī)治，小病挨、大病拖的貧困戶在農(nóng)村比較常見(jiàn)。

《張家口市農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》規(guī)定，農(nóng)村低保所需資金由市、縣區(qū)兩級(jí)財(cái)政按比例分別承擔(dān)，其中沽源縣按6∶4 比例承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助；社會(huì)捐贈(zèng)資金等。實(shí)際運(yùn)作中，財(cái)政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補(bǔ)貼。

沽源縣平頂堡鎮(zhèn)2005年開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村低保工作以來(lái)，保障范圍不斷擴(kuò)大，制度不斷完善，但運(yùn)行中問(wèn)題依然突出。雖然2012年的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)由2011年的人均70 元/月提高到人均80 元/月，但保障力依然不足，很多絕對(duì)貧困人口仍然享受不到低保。

貧困地區(qū)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，農(nóng)村貧困人口多。貧困地區(qū)農(nóng)村低保制度有著自身的特點(diǎn)。首先，貧困地區(qū)地方財(cái)政困難，低保資金落實(shí)的難度大。由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不健全，地方財(cái)政增收困難。雖然中央和省級(jí)政府對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)村低保在資金上給予了一定補(bǔ)助，但需要縣級(jí)政府配套落實(shí)的資金額度依然很大；其次，絕對(duì)貧困面較大，應(yīng)保盡保進(jìn)程緩慢。貧困地區(qū)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口較多，一般占到農(nóng)村總?cè)丝诘?5%左右，有的甚至達(dá)到30%。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保人口的全面保障是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，尤其是在貧困地區(qū)，這個(gè)過(guò)程將更加緩慢。

二、農(nóng)村低保制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）保障范圍小。在低保制度實(shí)施過(guò)程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級(jí)財(cái)政有限，很多達(dá)到救助條件的人享受不了低保政策。

貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導(dǎo)致的貧困難戶，申請(qǐng)低保需提供市級(jí)以上醫(yī)院診斷證明、病例和發(fā)票。由于醫(yī)藥費(fèi)用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續(xù)簡(jiǎn)單，但是達(dá)到申請(qǐng)條件的人數(shù)很少，因此導(dǎo)致覆蓋面低，保障范圍小。

（二）低保對(duì)象確定的不規(guī)范?！稄埣铱谑修r(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》對(duì)低保對(duì)象的確定有明確的規(guī)定：村民委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入和實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，提請(qǐng)村民代表會(huì)議評(píng)議，經(jīng)評(píng)議符合低保條件的申請(qǐng)對(duì)象，在村務(wù)公開(kāi)欄公示7日以上，對(duì)無(wú)異議和雖有異議但經(jīng)村委會(huì)復(fù)審確認(rèn)符合條件的，在《農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)書》上簽署意見(jiàn)，同時(shí)將所有相關(guān)證明材料報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。農(nóng)村低保所需資金主要由市、縣（市、區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，省級(jí)對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

農(nóng)村低保對(duì)象的確定存在一定困難：首先，農(nóng)村居民收入的界定存在一定困難，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜，大多數(shù)又沒(méi)有收入憑證為依據(jù)，對(duì)低保對(duì)象的收入核查難度比較大。

低保對(duì)象確定中存在不規(guī)范、不公正、不公平現(xiàn)象。農(nóng)村低保實(shí)行個(gè)人申請(qǐng)、村（居）評(píng)議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣級(jí)民政部門審批、三榜公示、社會(huì)化發(fā)放的運(yùn)行機(jī)制。但調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)被問(wèn)及您家是如何被確定為低保戶的？這一問(wèn)題時(shí)，大部分被調(diào)查者回答是由村干部指定或鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定的，只有30.7%的人回答是由村民評(píng)議確定的，這不可避免地會(huì)造成應(yīng)保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現(xiàn)象。

（三）工作透明度不高。為生活困難者提供基本生活保障，是政府的義務(wù)。因此，政府有責(zé)任向群眾宣傳有關(guān)低保政策和知識(shí)，群眾對(duì)此有知情權(quán)。但是，調(diào)查結(jié)果表明，有88.8%的被調(diào)查者不知道所在地的農(nóng)村低保線，大部分的被調(diào)查者不知道有關(guān)農(nóng)村低保的基本政策。正是因?yàn)槿罕妼?duì)低保制度的不了解，少數(shù)村組干部才可以暗箱操作，造成了不公平、不公正的現(xiàn)象發(fā)生。正是因?yàn)檫@些人對(duì)農(nóng)村低保不宣傳、不透明、不規(guī)范操作，造成了低保制度運(yùn)行中的不規(guī)范操作，損害了群眾的利益。

（四）配套政策不完善，工作體制不健全。與農(nóng)村低保相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障政策不完善，工作體制不健全。農(nóng)村低保制度在與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度銜接上缺乏協(xié)調(diào)性，基層工作人員隊(duì)伍建設(shè)不完善。低保主要是解決低保對(duì)象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金難于解決低保對(duì)象大病治療、子女教育以及其他不可預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難。因此，需要有關(guān)部門建立和完善與之相關(guān)的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、生產(chǎn)、司法等專項(xiàng)救助制度，以提高農(nóng)村低保工作的整體水平，確保農(nóng)村低保對(duì)象的基本生活。

三、完善農(nóng)村低保制度的基本對(duì)策

（一）發(fā)展經(jīng)濟(jì)，適時(shí)擴(kuò)大保障范圍。平頂堡鎮(zhèn)政府應(yīng)積極采取措施，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)為農(nóng)村低保籌集更多的資金?，F(xiàn)在的主要發(fā)展途徑有：第一，積極發(fā)展旅游業(yè)，由于沽源縣屬于壩上，夏天氣候涼爽，并且從地理風(fēng)貌上，富有一定的草原風(fēng)光，近幾年吸引了北京、南方等地的很多人來(lái)沽源避暑消夏。第二，積極發(fā)展生態(tài)保護(hù)型畜牧業(yè)和食用菌產(chǎn)業(yè)加快建設(shè)農(nóng)村專業(yè)合作社產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。推行舍飼養(yǎng)殖，建立養(yǎng)殖專業(yè)合作社，走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的道路，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)平定堡鎮(zhèn)的同興泉山村奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社已有500 頭奶牛，這是一個(gè)很好的示范，政府應(yīng)該給予一定的支持。同時(shí)，還可以在體彩、福彩方面的資金積累作為資金來(lái)源，或者另建立一項(xiàng)稅收制度來(lái)收集農(nóng)村“低?！辟Y金，拓寬籌資渠道。

（二）合理確定低保對(duì)象，科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)。改進(jìn)收入調(diào)查方法，準(zhǔn)確界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象?，F(xiàn)行的農(nóng)村居民的家庭收入調(diào)查方法既粗糙又不夠合理，又沒(méi)有考慮家庭財(cái)產(chǎn)。應(yīng)該組織相關(guān)專家學(xué)者來(lái)針對(duì)不同地區(qū)做一次真正的生活標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估，為政府制定更為合理的“低?！彼教峁┮罁?jù)。

科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，主要應(yīng)考慮的因素有：一是維持農(nóng)民基本的物質(zhì)生活需要；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，包括當(dāng)?shù)氐娜司鶉?guó)民生產(chǎn)總值、農(nóng)戶人均收入水平等指標(biāo)；三是地方財(cái)政和村集體的承受能力；四是物價(jià)上漲指數(shù)。因此，最低生活保障線的確定，是隨著社會(huì)的發(fā)展不斷變化的，一般來(lái)說(shuō)，保障線標(biāo)準(zhǔn)是一年或幾年調(diào)整一次。

（三）加大宣傳和提高工作透明度。首先，沽源縣應(yīng)充分利用廣播、電視、報(bào)刊等媒介向社會(huì)全民進(jìn)行農(nóng)村低保政策和制度的宣傳，把黨和政府的農(nóng)村低保政策原原本本地向群眾講清楚，讓農(nóng)村低保政策家喻戶曉。低保公示是保障低保對(duì)象評(píng)定公平、公正的有效手段，是使群眾了解、參與農(nóng)村低保工作的平臺(tái)，大家可以相互監(jiān)督。另外，通過(guò)在鄉(xiāng)、村兩級(jí)建立公示欄，并將動(dòng)態(tài)變化情況及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)，同時(shí)設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話等及時(shí)接受廣大群眾的監(jiān)督，從而保證農(nóng)村低保工作的透明度。其次，還應(yīng)該建立農(nóng)村最低生活保障制度的法制化，才能更好地保障特困人群的基本生活需要。

（四）完善農(nóng)村低保制度相關(guān)配套措施。對(duì)于貧困農(nóng)民來(lái)說(shuō)，致貧的原因眾多。有的是因病因殘失去勞動(dòng)能力，有的是獲得經(jīng)濟(jì)收入的能力差，家庭收入單一，有的是子女多，有的是沒(méi)有受過(guò)教育，更多的是多種因素集于一身，因此單靠最低生活保障一種制度尚不足以改善他們的生活狀況。所以，我們應(yīng)當(dāng)使農(nóng)村低保制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村學(xué)生補(bǔ)助等各種制度和農(nóng)村扶貧項(xiàng)目相互配合、相互補(bǔ)充，建立一個(gè)健全、有效、穩(wěn)定和持續(xù)的農(nóng)村救助體系，切實(shí)幫助農(nóng)村貧困家庭解決各種困難。第一，加快推進(jìn)醫(yī)療救助制度。擴(kuò)大醫(yī)療救助覆蓋范圍，解決最低生活保障對(duì)象、農(nóng)村五保戶的醫(yī)療困難；第二，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)困難家庭子女救助力度。對(duì)農(nóng)村低保家庭子女、五保供養(yǎng)的未成年人以及殘疾學(xué)生；第三，加大法律援助工作力度。為低保對(duì)象提供法律咨詢等無(wú)償法律援助；第四，進(jìn)一步做好慈善、捐贈(zèng)等其他救助。發(fā)展慈善事業(yè)，建立健全各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)在組織開(kāi)展慈善活動(dòng)和扶貧、救災(zāi)、濟(jì)困等方面的積極作用；最后，應(yīng)建立一個(gè)低保制度和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策協(xié)調(diào)的平臺(tái)。對(duì)不同的扶持對(duì)象制訂更有針對(duì)性的救濟(jì)或開(kāi)發(fā)式扶貧政策扶持方案，使喪失勞動(dòng)能力的貧困人口和沒(méi)有解決溫飽的絕對(duì)貧困人口通過(guò)低保及時(shí)得到基本生活保障，使有勞動(dòng)能力的貧困人口通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧脫貧。

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