廣東省海洋政策淺析

□文/王 雪 張 莉

（1.廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院；2.廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣東·湛江）

廣東省海洋政策淺析

□文/王 雪1張 莉2

（1.廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院；2.廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 廣東·湛江）

廣東是臨海大省，如何制定好海洋政策，充分利用海洋資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而重要的課題。為了使廣東省海洋經(jīng)濟(jì)政策得到更加深入的探討和研究，以制定出更適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，本文通過(guò)簡(jiǎn)要介紹廣東海洋經(jīng)濟(jì)政策的制定及發(fā)展過(guò)程，重點(diǎn)分析現(xiàn)有海洋經(jīng)濟(jì)政策存在的問(wèn)題，并對(duì)造成問(wèn)題的原因進(jìn)行剖析，最后對(duì)如何正確處理現(xiàn)有矛盾，合理解決現(xiàn)有問(wèn)題提出建議。

海洋經(jīng)濟(jì)；現(xiàn)存問(wèn)題；淺析

收錄日期：2012年6月7日

廣東自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，其發(fā)展得益于得天獨(dú)厚的臨海優(yōu)勢(shì)，成為了我國(guó)聯(lián)系世界經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶，從廣東未來(lái)發(fā)展全局看，臨海優(yōu)勢(shì)也將起到更加重要的作用。加快發(fā)展海洋事業(yè)，突破海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸，建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，是新時(shí)期廣東社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。

一、廣東省已有海洋政策

海洋政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體維護(hù)國(guó)家海洋利益和實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)發(fā)展的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范，是一系列有關(guān)海洋事業(yè)的戰(zhàn)略原則、法令、措施、辦法、方法和條例的總稱(chēng)。近年來(lái)，廣東省委、省政府和各級(jí)地方政府開(kāi)始注重海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體發(fā)展政策，主要體現(xiàn)在各級(jí)政府的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中。

2001年6月廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省海洋產(chǎn)業(yè)“十五”計(jì)劃》（粵府辦〔2001〕48號(hào)）。2007年6月批準(zhǔn)實(shí)施的《廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》是廣東海洋領(lǐng)域內(nèi)第一部系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展大綱，對(duì)“十一五”期間廣東海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了詳細(xì)的戰(zhàn)略部署和指導(dǎo)政策。在《廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的指導(dǎo)下，各沿海市區(qū)也制定并頒布了各種發(fā)展規(guī)劃。

廣東在海洋事業(yè)發(fā)展過(guò)程中一直非常重視法律法規(guī)及政策文件的制定和建設(shè)，針對(duì)海洋發(fā)展所涉及的每個(gè)方面均制定了海洋政策文件及相關(guān)法規(guī)條文，如在發(fā)展海洋漁業(yè)養(yǎng)殖和漁業(yè)捕撈業(yè)方面，廣東先后制定頒布了《廣東省漁業(yè)管理?xiàng)l例》、《廣東省無(wú)公害水產(chǎn)品產(chǎn)地管理辦法》、《廣東省人工魚(yú)礁管理規(guī)定》等，在海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)方面，根據(jù)國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定和發(fā)展思想，先后制定了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法》等，以及在海域使用開(kāi)發(fā)和海洋應(yīng)急管理制度建設(shè)方面都有相應(yīng)的政策和法規(guī)，初步形成了海洋法律框架體系，構(gòu)建了海洋綜合管理的制度框架，實(shí)現(xiàn)了管海用海有法可依、有章可循。

二、廣東海洋政策存在的問(wèn)題

雖然廣東海洋政策在全國(guó)范圍內(nèi)起步較早，也明確提出建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的戰(zhàn)略目標(biāo)，但對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省卻一直缺乏統(tǒng)一、完整、清晰的可指導(dǎo)海洋各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的海洋總體政策。

（一）海洋政策缺乏宏觀規(guī)劃和前瞻性。由于海洋環(huán)境復(fù)雜多樣，各種資源相互關(guān)聯(lián)，使得各個(gè)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相互影響、相互依存。因此，單一部門(mén)、區(qū)域性的海洋發(fā)展規(guī)劃不能協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，難以促進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)的整體效益。同時(shí)，各部門(mén)不同的海洋發(fā)展規(guī)劃還容易導(dǎo)致縱向上政策相互脫節(jié)，橫向上各政策又在目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)上相互沖突。

（二）涉海法規(guī)政策有待健全。廣東在地方性海洋法規(guī)和制度建設(shè)上已經(jīng)取得了若干重要成果，但還仍不能適應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在：一是海洋基本法規(guī)不健全，還沒(méi)有制定出與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)家涉海法律相銜接，甚至是超前于國(guó)家海洋法律的地方法規(guī)體系；二是涉及海洋的法規(guī)和政策多為管理部門(mén)制定，導(dǎo)致相關(guān)涉海法規(guī)部門(mén)利益突出，缺少綜合統(tǒng)一性；三是有的規(guī)定、辦法法律層次太低，權(quán)威性不夠，在執(zhí)行中不可避免地被打折扣。

（三）海洋行政管理體制僵硬。廣東省是較早開(kāi)展海洋綜合管理的省份，也取得了一定的成效，但政出多門(mén)，條塊分割的問(wèn)題仍然困擾著廣東海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。參與海洋管理的有海洋與漁業(yè)局、科技廳、環(huán)保局、海事局、交通局等多個(gè)部門(mén)，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)未能實(shí)現(xiàn)理想運(yùn)轉(zhuǎn)，造成了海洋政策落地困難，無(wú)法得到全面貫徹與實(shí)現(xiàn)，海洋政策在一定程度上只能是“紙上談兵”。

（四）海洋科技政策效果不明顯。觀察廣東長(zhǎng)期以來(lái)海洋科技政策以及海洋科技發(fā)展趨勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，廣東海洋科技以開(kāi)發(fā)性、實(shí)用性研究占據(jù)主導(dǎo)，對(duì)海洋新興產(chǎn)業(yè)和海洋高新技術(shù)研究滯后，使得各種技術(shù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)后勁不足，關(guān)鍵海洋技術(shù)領(lǐng)域和海洋高新技術(shù)前沿領(lǐng)域落后。對(duì)實(shí)施海洋科技創(chuàng)新戰(zhàn)略缺乏前瞻性認(rèn)識(shí)，研究視野還大多局限在傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)和近海區(qū)域。海洋新興產(chǎn)業(yè)和海洋高新技術(shù)研究大大落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。海洋科技創(chuàng)新缺乏戰(zhàn)略性指導(dǎo)，致使海洋科技創(chuàng)新水平與福建、山東等省相比還有較大的差距，不利于廣東省海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（五）海洋環(huán)境政策成效有限。雖然近年來(lái)廣東加大了環(huán)保宣傳和污染治理的力度，但從源頭控制污染仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)。2007年監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，廣東管轄海域河口區(qū)、港灣等近岸海域海水質(zhì)量未見(jiàn)好轉(zhuǎn)，受陸源污染影響較大的部分河口區(qū)、近岸海域和港灣水質(zhì)較差，有些地區(qū)和部門(mén)落實(shí)海洋功能區(qū)劃分不力，有些業(yè)主只追求內(nèi)部收益，不考慮自己行為的負(fù)外部性，造成海洋生態(tài)環(huán)境惡化。每年全省因病害造成水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)值損失15%以上，湛江2006年上半年對(duì)蝦養(yǎng)殖約有62.5%的發(fā)病率。

（六）政策制定和執(zhí)行過(guò)程中公眾參與性不強(qiáng)。作為一種公共政策，海洋政策是公眾在海洋領(lǐng)域的政策表達(dá)，是有意識(shí)的、合理的政策序列設(shè)計(jì)與安排。在制定海洋政策的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以滿足公共利益為目標(biāo)，應(yīng)面向公共或社會(huì)共同需要，滿足多數(shù)和保護(hù)少數(shù)。而目前情況是，在政策制定前、制定中及政策落實(shí)過(guò)程中，大多征求的是行政主管機(jī)構(gòu)與所涉行業(yè)部門(mén)意見(jiàn)與建議，而未建立有效的直接面對(duì)公眾的溝通協(xié)商機(jī)制，社會(huì)公眾積極主動(dòng)參與的深度不夠。

三、廣東海洋政策問(wèn)題原因分析

廣東省正處于海洋事業(yè)的迅速發(fā)展時(shí)期，要把廣東建設(shè)成為海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，一個(gè)重要的前提就是要采取多種措施切實(shí)加強(qiáng)海洋管理。然而，現(xiàn)實(shí)中的海洋政策有時(shí)并不能真正發(fā)揮其應(yīng)有的效用，造成這種狀況的原因是多方面的，但重要的一點(diǎn)在于海洋政策未能有效運(yùn)行，因?yàn)椤昂Ｑ蠊芾淼谋举|(zhì)是在政府政策和有關(guān)法律、法規(guī)的指導(dǎo)下，對(duì)海洋資源、環(huán)境及其開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制”。

（一）利益需求不協(xié)調(diào)是主觀性原因。作為公共政策，海洋政策總是表現(xiàn)為對(duì)利益進(jìn)行分配、調(diào)整，其實(shí)施結(jié)果也勢(shì)必造成一些人受益而另一些人受損。海洋行政機(jī)關(guān)及其工作人員是有自身利益追求和行為傾向的人，他們?cè)谡咧贫ê蛨?zhí)行中不可能做到“價(jià)值中立”，必然進(jìn)行成本受益預(yù)期。如果海洋政策的制定和執(zhí)行結(jié)果造成其實(shí)際收益與預(yù)期收益、本人收益與他人收益之間的差距，那么他們就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)被剝奪感，從而抵制和規(guī)避某一海洋政策的制定或執(zhí)行。所以，利益因素直接產(chǎn)生政策制定與執(zhí)行中偏離政策目標(biāo)的各種行為。

（二）制度安排不合理是客觀性原因。制度安排不合理主要表現(xiàn)為海洋政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的制度設(shè)置遲緩、空缺或不完備。就廣東而言，海洋政策安排不合理主要集中在四個(gè)方面：

第一，海洋政策制定與執(zhí)行的權(quán)力配置機(jī)制不合理。這在縱向上表現(xiàn)為權(quán)力在不同層級(jí)之間配置不合理：有的政策權(quán)過(guò)于集中，不利于因地制宜；有的政策權(quán)過(guò)于分散，造成執(zhí)行主體各自為政。這種縱向的權(quán)力配置不合理或者造成省級(jí)政府以全局名義、依靠政治壓力任意調(diào)動(dòng)地方海洋資源、侵害地方海洋權(quán)益，或者造成地方政府為保護(hù)局部利益損害省級(jí)海洋權(quán)益。在橫向上則表現(xiàn)為權(quán)力在不同地區(qū)和不同職能部門(mén)之間的配置不協(xié)調(diào)、不明確，導(dǎo)致海洋政策制定或執(zhí)行時(shí)若有利可圖，各機(jī)構(gòu)則相互爭(zhēng)奪；若無(wú)力可圖，則無(wú)人問(wèn)津。

第二，海洋政策制定與執(zhí)行的責(zé)任追究制度缺損。表現(xiàn)為政策制定與執(zhí)行的過(guò)程缺乏有力監(jiān)督，政策偏離難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正；政策制定與執(zhí)行的效果缺乏明確考核，難以認(rèn)定制定者與執(zhí)行者的相關(guān)責(zé)任；政策制定與執(zhí)行的考核結(jié)果缺乏必要激勵(lì)，造成政策失誤沒(méi)有懲罰，政策創(chuàng)新沒(méi)有動(dòng)力。

第三，海洋政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制不完善。監(jiān)控是政策運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，是政策執(zhí)行的重要手段。然而，當(dāng)前廣東對(duì)海洋政策有效執(zhí)行的監(jiān)控不僅存在著制度上的缺失，也缺乏專(zhuān)門(mén)監(jiān)控部門(mén)和嚴(yán)格控制規(guī)程，從而引起海洋政策執(zhí)行彈性增大，導(dǎo)致海洋政策執(zhí)行中發(fā)生偏離，難以得到統(tǒng)一執(zhí)行。

第四，海洋政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制不健全。目前，海洋政策執(zhí)行中缺乏信息反饋機(jī)制，導(dǎo)致政策執(zhí)行盲目性大，政策效果難以認(rèn)定?？梢哉f(shuō)，在一定程度上，海洋政策執(zhí)行過(guò)程中信息渠道不暢、溝通失靈，為政策偏離提供了溫床。

（三）公共參與機(jī)制難以為公民參與海洋治理提供制度支持。公共參與機(jī)制缺失，尚未建立起一套海洋政策的制度體系，難以為公民參與海洋治理提供有力的制度支持。海洋政策能否產(chǎn)生好的效果，除了取決于政策的質(zhì)量和海洋行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力度，還取決于公民的支持程度。但由于政府宣傳和普及海洋政策的工作有限，造成了公民對(duì)海洋政策缺乏客觀的認(rèn)識(shí)，從而增加了海洋政策實(shí)施中的阻力，并最終影響了海洋政策在公民中的有效貫徹執(zhí)行。

四、廣東海洋政策對(duì)策建議

面對(duì)海洋政策運(yùn)行中的問(wèn)題，采取措施糾正政策運(yùn)行中的偏差成為當(dāng)務(wù)之急。糾正措施多種多樣，加強(qiáng)海洋政策有序運(yùn)行的制度建設(shè)、探索海洋政策有序運(yùn)行的實(shí)施機(jī)制是重要方面。

（一）運(yùn)用利益整合機(jī)制。美籍加拿大學(xué)者伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配”。而公共政策的運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)論是政策制定者還是政策的執(zhí)行者以及目標(biāo)群體等組織和團(tuán)體中，都有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)和愿望。如果公共政策涉及的各方利益較為趨同，政策運(yùn)行就比較容易。反之，運(yùn)行阻力就會(huì)相應(yīng)增大。因此，要想政策得到有效運(yùn)行，就必須充分考慮各方的利益因素，為政策運(yùn)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

從縱向看，海洋政策是一個(gè)自上而下、由宏觀到中觀再到微觀、由抽象到具體的垂直政策體系；從橫向看，海洋政策牽涉到多個(gè)行業(yè)、多個(gè)部門(mén)。利益整合機(jī)制就是針對(duì)海洋流動(dòng)性、整體性等特性和海洋開(kāi)發(fā)利用的多行業(yè)性、彼此關(guān)聯(lián)性等社會(huì)特性以及海洋行政管理中各類(lèi)政策間的矛盾提出的一種制度安排和解決思路，既對(duì)海洋資源、環(huán)境和權(quán)益等各方面的具體政策在內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要求不同層次的海洋政策在目標(biāo)和任務(wù)上緊密相連。

（二）嚴(yán)格監(jiān)控機(jī)制。在公共政策執(zhí)行的實(shí)踐中，大量的“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象出現(xiàn)的一個(gè)重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)督控制機(jī)制的不完善。

當(dāng)前，廣東海洋政策的科學(xué)制定和有效執(zhí)行不僅存在著制度上的缺失，也缺乏專(zhuān)門(mén)監(jiān)控部門(mén)和嚴(yán)格控制規(guī)程，從而引起海洋政策制定和執(zhí)行的彈性增大，導(dǎo)致海洋政策在制定中難以達(dá)到科學(xué)的要求。建立海洋政策有序運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制，就是要通過(guò)對(duì)政策制定和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，以避免海洋政策制定中的盲目性、隨意性和專(zhuān)斷性，并保證海洋政策在執(zhí)行中不發(fā)生扭曲。

（三）擴(kuò)大民主參與機(jī)制。政策運(yùn)行的復(fù)雜性主要是由政策所指向的目標(biāo)群體的復(fù)雜性所決定的。海洋政策能否產(chǎn)生好的效果，除了取決于海洋政策制定的科學(xué)性和海洋行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力度外，公民的支持程度也是重要決定因素?！罢咧黧w一般可以界定為直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)估的個(gè)人、團(tuán)體和組織”。因此，公民也應(yīng)是海洋政策的主體。提高公民支持程度的一條重要途徑就是擴(kuò)大深化民主參與機(jī)制。通過(guò)建立海洋專(zhuān)家咨詢團(tuán)、設(shè)置能聯(lián)系海洋機(jī)關(guān)和涉海民間組織的協(xié)商機(jī)構(gòu)、開(kāi)辟使公民意愿和實(shí)際情況得到充分表達(dá)的制度化渠道（如聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)），來(lái)提高海洋決策參與者的代表性和多樣化，為海洋行政機(jī)關(guān)的政策制定提供智力支持，實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)化和民主化。

總之，政府與海洋的關(guān)系在于運(yùn)用公共政策為所有社會(huì)成員提供生存環(huán)境和條件、穩(wěn)定的海洋秩序以及持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)各成員必需的社會(huì)福利。這無(wú)疑是現(xiàn)代海洋管理中絕大多數(shù)政府的最高目標(biāo)，這也同時(shí)構(gòu)成了政府與海洋的必然關(guān)系。

[1]賈寶林.國(guó)內(nèi)海洋政策的幾個(gè)研究視角[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2011.9.

[2]胡鞍鋼.國(guó)家制度建設(shè)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003.18.

[3]Easton.The Political System [M].New York：Kropf，1953.

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