現(xiàn)階段我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展面臨的問題及對策研究

劉貽石，申 騰

(中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421008)

隨著中國改革開放的逐漸深入，城鄉(xiāng)差距日益擴大的矛盾日漸突出，所引發(fā)的“三農(nóng)”問題成為了改革道路中亟待解決的重要且緊迫的問題。因此，如何加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定成為了近年來中央政府“三農(nóng)”工作的重點。

農(nóng)民專業(yè)合作社作為提升農(nóng)戶市場競爭力、增加農(nóng)民收入的重要載體受到了社會各界的廣泛關(guān)注和支持肯定。著名的三農(nóng)問題研究專家徐勇更是直截了當(dāng)?shù)乇磉_了農(nóng)民需要合作，農(nóng)民合作需要組織，這是一個基本共識。因此，我們有必要加深對農(nóng)民專業(yè)合作社的認(rèn)識和理解，簡要介紹其發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析其面臨的主要問題，并提出進一步促進其發(fā)展的政策建議。

一、認(rèn)識和理解“農(nóng)民專業(yè)合作社”

(一)農(nóng)民合作和農(nóng)民專業(yè)合作社的歷史由來

“合作”一詞在《辭?！分械亩x為，“個人或群體相互之間為達到某一確定目標(biāo)，彼此通過協(xié)調(diào)作用而形成的聯(lián)合行動?！痹缭谠忌鐣祟愐呀?jīng)開始通過合作進行捕獵耕種，提高勞動效率，實現(xiàn)更好的生存。

世界上第一個現(xiàn)代意義上的合作社誕生于1844年，即英國小鎮(zhèn)羅奇代爾的“公平先鋒社”。之后，合作社作為市場經(jīng)濟的一種組織形態(tài)，被世界各國廣泛采用，并成為農(nóng)民自助服務(wù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的一種有效的組織形式。如日本的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合是日本國內(nèi)規(guī)模和影響最大、群眾基礎(chǔ)最廣泛的農(nóng)民合作組織，也是世界上最成功的農(nóng)民合作組織之一。

我國最早的具有現(xiàn)代意義的農(nóng)民合作運動始于上世紀(jì)20-30年代，是由當(dāng)時的民間慈善團體推動的。由于這一新的組織形式可以結(jié)合社員的資助互助，謀相互產(chǎn)業(yè)的發(fā)達，保護自己的利益，受到了極大的推崇。無論是國民黨領(lǐng)導(dǎo)的國民政府，還是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的邊區(qū)政府都十分重視農(nóng)民合作運動的開展，都在各自管轄的區(qū)域內(nèi)開展了農(nóng)民合作實踐活動。

1958年起，在我國農(nóng)村地區(qū)普遍建立的“人民公社”是我國近代以來最大規(guī)模的農(nóng)民合作運動。它對新中國早期工業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用，但由于從農(nóng)村汲取了過多的資源，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益逐年下滑。因此，自1983年起，我國又開始逐步取消人民公社，恢復(fù)鄉(xiāng)建制，并建立以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一新體制極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。但隨著改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種組織化程度低、市場競爭能力差的家庭式小生產(chǎn)已經(jīng)越來越難以應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化和市場化需求，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到嚴(yán)重制約。這客觀上要求分散經(jīng)營的農(nóng)戶重新聯(lián)合起來，通過建立專業(yè)合作社的形式，成為更為強大的市場主體，參與市場競爭，維護自身權(quán)益，促進自身發(fā)展。

(二)農(nóng)民專業(yè)合作社的涵義及特征

在這里，農(nóng)民專業(yè)合作社是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。它以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。

這是《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》給出的權(quán)威定義。根據(jù)這一定義和合作社發(fā)展的歷史可以看出，農(nóng)民專業(yè)合作社有別于人民公社。首先，它是市場經(jīng)濟深化發(fā)展的背景下產(chǎn)生和發(fā)展的;人民公社是計劃經(jīng)濟時代農(nóng)村社會組織形式。其次，它的基礎(chǔ)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是一種將土地等基本生產(chǎn)資料公有制和必要的統(tǒng)一經(jīng)營與家庭承包的分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制;人民公社的基礎(chǔ)是單一的公有制。再次，它的主體是農(nóng)民，合作的原則是自愿參加、利益共享、風(fēng)險共擔(dān);人民公社作為政社合一的組織形式，行政色彩更加濃厚，農(nóng)民自動加入，且剝奪了退社的自由權(quán)，主體性缺失。最后，它的異質(zhì)性更強，不僅是社員內(nèi)部存在合作關(guān)系，專業(yè)合作社之間也存在著依賴合作關(guān)系;人民公社的同質(zhì)性更強，其合作更多地體現(xiàn)在社員內(nèi)部，公社與公社之間具有結(jié)構(gòu)和功能的一致性。也就是說，農(nóng)民專業(yè)合作社是不同于人民公社的新型農(nóng)村社會組織形態(tài)，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村經(jīng)營體制改革的又一重要創(chuàng)新。目前，這一新的農(nóng)民合作形式在各方力量的扶持和推動，發(fā)展迅猛，方興未艾，如火如荼。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的主要問題

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

1.發(fā)展數(shù)量快速增長

截至2010年年底，全國依法在工商行政管理部門登記的合作社達37.91萬家，實有入社農(nóng)戶2900萬戶，比2009年年底增長53.8%，實有入社農(nóng)戶2900萬戶，比上年底增長38%，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的11.6%。從產(chǎn)業(yè)分布上看，農(nóng)民專業(yè)合作社涉及種植、養(yǎng)殖、農(nóng)機、林業(yè)、植保、技術(shù)信息、手工編織、沼氣服務(wù)、農(nóng)家樂等農(nóng)村各個產(chǎn)業(yè)，主要分布在種植業(yè)和畜牧業(yè)，從事種植業(yè)的合作社大體占43.3%，從事畜牧業(yè)的合作社占29.7%。從區(qū)域發(fā)展上看，目前全國已有15個省份的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過1萬家，其中中西部地區(qū)占8個省。

2.內(nèi)在實力大為提升

從發(fā)展規(guī)模上看，截至2010年年底，據(jù)不完全統(tǒng)計，入社成員在50戶以下的合作社約占總數(shù)的75.3%，50-100戶的、100-500戶的、500-1000戶的、1000戶以上的分別占總數(shù)的10%、13%、1%、0.7%，其中入社成員在50戶以下的合作社較“十一五”初期減少20.7%，入社成員在1000人以上的合作社達633家，較“十一五”初期增加近30倍。從服務(wù)功能看，在生產(chǎn)和銷售合作的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈條，提升了產(chǎn)品附加值，使農(nóng)民享受到更多的增值利潤。此外，一些合作社還探索開展了信用合作、互助保險以及合作社之間的聯(lián)合與合作。截至目前，全國已有1萬多家合作社開展了信用合作業(yè)務(wù)。

3.法律法規(guī)逐漸完善

在國家層面上，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《登記管理條例》以及《示范章程》和《財務(wù)會計制度》相繼頒布實施。同時，地方立法進程也在逐步加快。截至2011年6月，浙江、湖北、陜西、湖南等11省(市)結(jié)合本地實際，相繼修訂或出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的配套實施辦法，吉林、河北、江西等8個省(區(qū))已將實施辦法列入省人大立法計劃或立法調(diào)研計劃。這些法律和配套法規(guī)的頒布實施，標(biāo)志著促進和規(guī)范我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的法律法規(guī)體制正在逐步完善。這將為合作社的進一步發(fā)展提供堅實的法制保障。

4.扶持政策初成體系

2001年，中央在《中共中央和國務(wù)院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》中，首次明確了農(nóng)民合作組織享受與龍頭企業(yè)等其他市場主體相同的扶持政策優(yōu)惠。至此以后，扶持政策越來越多，力度越來越大。截止2011年6月，財政、稅收、金融和涉農(nóng)項目、產(chǎn)業(yè)支持等一系列扶持政策均已相繼出臺。同時，30個省(區(qū)、市)黨委、政府專門制定了促進合作社發(fā)展的文件，標(biāo)志著我國扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策體系已經(jīng)初步建立。此外，國家還加大了合作社人才隊伍建設(shè)力度，將合作社人才培養(yǎng)納入《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，并組織實施了一系列的培訓(xùn)計劃，近5年來的培訓(xùn)人次已達100多萬次。

5.發(fā)展效益逐步顯現(xiàn)

近年來，農(nóng)民合作社作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進農(nóng)民收入增長的重要組織力量，隨著發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量的逐漸提高，經(jīng)濟效益和社會效益也在日益顯現(xiàn)。經(jīng)濟效益上，主要表現(xiàn)為改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本條件，促進了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用，提高了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平，帶動了地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。如浙江省桐廬縣鐘山蜜梨專業(yè)合作社雖最初建立于該縣鐘山鄉(xiāng)某村，但現(xiàn)已帶動了全鄉(xiāng)蜜梨基地的發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民走上了脫貧致富的新道路。社會效益則主要表現(xiàn)為農(nóng)民之間互幫互助的合作意識正在逐漸增強，農(nóng)村社會資本正在逐漸累積。

(二)面臨的主要問題

雖然理論和實踐都已經(jīng)充分論證了，農(nóng)民專業(yè)合作社對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)民收入增加的重要性，但作為新生事物，其生存和發(fā)展還面臨著嚴(yán)峻考驗，有諸多有待解決的問題。

1.合作發(fā)展層次較低，服務(wù)能力較差

據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。

但現(xiàn)實中，過于強調(diào)數(shù)量和規(guī)模增長的發(fā)展方式，使絕大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的合作層次處于低位運行狀態(tài)，業(yè)務(wù)內(nèi)容比較單一，業(yè)務(wù)領(lǐng)域相對狹窄，無法提供滿足農(nóng)戶發(fā)展需要的專業(yè)服務(wù)。比如說遼寧省的一份政協(xié)提案中談到，該省的多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社仍普遍限于產(chǎn)前的農(nóng)資統(tǒng)一采購、產(chǎn)后農(nóng)產(chǎn)品銷售這些環(huán)節(jié)，所謂統(tǒng)一銷售，也大都局限在統(tǒng)一開具銷售發(fā)票，專業(yè)合作社還沒有做到統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)一口徑對外銷售，農(nóng)戶基本上是各自為戰(zhàn)。在統(tǒng)一合作社內(nèi)部生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)方面，則更加薄弱，直接導(dǎo)致生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這種情況在我國其他地區(qū)也同樣存在。再比如說目前，我國的農(nóng)民專業(yè)合作社大多仍建立在傳統(tǒng)的血緣和地緣基礎(chǔ)之上，具有明顯的地域性，缺乏建立在業(yè)緣基礎(chǔ)上的跨地域的專業(yè)合作。這已無法滿足農(nóng)民利益要求，因為中國的農(nóng)村早已不再是孤立封閉的社會，中國農(nóng)民的眼光和利益訴求也早已超出地域范圍。

這客觀上促使合作社在農(nóng)戶急需的產(chǎn)品供銷、技術(shù)和信息服務(wù)等領(lǐng)域難以有大的作為，與農(nóng)民期望值存在較大差距，從而降低了其對于農(nóng)民的吸引力，使農(nóng)戶失去參與熱情。過低的農(nóng)戶光顧額又使得合作社難以形成一定的規(guī)模效應(yīng)，難以在市場當(dāng)中有大的作為，而這又必將加劇農(nóng)戶對合作社的不信任和不滿程度，從而形成制約合作社進一步發(fā)展的惡性循環(huán)。

2.內(nèi)部運營管理混亂，民主監(jiān)管缺失

由于我國農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展過程中長期存在“重發(fā)展輕規(guī)范、重建設(shè)輕指導(dǎo)、重扶持輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，致使相當(dāng)一部分合作社內(nèi)部運營管理混亂，民主監(jiān)管缺失，規(guī)范化程度低。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示，截至2009年年底，被農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)定為規(guī)范化管理的合作社僅占當(dāng)年合作社總數(shù)的15%。據(jù)福建省的一項調(diào)查顯示，該省還有許多合作社仍停滯在工商登記注冊層面，尚未具體開展業(yè)務(wù);同時部分合作社內(nèi)部管理機構(gòu)和管理制度不健全，如缺乏規(guī)范化的財務(wù)管理制度和利益分配機制;此外，還有一些合作社雖然制定了章程，設(shè)立了理事會、監(jiān)事會、社員代表大會等機構(gòu)，但僅流于形式，很少組織活動，沒有真正實現(xiàn)對合作社運營管理進行民主監(jiān)管。

這些現(xiàn)象的存在不僅破壞了合作社在農(nóng)民心中的形象，影響了合作社的健康發(fā)展，而且容易產(chǎn)生利益糾紛，成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要隱患。比如說我國一些地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社在成立之初都是以分散的個人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立集體產(chǎn)權(quán)，但隨著組織自身的發(fā)展及業(yè)務(wù)量的不斷擴大，集體產(chǎn)權(quán)演變?yōu)樗饺水a(chǎn)權(quán)，甚至是極少數(shù)利益集團的私人產(chǎn)權(quán)的情況，由此引發(fā)的上訪事件等也時有發(fā)生。

3.政府職能錯位，政策難以落實

一方面，從政府職能定位上來看，近年來，雖然各級各部門在引導(dǎo)、服務(wù)合作社發(fā)展中，做了大量的工作，也取得了較為明顯的成效，但仍存在著較為明顯的政府職能錯位現(xiàn)象。具體來說，就是存在政府職能的“越位”和“缺位”。其中“越位”是指行政部門對合作社的發(fā)展進行了過多的干預(yù)管制和插手包辦，使合作社的發(fā)展出現(xiàn)了主體錯位，出現(xiàn)追求政績型的變型走樣，空有合作社之名，卻無合作社之實?！叭蔽弧笔侵刚趯献魃邕M行資格審核和常規(guī)行政監(jiān)管的過程中，缺乏效力。這使合作社成為了部分投機主義者套取國家政策資源的斂財手段。如來自鶴崗的法制辦的一份調(diào)查報告顯示，當(dāng)?shù)赜械霓r(nóng)機合作社把國家補貼的農(nóng)機具偷偷地賣掉，監(jiān)管部門查處時就說在外地干活，不在當(dāng)?shù)?，從而躲過監(jiān)管。

另一方面，從政策的落實執(zhí)行來看，雖然自2001年起，國家就開始了對合作社的政策扶持，且力度一年比一年大，實惠一年比一年多。但由于政策宣傳不到位，管理機構(gòu)存在條塊分割，地方推進確有實際困難，導(dǎo)致政策難以落實到位。比如說，雖然2007年頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》從國家法律層面確定了農(nóng)民專業(yè)合作組織的作用和地位，并對合作社的發(fā)展作出了綱領(lǐng)性的規(guī)定。但時至今日，仍有相當(dāng)一部分的基層政府工作人員對其缺乏必要的認(rèn)識和了解，更別提那些游離在體制外的農(nóng)民了。同時，對合作社進行管理的條條塊塊不僅分散了有限資金資源，而且容易造成扶持大農(nóng)，忽略小農(nóng)的局面，這違背了合作社發(fā)展的初衷。此外，地方政府，特別是中西部地區(qū)的地方政府實力相對欠缺，在發(fā)展農(nóng)民合作社的資金投入方面有些“力不從心”，因此常半推半就，或消極被動，或干脆搞幾個典型來完成任務(wù)，使中央政策執(zhí)行在地方受阻。

三、促進農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的幾點建議

農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中面臨的以上問題雖然說是改革發(fā)展中不可避免的噪音，但我們也要認(rèn)識到，這些問題的存在不僅會影響到農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展，而且其中孕育的政治風(fēng)險和社會風(fēng)險也是不可估量的，因此，必須合理妥善的加以解決。

(一)推動合作社精細(xì)化發(fā)展，提升組織服務(wù)力

這要求我們首先要保持有足夠的耐心和信心，堅持“寧可少些，也要好些”的精細(xì)化發(fā)展道路。這是因為，從理性行動理論來看，農(nóng)民參加合作社在某種程度上可以視為一場成本固定，收益不定的行動。因此，作為一名理性參與者，農(nóng)民只有在其可以預(yù)見行動收益良好的基礎(chǔ)下，才會采取行動。也就是說只有合作社的專業(yè)服務(wù)真正滿足了農(nóng)戶需要，可以為他帶來實際收益，農(nóng)民擁有持續(xù)的參與熱情，真正的參與進來。也就是說，現(xiàn)階段我國農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展不能單純追求數(shù)量，大面積推開，而應(yīng)該精心試點，注重成效，通過成功個案的示范作用，幫助農(nóng)民認(rèn)識合作經(jīng)濟，帶動農(nóng)民開展合作經(jīng)營。同時，需要意識到的是，建立穩(wěn)定而有效率的現(xiàn)代農(nóng)村合作制度是一個長期的過程，只有發(fā)自于農(nóng)民內(nèi)在要求的制度安排才是有意義的。

其次，要從實際出發(fā)，選擇合適的切入點，通過逐步擴展服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量。比如說，剛開始可以將重點放在農(nóng)民迫切需要的技術(shù)服務(wù)、生產(chǎn)資料供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品銷售的服務(wù)上，然后再逐漸擴展到標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，品牌化建設(shè)等更為高層的服務(wù)項目上，推動農(nóng)民合作向縱深發(fā)展。

再次，應(yīng)積極探索開展合作社之間的交流與合作。這一方面是由于我國農(nóng)村不同地區(qū)在社會、文化及經(jīng)濟條件方面存在的差異，使得不同地區(qū)的合作社發(fā)展水平也處于不同的階段，通過交流和合作，可以將先進經(jīng)驗傳導(dǎo)到落后地區(qū)，帶動落后地區(qū)合作社的健康發(fā)展。另一方面，從世界范圍來看，合作社的發(fā)展必然會走向區(qū)域間的聯(lián)合，開展合作社之間的交流可為下一步的聯(lián)合提供契機，實現(xiàn)更大規(guī)模和更高層次的合作經(jīng)營。

最后，要建立人才培養(yǎng)機制，提高經(jīng)營管理能力，特別是具有相當(dāng)覺悟水平和市場掌控能力的帶頭人。

(二)促進合作社規(guī)范化經(jīng)營，增強成員凝聚力

合作社的發(fā)展，規(guī)范是保障。如果光有數(shù)量增長，沒有質(zhì)量提升，合作社則只是徒有虛名，遲早會失去競爭力，喪失凝聚力。因此，在合作社發(fā)展迅猛的情況下，更要將其規(guī)范化。現(xiàn)階段，合作社的規(guī)范化建設(shè)主要包括以下四點：

首先要建立一個符合合作社實際情況的管用的章程，切實做到依法辦社、依章辦事。章程是所有入社成員必須共同遵守的行為準(zhǔn)則，其起草制訂和修改，都必須由全體成員共同討論和議決。章程的規(guī)定，成員應(yīng)自覺維護和遵守。只有這樣才能充分保障成員民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，防止合作社成為少數(shù)人謀取利益的工具。其次，要切實建立健全成員賬戶。成員賬戶是明晰成員與合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本依據(jù)，也是合作社法所規(guī)定的一項重要的產(chǎn)權(quán)制度安排，賬戶上需清楚記載每個成員的出資情況、國家補助形成資產(chǎn)的量化情況、公積金和盈余分配情況、與合作社的交易情況包括農(nóng)資購買使用和產(chǎn)品銷售量情況等等。這些內(nèi)容也是進行盈余利益分配的前提。再次，要切實依法搞好合作社的盈余分配。我國法律明確規(guī)定合作社的可分配盈余，首先要按照成員與合作社的交易量(額)進行分配，這部分的分配總額不得低于全年可分配盈余總額的60%，具體比例是60還是70或者80，由章程規(guī)定或成員大會議決。最后，要切實建立健全各項內(nèi)部管理制度。重點是財務(wù)管理和公開制度，成員大會、理事會和監(jiān)事會等“三會”制度，以及會議記錄制度，這些規(guī)范性制度有助于保障社員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進合作社的健康發(fā)展。

(三)推進政府職能合理定位，增強政策執(zhí)行力

由于農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民以依法自愿為原則，建立的群眾性組織，因此，政府和相關(guān)部門應(yīng)在“引導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、扶持不干預(yù)”的基本原則下，對政府職能進行合理定位，逐漸減少對農(nóng)民專業(yè)合作社的行動干預(yù)，逐步退出對合作社的經(jīng)營管理。

但政府不參與合作社內(nèi)部運行，并不是政府撒手不管，而是指政府應(yīng)該強化政策法規(guī)引導(dǎo)和綜合行政指導(dǎo)職能。具體來說包括以下四點：一是改革農(nóng)業(yè)投資體制。不僅要繼續(xù)擴大財政扶持資金規(guī)模，來進一步改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);而且要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，包括改變現(xiàn)有的多頭管理，分散決策的農(nóng)業(yè)投資狀況，建立健全支持農(nóng)民合作的金融服務(wù)體系，擴大以成員資金互助為主要形式的信用合作試點等。二是加強對合作社規(guī)范運作的監(jiān)督管理。對于不合格、不達標(biāo)的合作社應(yīng)給予黃牌警示，甚至直接取締，杜絕合作社發(fā)展過程中出現(xiàn)渾水摸魚現(xiàn)象。三是加快健全農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化農(nóng)村土地的福利性質(zhì)和社會保障功能，突出其生產(chǎn)發(fā)展和增收致富功能，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，為合作社的進一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。四是加大對合作社發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題的研究，為新政策的出臺提供智力支持。不過政府不僅需要建立和完善指導(dǎo)合作社發(fā)展的相關(guān)政策措施，但更重要的是要下大決心，花大力氣將制定好的政策法規(guī)落實執(zhí)行到位。

總之，從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史來看，提高農(nóng)民參與社會分工的水平和專業(yè)化水平，是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)道路。因此，我國必須堅定走農(nóng)業(yè)合作化的道路，不斷加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的理論研究和實踐試點，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入增長，農(nóng)村社會穩(wěn)定提供堅實的組織土壤。

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