生態(tài)效率視角下農(nóng)村垃圾減排與利用的法律規(guī)制

□李 慧 陽(yáng)相翼

生態(tài)效率視角下農(nóng)村垃圾減排與利用的法律規(guī)制

□李 慧 陽(yáng)相翼

生態(tài)效率是基于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互關(guān)系的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧了經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。伴隨著我國(guó)農(nóng)村快速建設(shè)的進(jìn)程，農(nóng)村垃圾的大量產(chǎn)生和低效利用帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境資源問(wèn)題，背離了生態(tài)效率原則的要求。與美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比較，我國(guó)在依法規(guī)制農(nóng)村垃圾減排與利用方面還存在立法理念落后、專(zhuān)項(xiàng)立法欠缺、監(jiān)管體制不合理、具體制度不完善和法律責(zé)任不明確等制度缺陷。在生態(tài)效率原則的指導(dǎo)下，從農(nóng)村垃圾減排與利用兩個(gè)方面，進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村垃圾管理法律制度勢(shì)在必行。

農(nóng)村垃圾;生態(tài)效率;減排;利用;法律規(guī)制

生態(tài)效率是基于環(huán)境、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互關(guān)系的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧了經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。在依法發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生態(tài)文明時(shí)代，按照生態(tài)效率原則要求來(lái)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，其重點(diǎn)內(nèi)容之一就是依法促進(jìn)農(nóng)村垃圾的減量化排放和資源化利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏。

一、生態(tài)效率原則對(duì)農(nóng)村垃圾減排與利用的立法要求

2009年《中國(guó)環(huán)境狀況公告》調(diào)查表明，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益突出，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為農(nóng)村生活污染治理基礎(chǔ)薄弱，面源污染日益加重，農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)，農(nóng)村生態(tài)退化尚未有效遏制。2009年，中央安排1032.5萬(wàn)元財(cái)政經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)支持湖南、湖北、安徽、四川和重慶等17個(gè)省（市）的112個(gè)村實(shí)施農(nóng)村清潔工程試點(diǎn)示范，省級(jí)、縣級(jí)分別自籌經(jīng)費(fèi)1158萬(wàn)元和7708萬(wàn)元（包括農(nóng)民自籌）用于開(kāi)展農(nóng)村清潔工程建設(shè)。示范村通過(guò)建設(shè)田園清潔、家園清潔和村級(jí)公共清潔等設(shè)施建設(shè)，將人畜糞便、生活垃圾和污水、作物秸稈進(jìn)行無(wú)害化處理和資源化利用，示范區(qū)共建設(shè)生態(tài)攔截溝1.79萬(wàn)米、農(nóng)村廢棄物發(fā)酵處理池1507個(gè)、生活污水凈化處理池2653個(gè)、村內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)20.6萬(wàn)米、道路建設(shè)213767米，農(nóng)村“四改”配套建設(shè)8784戶，垃圾分類(lèi)收集設(shè)施購(gòu)置14557戶，建設(shè)農(nóng)村物業(yè)服務(wù)站123個(gè)，無(wú)機(jī)垃圾中轉(zhuǎn)設(shè)施411個(gè)。

（一）農(nóng)村垃圾的大量產(chǎn)生與低效利用的危害

1.造成環(huán)境污染。農(nóng)村垃圾主要由牲畜糞便、廢秸稈、碎爐灰、焚燒廢品、塑料袋等組成，其中的很多成分都能造成環(huán)境污染。例如，牲畜糞便在得不到及時(shí)清理的情況下，不僅會(huì)散發(fā)惡臭，還會(huì)產(chǎn)生蚊蠅、腐蛆等易滋生細(xì)菌的生物。在雨水的作用下，這些糞便垃圾產(chǎn)生的滲漏水能導(dǎo)致周邊地表和地下水的污染。

2.浪費(fèi)自然資源。垃圾是放錯(cuò)了位置的資源。農(nóng)村垃圾中含有多種可以回收再利用的物料，如金屬、木料、玻璃等。農(nóng)村垃圾來(lái)源于生產(chǎn)和生活材料，而生產(chǎn)和生活材料消耗的是礦產(chǎn)、森林等自然資源。此外，農(nóng)村垃圾的堆放還占用大量的土地?？梢?jiàn)，隨便處置農(nóng)村垃圾無(wú)疑是在浪費(fèi)寶貴的自然資源。

（二）生態(tài)效率原則對(duì)農(nóng)村垃圾管理的立法的意義

“效率”是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，指的是成本與收益之間的比較。效率始終是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所追求的價(jià)值之一，其內(nèi)涵植根于不同的時(shí)代背景。

在生態(tài)平衡狀況良好的條件下，“效率”追求資本和勞動(dòng)的生產(chǎn)率，也即通常意義上的“經(jīng)濟(jì)效率”;而在目前自然環(huán)境資源相對(duì)于資本和勞動(dòng)異常稀缺的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要我們從關(guān)注資本和勞動(dòng)生產(chǎn)率轉(zhuǎn)移到關(guān)注資源和環(huán)境的生產(chǎn)率，“生態(tài)效率”應(yīng)運(yùn)而生。有學(xué)者以重慶為例，通過(guò)專(zhuān)家訪談和實(shí)地調(diào)研，對(duì)四種典型農(nóng)村垃圾處理路線（非法傾倒、簡(jiǎn)易填埋、綜合處置和現(xiàn)場(chǎng)資源化的直接成本和外部成本進(jìn)行測(cè)算。結(jié)果表明：就直接成本而言，非法傾倒的成本最低，其次是現(xiàn)場(chǎng)資源化、簡(jiǎn)易填埋和綜合處置;就外部成本和總體成本而言，現(xiàn)場(chǎng)資源化最低，其次是綜合處置、簡(jiǎn)易填埋，而非法傾倒的兩項(xiàng)成本都最高。可見(jiàn)，農(nóng)村垃圾的大量產(chǎn)生與低效利用嚴(yán)重背離了生態(tài)效率原則的要求。完善農(nóng)村垃圾減排與利用的法律規(guī)制是生態(tài)效率原則的基本要求。生態(tài)效率要求同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，強(qiáng)調(diào)在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)保證環(huán)境效益同步增長(zhǎng)。而法律作為最基本、最有力的社會(huì)管理手段，是規(guī)制各社會(huì)主體行為的有力武器。按照生態(tài)效率和經(jīng)濟(jì)法治的基本要求，完善環(huán)境監(jiān)管法制，杜絕非法傾倒農(nóng)村垃圾，并依法促進(jìn)農(nóng)村垃圾減量化排放和資源化利用是農(nóng)村垃圾管理的發(fā)展方向。

二、我國(guó)農(nóng)村垃圾減排與利用的立法缺陷

目前，我國(guó)的農(nóng)村垃圾管理立法主要有《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1992年）、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年修訂）以及一些地方性立法。此外，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)也涉及到農(nóng)村垃圾的管理問(wèn)題。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，無(wú)論是全國(guó)性立法，還是地方性立法，我國(guó)農(nóng)村垃圾管理立法至少存在以下幾個(gè)方面的缺陷。

（一）立法理念比較落后

當(dāng)前我國(guó)有關(guān)農(nóng)村垃圾管理的法律規(guī)定還體現(xiàn)著“重污染防治，輕資源利用”的立法理念。對(duì)農(nóng)村垃圾冠以“垃圾”之名，可以說(shuō)在一定程度上反映了我國(guó)對(duì)農(nóng)村垃圾潛在的資源性價(jià)值認(rèn)識(shí)不足?，F(xiàn)有相關(guān)立法大多是從“防止污染環(huán)境”，甚至是“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”的目的出發(fā)所進(jìn)行的原則性規(guī)定，以合理利用資源為目的的法律條文為數(shù)不多。廣東現(xiàn)行的農(nóng)村垃圾管理政策僅涉及垃圾產(chǎn)生后的運(yùn)輸管理和消納處置，對(duì)建筑垃圾的源頭控制和資源化利用存在管理空白?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》是有關(guān)農(nóng)村垃圾的專(zhuān)門(mén)性規(guī)章，卻以“保障城市市容和環(huán)境衛(wèi)生”為主要立法目的。與此形成鮮明對(duì)照的是，在發(fā)達(dá)國(guó)家，立法上更多地將農(nóng)村垃圾視為一種“資源”，相關(guān)立法也多是圍繞農(nóng)村垃圾的利用問(wèn)題展開(kāi)的，體現(xiàn)了“廢棄物減排與利用并重”的立法理念。

（二）法規(guī)體系不夠完備

農(nóng)村垃圾是我國(guó)城市單一品種排放數(shù)量最分散的固體廢棄物。促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村垃圾的減排與利用行為需要針對(duì)性、統(tǒng)一性強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》是我國(guó)僅有的一部關(guān)于農(nóng)村垃圾的專(zhuān)項(xiàng)立法，但該規(guī)定只是一個(gè)部門(mén)規(guī)章，在效力層級(jí)上有些偏低，管理范圍上也局限于城市，忽視了廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)。而其他諸如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，雖然包含農(nóng)村垃圾管理的有關(guān)規(guī)定，但畢竟不是專(zhuān)項(xiàng)立法，對(duì)農(nóng)村垃圾管理的針對(duì)性較弱。在地方性立法方面，即便是專(zhuān)項(xiàng)立法，如《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》等，限于行政管理的區(qū)域分割，其影響力也是有限的。因此，我國(guó)目前在全國(guó)性立法方面尚缺乏關(guān)于農(nóng)村垃圾管理的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。

（三）監(jiān)管部門(mén)權(quán)責(zé)不清

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，目前我國(guó)涉及農(nóng)村垃圾管理的部門(mén)主要有：建設(shè)部門(mén)、城管部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、公安交通部門(mén)等。這些部門(mén)在其自身的職能范圍內(nèi)主管農(nóng)村垃圾的相關(guān)事項(xiàng)。但由于牽涉部門(mén)多，權(quán)責(zé)不清，致使“管理上存在盲點(diǎn)，職能上缺乏連貫，多頭管理時(shí)有發(fā)生”。例如，北京市農(nóng)村垃圾的消納許可、監(jiān)督運(yùn)輸許可等無(wú)人管理。至于這些單位和個(gè)人是否按要求消納還是隨便亂倒就無(wú)人管理了。這樣的制度安排最終導(dǎo)致誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)承擔(dān)處置責(zé)任成為一句空話。此外，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村垃圾循環(huán)利用的管理部門(mén)及其職責(zé)沒(méi)有明確，“對(duì)農(nóng)村垃圾的管理僅是從城市環(huán)境衛(wèi)生的角度進(jìn)行考慮，對(duì)農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置等過(guò)程缺乏全面的控制和管理”。

（四）管理制度尚不完善

針對(duì)農(nóng)村垃圾管理問(wèn)題，目前國(guó)外已經(jīng)建立了農(nóng)村垃圾處置申報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、排污收費(fèi)等相關(guān)制度。而我國(guó)完全尚未建立起這些制度。例如，農(nóng)村垃圾排污收費(fèi)制度，是按照垃圾處理面積和消納面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次性收費(fèi)，如廣東市建設(shè)工程建筑垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元/m2，拆遷工程建筑垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6元/m2，有的是按照建筑垃圾重量收費(fèi)，如寧波市北侖區(qū)建筑垃圾處理收取服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為5元/t（不含運(yùn)輸費(fèi)）。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不利于廢棄物的減排與再利用，某些地區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，又影響了制度的權(quán)威性。同時(shí)，農(nóng)村垃圾稅收制度、農(nóng)村垃圾管理信息公開(kāi)制度等在我國(guó)尚未真正建立起來(lái)，經(jīng)濟(jì)手段不足和信息手段的缺位使農(nóng)村垃圾管理制度失去活力，管理效率低下。

（五）違法成本依然過(guò)低

對(duì)于違反農(nóng)村垃圾管理規(guī)定的行為，法律雖然規(guī)定了違法責(zé)任，但責(zé)任的規(guī)定過(guò)輕，對(duì)農(nóng)村垃圾的法制化管理沒(méi)有擺脫“違法成本低，守法成本高”的怪圈。例如，《農(nóng)村建筑垃圾管理規(guī)定》在責(zé)任追究部分對(duì)施工單位的最高罰款數(shù)額為10萬(wàn)元，對(duì)個(gè)人擅自設(shè)立棄置場(chǎng)受納建筑垃圾的僅處200元以下罰款。相對(duì)于違法處置農(nóng)村垃圾可能造成的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)和人的生命健康損失，現(xiàn)有的法律責(zé)任既起不到補(bǔ)償損失的效果，更起不到懲罰違法行為的作用。

三、國(guó)外農(nóng)村垃圾減排與利用的立法經(jīng)驗(yàn)

（一）根據(jù)農(nóng)村垃圾的特殊性制定完備的法律規(guī)范

由于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展與資源土地有限的矛盾日益突出，日本政府針對(duì)農(nóng)村垃圾的特殊性，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法或者在相關(guān)法律中進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定，使農(nóng)村垃圾管理有法可依。例如，1970年《有關(guān)廢棄物處理和清掃的法律》、1977年《再生骨料和再生混凝土使用規(guī)范》、2001年《廢棄物處理法》、2002年《垃圾再利用法》等。這些法律法規(guī)構(gòu)成了完備的農(nóng)村垃圾管理法律體系。尤其值得注意的是：日本在國(guó)家法律的層面對(duì)農(nóng)村垃圾資源化管理予以規(guī)制，如《資源重新利用促進(jìn)法》中規(guī)定農(nóng)村生產(chǎn)、生活過(guò)程中產(chǎn)生的渣土、木材、糞肥等農(nóng)村垃圾，必須送往“再資源化設(shè)施”進(jìn)行處理。從20世紀(jì)70年代至今德國(guó)已經(jīng)制定了與垃圾處理有關(guān)的法規(guī)180多個(gè)，德國(guó)有關(guān)學(xué)會(huì)還根據(jù)德國(guó)法規(guī)要求又制定了一系列關(guān)于農(nóng)村垃圾處理和回收利用的指導(dǎo)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）將農(nóng)村垃圾減量化與資源化作為立法的重點(diǎn)

縱觀這些國(guó)家的相關(guān)立法，規(guī)定農(nóng)村垃圾的減量排放、分類(lèi)回收、循環(huán)利用、再生利用等措施的條文占據(jù)了法律的大量篇幅。立法者通過(guò)具體細(xì)致的可操作性規(guī)定謀求農(nóng)村垃圾的減量化和資源化管理。日本于20世紀(jì)60年代末著手管理農(nóng)村垃圾，并出臺(tái)了很多關(guān)于填埋或者重新利用農(nóng)村垃圾的法律規(guī)范。例如：1991年《資源重新利用促進(jìn)法》、1991年《再循環(huán)法》（1997年修訂）。在日本，建筑工程界將能夠二次利用的農(nóng)村垃圾稱為“建筑副產(chǎn)物”，而不是采用丑化的“建筑垃圾”。1994年，德國(guó)制定了在世界上有廣泛影響的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》（1998年被修訂），對(duì)全國(guó)各地各個(gè)層面的廢物和垃圾進(jìn)行最大限度的回收和再利用，并取得了巨大成效。有統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明：從2004-2006年，德國(guó)約87%的農(nóng)村垃圾被重新利用。

（三）綜合運(yùn)用多重手段提高農(nóng)村垃圾的管理效率

在發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村垃圾管理法制手段中，既運(yùn)用行政監(jiān)管手段又注重運(yùn)用稅收等經(jīng)濟(jì)手段和信息手段。美國(guó)在農(nóng)村垃圾管理領(lǐng)域起步較早，在政策法規(guī)和實(shí)際應(yīng)用方面都形成了一套符合自身情況的體系。美國(guó)于1965年通過(guò)了《固體廢棄物處理法》（Solid Waste Disposal Act），該立法要求聯(lián)邦政府通過(guò)提供科研和財(cái)政支持鼓勵(lì)各州改進(jìn)其廢物處理計(jì)劃。在隨后的30年里，還通過(guò)了一系列的法案或修正案，完善了包括信息公開(kāi)、資源再生、科技發(fā)展、循環(huán)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)刺激、職業(yè)保護(hù)、公民訴訟等固體廢物循環(huán)利用的法律制度。發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用多重管理手段在源頭上限制農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生，有效地促使各地區(qū)自覺(jué)地尋求農(nóng)村垃圾減排與資源化利用的途徑。

（四）立法明確農(nóng)村垃圾相關(guān)主體的法律責(zé)任

韓國(guó)政府2003年制定了《農(nóng)村垃圾再生促進(jìn)法》，2005年、2006年先后兩次對(duì)其進(jìn)行了修訂?！掇r(nóng)村垃圾再生促進(jìn)法》明確了政府、排放者和垃圾處理商的義務(wù)，明確了對(duì)農(nóng)村垃圾處理企業(yè)資本、規(guī)模、設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)能力的要求。更重要的是，《農(nóng)村垃圾再生促進(jìn)法》規(guī)定了使用農(nóng)村垃圾再生產(chǎn)品的范圍和數(shù)量，明確了未按規(guī)定使用農(nóng)村垃圾再生產(chǎn)品將受到哪些處罰［8］。德國(guó)是世界上較早開(kāi)展廢棄物管理立法的國(guó)家之一。1972年，德國(guó)制定了《廢物處理法》，關(guān)閉無(wú)人管理的垃圾場(chǎng)，代之以集中的由地方政府嚴(yán)密監(jiān)管的垃圾場(chǎng)。德國(guó)的《資源閉合循環(huán)和廢物管理法》通過(guò)延伸生產(chǎn)者責(zé)任，明確了廢物的生產(chǎn)者、持有者和廢物管理各方應(yīng)遵循的基本原則和應(yīng)履行的基本義務(wù)。美國(guó)1980年制定了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》。該法案中的基金制度、嚴(yán)格責(zé)任制度和溯及既往的問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)美國(guó)環(huán)境管理影響巨大。

四、我國(guó)農(nóng)村垃圾減排與利用的立法完善

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村垃圾管理立法存在的上述問(wèn)題，建議從以下方面完善我國(guó)農(nóng)村垃圾減排與利用的法律規(guī)制。

（一）以生態(tài)效率原則指導(dǎo)農(nóng)村垃圾管理立法

“實(shí)施生態(tài)效率將為我國(guó)企業(yè)在21世紀(jì)國(guó)際化潮流中取得顯著經(jīng)濟(jì)效益提供重要機(jī)遇，同時(shí)它也是解決我國(guó)的環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的有效手段，是提高我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的加速劑，也是人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然需求，具有重大的社會(huì)效益?！痹谵r(nóng)村產(chǎn)業(yè)中，以“資源、能源—生產(chǎn)、生活材料—農(nóng)村垃圾—再生材料和能量”這一循環(huán)模式構(gòu)建起來(lái)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)機(jī)制已經(jīng)在許多發(fā)達(dá)國(guó)家建立起來(lái)。這就啟示我們必須變革傳統(tǒng)的“大量生產(chǎn)、大量廢棄”的資源利用模式和“重污染防治，輕資源利用”的廢棄物管理模式，以生態(tài)效率原則為指導(dǎo)來(lái)構(gòu)建有效促進(jìn)農(nóng)村垃圾減排與利用的法律制度。

（二）制定《農(nóng)村垃圾減排與利用促進(jìn)法》

長(zhǎng)期以來(lái)，法律作為一種社會(huì)控制工具而存在。立法的主要目的是服務(wù)于政府管理。然而，就農(nóng)村垃圾減排與利用行為來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的管理型立法不僅執(zhí)行成本高，而且執(zhí)行效率低。因?yàn)檗r(nóng)村垃圾的排放點(diǎn)多、面廣、量大，在現(xiàn)有技術(shù)條件和行政管理體制下，“守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)狀短時(shí)間內(nèi)難以改變。我們的觀點(diǎn)是：由全國(guó)人大常委會(huì)制定一部《農(nóng)村垃圾減排與利用促進(jìn)法》，通過(guò)促進(jìn)型立法這種方式為社會(huì)提供一種服務(wù)或激勵(lì)制度，從而使得社會(huì)中的每一個(gè)人都因?yàn)橛辛诉@種服務(wù)或激勵(lì)的存在而自覺(jué)行為進(jìn)而達(dá)至立法者所理想的秩序——農(nóng)村垃圾的減量化排放與資源化利用。具體在立法內(nèi)容上，這種《農(nóng)村垃圾減排與利用促進(jìn)法》較多地采用授權(quán)性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范，強(qiáng)化政府的服務(wù)功能，注重運(yùn)用政治責(zé)任和道德責(zé)任對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行約束，以促進(jìn)農(nóng)村垃圾生產(chǎn)者自覺(jué)減排，農(nóng)村垃圾處理相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展和農(nóng)村垃圾再生產(chǎn)品的大量應(yīng)用。

（三）完善農(nóng)村垃圾減排與利用管理體制機(jī)制

促進(jìn)型立法與管理型立法都是國(guó)家宏觀調(diào)控的手段，二者可以相互支持、相互補(bǔ)充地協(xié)調(diào)互動(dòng)和共同作用。這就要求我們?cè)谟昧⒎ù龠M(jìn)農(nóng)村垃圾減排與利用的同時(shí)，也需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村垃圾的有效管理。為彌補(bǔ)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村垃圾監(jiān)管體制的不足，可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，設(shè)立權(quán)威的農(nóng)村垃圾綜合管理機(jī)構(gòu)。對(duì)政府機(jī)構(gòu)中能重疊的部門(mén)進(jìn)行優(yōu)化重組，成立一個(gè)獨(dú)立的“農(nóng)村垃圾綜合管理辦”。其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)農(nóng)村垃圾排放、清運(yùn)、回收、利用過(guò)程中各主管部門(mén)之間的關(guān)系，負(fù)責(zé)牽頭處理農(nóng)村垃圾監(jiān)管過(guò)程中產(chǎn)生的各種問(wèn)題。其次，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村垃圾資源化問(wèn)題的監(jiān)管。在農(nóng)村垃圾綜合管理辦之下，設(shè)立農(nóng)村垃圾資源化管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村垃圾回收、利用、技術(shù)推廣等事項(xiàng)的監(jiān)督管理工作。最后，建立各部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。建委、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、城管執(zhí)法等部門(mén)在各自職能的基礎(chǔ)上要相互溝通協(xié)調(diào)，健全告知、舉報(bào)制度，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。

（四）建立和完善農(nóng)村垃圾管理的具體制度

健全我國(guó)農(nóng)村垃圾管理的相關(guān)制度主要從兩個(gè)方面著手解決：一方面，完善已有的制度。以農(nóng)村垃圾排放收費(fèi)制度為例，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村垃圾排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮廢棄物處理成本，還應(yīng)考慮環(huán)境資源損失，根據(jù)廢棄物的種類(lèi)和數(shù)量采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于未進(jìn)行分類(lèi)的混合廢棄物采用高收費(fèi)，積極鼓勵(lì)農(nóng)村垃圾的源頭分類(lèi)、收集和再利用，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)來(lái)促使農(nóng)村垃圾的減排與循環(huán)再利用。另一方面，建立新的制度。例如，農(nóng)村垃圾稅收制度、農(nóng)村垃圾信息管理制度等。丹麥采取對(duì)填埋和焚燒建筑垃圾的征稅，確保了90%的建筑垃圾得到了重新循環(huán)利用。我國(guó)也可以考慮實(shí)行農(nóng)村垃圾填埋稅及農(nóng)村垃圾再利用的稅收減免或獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）明確農(nóng)村垃圾減排與利用的法律責(zé)任

法律責(zé)任規(guī)定不完善是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村垃圾管理法律規(guī)制效果不理想的重要原因之一。責(zé)任主體不明確、處罰機(jī)制不健全，造成法律執(zhí)行不力。建議從以下兩方面完善農(nóng)村垃圾減排與利用的法律責(zé)任：第一，明晰和落實(shí)責(zé)任主體。在農(nóng)村垃圾管理的法律規(guī)范中，要按照生產(chǎn)者責(zé)任延伸的理念明確建材生產(chǎn)者的責(zé)任;按照污染者負(fù)擔(dān)和資源有償使用的原則，通過(guò)完善稅費(fèi)制度和加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)落實(shí)建設(shè)施工單位或個(gè)人的責(zé)任;政府執(zhí)法人員還需要承擔(dān)監(jiān)管失職的法律責(zé)任。第二，完善處罰機(jī)制。首先，通過(guò)提高罰款力度改變農(nóng)村垃圾管理法律的“軟法性”特征，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)處罰應(yīng)有的威懾力;其次，引入環(huán)境公益訴訟制度，使農(nóng)村垃圾違法處置行為能夠得到司法的糾正或制裁;再次，對(duì)因農(nóng)村垃圾排放所造成的重大污染事件和群體性健康受損事件，追究主管領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。

［1］2009 年中國(guó)環(huán)境狀況公告.http：//jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2009hjzkgb/2011.11.29.

［2］寧波年產(chǎn)愈3億噸建筑垃圾堆積航道致船舶擱淺［EB /OL］.http：//news.cntv.cn/20101217/109965.shtml，2010.12.17.

［3］王碩.建筑垃圾處理誰(shuí)來(lái)管?［N］.人民政協(xié)報(bào)，2010.（5）.

［4］徐本鑫.低碳經(jīng)濟(jì)下生態(tài)效率的困境與出路［J］.大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，32（2）.

［5］胡鳴明，何瓊，石世英，齊丹丹.建筑垃極管理成本分析——以重慶為例［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2011，（4）.

［6］秦月波.推進(jìn)農(nóng)村垃圾資源化管理方法與相關(guān)法制保障研究［D］.南京林業(yè)大學(xué)，2009：56-57，64.

［7］隋玉武.德國(guó)建筑垃圾高回收率原因簡(jiǎn)析［J］.再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2010，（12）.

［8］ Naushad Kollikkathara，Huan Feng，Eric Stern.A purview of waste management evolution：Special emphasis on USA［J］.Waste Management.2009，29，（2）.

［9］雪見(jiàn).國(guó)外如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾資源化利用［N］.中國(guó)建設(shè)報(bào)，2010，（9）.

［10］徐偉敏.德國(guó)廢物管理立法的制度特色與啟示［J］.中國(guó)人口資源與環(huán)境，2007，（17）.

［11］龐永師，黃斌，江素瑩.農(nóng)村垃圾管理問(wèn)題的探討［J］.廣州建筑，2008，（5）.

［12］王治憲，錢(qián)華懋.農(nóng)村垃圾管理體制中存在的主要問(wèn)題及其對(duì)策［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2008，（7）.

［13］岳媛媛，蘇敬勤.生態(tài)效率：國(guó)外的實(shí)踐與我國(guó)的對(duì)策［J］.科學(xué)研究，2004，（22）.

［14］李穎，鄭胤，陳家瓏.北京市建筑垃圾資源化利用政策研究［J］.建筑科學(xué)，2008，（10）.

The eco-efficiency is the evaluating standard based on the relationship between environmental and economic system，and considering economic and environmental benefits.With the rapid process of development of China＇s rural area，a large number of rural waste and inefficient use of resources brings about serious environmental problems，departing from the requirement of the principle of eco-efficiency.Compared with the United States，Germany，Japan and other developed countries，there are still deficiencies in the system such as lagging legislative philosophy，the lack of specific legislation，unreasonable regulatory regime，imperfect specific liability system and unclear legal responsibility in rural waste reduction and use in China.Under the guidance of eco-efficiency principle，it＇s imperative to further improve the legal system and management of China＇s rural from waste reduction and utilization.

The Rural Rubbish Reduction and Utilizing Legal System under the Review of the Eco-efficiency

LI Hui＆YANG Xiang-yi（70）

X24

A

1008-8091（2012）02-0044-05

2011-12-21

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安，311300

李 慧（1987- ），女，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法碩士研究生，研究方向：環(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論;陽(yáng)相翼（1975- ），男，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院副教授，研究方向：環(huán)境法理、農(nóng)村環(huán)境法治、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策生態(tài)化法律。