論南京國(guó)民政府資源委員會(huì)對(duì)特種礦產(chǎn)資源的統(tǒng)制
——以特別法為研究視角

王聰聰

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

論南京國(guó)民政府資源委員會(huì)對(duì)特種礦產(chǎn)資源的統(tǒng)制
——以特別法為研究視角

王聰聰

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

資源委員會(huì)是南京國(guó)民政府管理與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)。在抗戰(zhàn)中，資源委員會(huì)通過實(shí)施特別法來統(tǒng)制特種礦產(chǎn)資源，從而為國(guó)民政府獲得大量的軍事裝備和大筆外國(guó)貸款，為戰(zhàn)爭(zhēng)提供了物質(zhì)保證。同時(shí)，資源委員也在各地方興辦了一些工業(yè)。但是，其低價(jià)收購(gòu)、高價(jià)銷售特種礦產(chǎn)，損害勞工、生產(chǎn)者的利益。而且，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷也伴隨貪污腐敗與低效率。制定特別法，擴(kuò)大國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也許能夠起一時(shí)的作用。經(jīng)濟(jì)的持久發(fā)展需要民主法治。

資源委員會(huì);特別法;統(tǒng)制經(jīng)濟(jì);市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

資源委員會(huì)是民國(guó)時(shí)期重要的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)界對(duì)資源委員會(huì)研究已經(jīng)很多，比如其在西部工業(yè)發(fā)展的作用，在戰(zhàn)爭(zhēng)中的作用，人才培養(yǎng)，歷史評(píng)價(jià)，資源委員會(huì)礦產(chǎn)統(tǒng)制。但是，從法律的角度來研究資源委員會(huì)很少。本文擬通過特別法來探討戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的確立。

一、資源委員會(huì)概況

資源委員會(huì)成立于1932年11月，隸屬于國(guó)民政府參謀本部。資源委員會(huì)下設(shè)有礦室、冶金室﹑電氣室等實(shí)驗(yàn)室，從事勘察﹑調(diào)查﹑研究等工作。資源委員會(huì)由蔣介石任委員長(zhǎng)，翁文灝﹑錢昌照分任正、副主任秘書長(zhǎng)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，資源委員會(huì)組織沿海工礦企業(yè)內(nèi)遷，將東部的廠礦遷到湖北、江西、湖南一帶，同時(shí)進(jìn)口德國(guó)設(shè)備，計(jì)劃在湖南湘潭、江西贛南等地建設(shè)鋼鐵廠、電器廠等。

1938年資源委員會(huì)改隸經(jīng)濟(jì)部，其職責(zé)為:(1)創(chuàng)辦及管理經(jīng)營(yíng)基本工業(yè);(2)開發(fā)及管理經(jīng)營(yíng)重要礦業(yè);(3)創(chuàng)辦及管理經(jīng)營(yíng)動(dòng)力事業(yè);(4)辦理政府指定之其他事業(yè)。

為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，資源委員會(huì)于1936年制訂了一項(xiàng)重工業(yè)發(fā)展計(jì)劃，計(jì)劃五年內(nèi)興建鋼鐵、有色冶金、機(jī)械、電力、電器、化工、燃料等大中型廠并制定了利用外國(guó)資本，引進(jìn)國(guó)外技術(shù)的方針。

1936年，在湖南湘潭下攝司籌建重工業(yè)基地，共購(gòu)地10 022.5畝建設(shè)中央鋼鐵廠、中央機(jī)器制造廠、中央電工器材廠及為其服務(wù)的湘江電廠，其中4 083.54畝為中央機(jī)器制造廠和中央電工器材廠用地，鋼鐵廠占地5 938.97畝。并興辦湘潭煤礦、四川龍溪河水電廠等20余家重工業(yè)廠礦。

在1944年主要電器產(chǎn)品產(chǎn)量中﹐資源委員會(huì)所占比重為:發(fā)電設(shè)備58.2%﹐電動(dòng)機(jī)81.4%，變壓器42.2%，燈泡49.6%，電子管100%，電線電纜95%，電話設(shè)備90%。到1945年7月，資源委員會(huì)屬工、礦、電企業(yè)共115個(gè)，其中四川43個(gè)，云南、江西各14個(gè)，甘肅10個(gè)。

二、特別法與統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的確立

資源委員會(huì)成立之時(shí)起即對(duì)特種礦產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)制，“通盤整理國(guó)內(nèi)鎢銻礦業(yè)”，“以外國(guó)借款關(guān)系，極力增進(jìn)出口礦產(chǎn)品的生產(chǎn);以為償債和易貨之用，不得不加強(qiáng)鎢、銻、錫、汞之統(tǒng)制及產(chǎn)運(yùn)工作，以供出口”［1］84。抗戰(zhàn)時(shí)期資源委員會(huì)統(tǒng)制的特種礦產(chǎn)主要有鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等幾種。這些礦產(chǎn)在軍事工業(yè)上用途廣泛，是極為重要的戰(zhàn)略物資。國(guó)民政府以貨易貨，即用鎢、銻、錫、汞和桐油等礦產(chǎn)換取急需的武器裝備。為此，國(guó)民政府頒布了條例等特別法，特別法涉及礦產(chǎn)品的運(yùn)輸出口、生產(chǎn)銷售、定價(jià)等環(huán)節(jié)。

在運(yùn)輸出口上，1935年12月，頒布《銻業(yè)管理處管理規(guī)程》，規(guī)定限制銻砂的運(yùn)銷數(shù)量，銻品在省內(nèi)外運(yùn)輸及出口國(guó)外均須向該處領(lǐng)取護(hù)照和許可證①《銻業(yè)管理處管理規(guī)程》、《銻業(yè)專營(yíng)實(shí)施辦法》，資源委員會(huì)檔案，全宗號(hào)二八，案卷號(hào)8969，中國(guó)第二歷史檔案館藏。。1936年12月，制訂《銻業(yè)專營(yíng)實(shí)施辦法》，規(guī)定自1936年1月1日起，銻的運(yùn)輸必須持有銻管處的護(hù)照，出口必須有資委會(huì)的出口許可證才可放行①。1939年12月，頒布《礦產(chǎn)品運(yùn)輸出口管理規(guī)則》，該礦產(chǎn)品在內(nèi)地運(yùn)輸時(shí)須有資委會(huì)的運(yùn)輸護(hù)照，如系運(yùn)輸出口須憑資委會(huì)填發(fā)的準(zhǔn)運(yùn)單報(bào)關(guān)，請(qǐng)領(lǐng)護(hù)照時(shí)應(yīng)繳驗(yàn)礦照或省主管機(jī)關(guān)證明文件;該礦產(chǎn)品出口數(shù)量，必要時(shí)資委會(huì)得限制之①《戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)法規(guī)》，《近代中國(guó)史料叢刊》三編二十輯，文海出版社1987年版。18－19。1939年公布了《經(jīng)濟(jì)部汞業(yè)管理規(guī)則》和《資源委員會(huì)管理汞業(yè)實(shí)施辦法》，規(guī)定非領(lǐng)有資委會(huì)的運(yùn)輸證照，不得在國(guó)內(nèi)運(yùn)輸或運(yùn)出國(guó)境①44－45。資源委員會(huì)掌握了礦產(chǎn)品的運(yùn)輸出口。

在生產(chǎn)、銷售上，1936年12月，制訂了《銻業(yè)專營(yíng)實(shí)施辦法》，規(guī)定自1936年1月1日起，銻產(chǎn)品由資委會(huì)銻業(yè)管理處統(tǒng)一購(gòu)銷。1938年10月，國(guó)民政府公布了《非常時(shí)期農(nóng)礦工商管理?xiàng)l例》，規(guī)定鎢、銻、錫、汞各礦產(chǎn)品的收購(gòu)運(yùn)銷之管理由資源委員會(huì)執(zhí)行。1939年12月，頒布《礦產(chǎn)品運(yùn)輸出口管理規(guī)則》，規(guī)定資委會(huì)執(zhí)行鎢、銻、錫、汞、鉍、鉬等礦產(chǎn)品收購(gòu)運(yùn)銷之管理。1939年公布了《經(jīng)濟(jì)部汞業(yè)管理規(guī)則》和《資源委員會(huì)管理汞業(yè)實(shí)施辦法》，規(guī)定資委會(huì)辦理汞及其礦產(chǎn)品的定價(jià)、收買、統(tǒng)一運(yùn)銷和調(diào)劑生產(chǎn)等事宜①44－45。1939年6月，頒布《經(jīng)濟(jì)部管理錫業(yè)規(guī)則》，指定資源委員會(huì)管理錫及錫砂一切事業(yè)之生產(chǎn)運(yùn)銷①44。資源委員會(huì)壟斷了礦產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售。

在價(jià)格上，1936年12月，制訂了《銻業(yè)專營(yíng)實(shí)施辦法》，規(guī)定自1936年1月1日起，銻管處按長(zhǎng)沙平均貨價(jià)確定銻砂的收購(gòu)價(jià)格，給價(jià)購(gòu)買。1939年12月，頒布《礦產(chǎn)品運(yùn)輸出口管理規(guī)則》，規(guī)定各礦產(chǎn)品商人應(yīng)按定價(jià)售于資委會(huì)或其委托機(jī)關(guān)，收購(gòu)價(jià)格應(yīng)顧及廠商利潤(rùn)①18－19。資源委員會(huì)控制了礦產(chǎn)資源的定價(jià)權(quán)。

為了維持對(duì)鎢、銻的統(tǒng)制，資源委員會(huì)在鎢、銻的主產(chǎn)地江西和湖南設(shè)置了南昌鎢業(yè)管理處和長(zhǎng)沙銻業(yè)管理處，又在其他生產(chǎn)鎢、銻礦的各省設(shè)立分管理處。

實(shí)際上，特別法規(guī)定了比一般法更嚴(yán)格的處罰。1941年7月，公布了《資源委員會(huì)非常時(shí)期查緝處罰私販私運(yùn)甲種礦產(chǎn)品暫行辦法》，規(guī)定如礦工礦商不將礦砂交與管理處而由私人、團(tuán)體私向礦工、礦商直接收買者，均以私販論;運(yùn)輸方面，若所運(yùn)甲種礦產(chǎn)數(shù)量或貨運(yùn)情節(jié)與照證不符者，未持資委會(huì)運(yùn)輸執(zhí)照或出口許可證者，持逾期證照運(yùn)輸者，均以私運(yùn)論。私運(yùn)、私販者，沒收其礦品;如同時(shí)觸犯《禁運(yùn)資敵物資條例》、《危害民國(guó)緊急治罪法》、《懲治漢奸條例》、《非常時(shí)期農(nóng)礦工商管理?xiàng)l例》等規(guī)定，則移送審判機(jī)關(guān)懲處②《資源委員會(huì)非常時(shí)期查緝處罰私販私運(yùn)甲種礦產(chǎn)品暫行辦法》，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)民政府經(jīng)濟(jì)法規(guī)》，檔案出版社1992年版。。

1945年8月，公布了《戰(zhàn)時(shí)管理礦產(chǎn)品條例》，規(guī)定凡對(duì)私購(gòu)私售特礦產(chǎn)品者，處一年以下有期徒刑、拘役或科相當(dāng)于收購(gòu)該項(xiàng)礦品價(jià)格五倍以下罰金，其礦產(chǎn)品沒收之;對(duì)私運(yùn)、私自出口者，處二年以下有期徒刑，拘役或科相當(dāng)于當(dāng)?shù)厥召?gòu)該項(xiàng)礦產(chǎn)品價(jià)格十倍以下罰金，其礦產(chǎn)品沒收③《中華民國(guó)史檔案資料匯編》，江蘇古籍出版社1997年版。79。這樣，對(duì)違反特礦統(tǒng)制的行為，國(guó)民政府就可以依據(jù)法律實(shí)施懲處。

三、實(shí)施特別法的結(jié)果

實(shí)施特別法與礦產(chǎn)統(tǒng)制為國(guó)民政府獲得大量的軍事裝備和貸款，為戰(zhàn)爭(zhēng)提供了保證。1938年，國(guó)民政府與蘇聯(lián)商洽軍事援助借款，中國(guó)用這筆貸款向蘇聯(lián)購(gòu)買工業(yè)用品及設(shè)備，并在十年內(nèi)以鎢、銻、鋅、錫、鎳、紅銅還貸。1940年，中國(guó)與美國(guó)簽署“滇錫借款合同”。1940年，中美簽訂“鎢砂借款合同”，美國(guó)給貸款，貸款由資源委員會(huì)在五年之內(nèi)以鎢砂交付美國(guó)③711。1941年，中美簽署“金屬借款合約”，美國(guó)給中國(guó)貸款，中國(guó)則在七年內(nèi)將錫及鎢銻等礦產(chǎn)品售給③723。

此外，特礦統(tǒng)制為重工業(yè)企業(yè)提供了資金，促進(jìn)了后方工業(yè)的發(fā)展，其中以黔﹑桂﹑閩﹑贛等省為最。其建設(shè)資金也大都來源于特礦統(tǒng)制的收益。1936年，資委會(huì)重工業(yè)五年建設(shè)規(guī)劃中提到，資委會(huì)與江西、湖南省商洽，將鎢、銻管理處所得特礦統(tǒng)制的收益的一半用于資委會(huì)所辦的重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。

1939年2月，頒布了《鎢銻專款處理辦法》，規(guī)定鎢、銻盈余除了分撥各省用于各省經(jīng)濟(jì)建設(shè)外，其余的即為鎢銻?？睿珨?shù)留作資源委員會(huì)所辦的國(guó)防重工業(yè)之用①。1943年資委會(huì)特礦盈余中的91.7%被用于發(fā)展工業(yè)［1］141。到1942年，資源委員會(huì)已辦了96個(gè)重工業(yè)，其中金屬冶煉企業(yè)11個(gè)﹑機(jī)械企業(yè)4個(gè)﹑化學(xué)企業(yè)18個(gè)﹑電器企業(yè)4個(gè)﹑礦業(yè)企業(yè)37個(gè)﹑電力企業(yè)22個(gè)，從而奠定了大后方重工業(yè)和基礎(chǔ)工業(yè)的基礎(chǔ)④《中華民國(guó)重要史料初編－對(duì)日抗戰(zhàn)時(shí)期》，中國(guó)國(guó)民黨黨史會(huì)，1988年版，第675頁(yè)。。1936—1945年間，資源委員會(huì)通過經(jīng)營(yíng)特礦和易貨償債等方式得到的外匯收入，折合成戰(zhàn)前法幣大約有1.8億元［2］。

但是，統(tǒng)制限制了自由生產(chǎn)和貿(mào)易，對(duì)特礦業(yè)和礦商、礦工的利益造成了嚴(yán)重的損害。資源委員會(huì)依靠其壟斷地位，產(chǎn)量由其確定，收購(gòu)價(jià)格也由它決定。資源委員會(huì)定價(jià)時(shí)也考慮到了成本，但資委會(huì)的收購(gòu)價(jià)格要比成本價(jià)低，價(jià)格趕不上成本，再加上通貨膨脹，這挫傷了生產(chǎn)者的積極性，造成了許多鎢、銻、錫礦廠停工、縮減生產(chǎn)。

故自1935年2月恢復(fù)收銻起至36年底止，資委會(huì)只收購(gòu)純銻1 200余噸，此23個(gè)月內(nèi)之全部收購(gòu)量，僅抵以前一個(gè)月收購(gòu)之噸量而已。湖南銻礦工商業(yè)者要求政府收回命令，工人罷工，停止生產(chǎn)，致使銻管處無(wú)貨可收，使銻管處同意按市價(jià)確定收購(gòu)價(jià)格［3］。

1942年，物價(jià)上漲，資委會(huì)增加了補(bǔ)助金，仍無(wú)法趕上物價(jià)上漲的步伐。收購(gòu)價(jià)格低于開采成本，各種礦產(chǎn)品都是虧本銷售，礦廠連續(xù)虧損倒閉，生產(chǎn)銳減。湖南鎢業(yè)管理處承認(rèn):“現(xiàn)因戰(zhàn)時(shí)關(guān)系，物價(jià)飛漲，工人生活日高，采砂成本愈貴，各商公司均感收價(jià)不敷，無(wú)法維持產(chǎn)額，一再請(qǐng)求救濟(jì)”，但“迭經(jīng)增加補(bǔ)助金，然仍感難以維持”⑤《資源委員會(huì)季刊》第一卷第二期，1941年12月。。

1942年，汞礦的成本已達(dá)到每噸73 375元，而汞管處的收價(jià)只有每噸40 000元，礦廠嚴(yán)重虧本，礦工甚至不足以維持生活。1944年，汞管處多次反映，物價(jià)上漲，收價(jià)不足以維持礦工最低生活，吁請(qǐng)資委會(huì)增加收價(jià)，以安礦工之心，而利生產(chǎn)［1］157。

1944年，情況更糟。鎢管處處長(zhǎng)程義法稱:“1944年4月，礦工每采一噸砂成本達(dá)46 695元，而鎢管處的定價(jià)為33 000元，后增加到37 000元，但礦工每采一噸砂仍要虧損9 695元。所以礦工離山日眾，產(chǎn)量日減。茍不即時(shí)增加砂價(jià)，停頓堪虞?！保?］148

資源委員會(huì)業(yè)的統(tǒng)制對(duì)特礦產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害，阻礙其持久發(fā)展。有礦商感嘆:十年統(tǒng)制，本山元?dú)鈫适ТM，盰衡理局，血淚何多!忠實(shí)礦商雖已瀕于山窮水盡之境，但只要有一個(gè)合理標(biāo)價(jià)，以為計(jì)算成本，可敷開支則采煉，不敷則不采煉［4］898。

特礦統(tǒng)制還危及礦工的利益。湖南開采銻礦的礦商與礦工的利潤(rùn)是7:3分成，礦商占七成，工人占三成，銻業(yè)管理處的價(jià)格統(tǒng)制對(duì)礦工的影響可以說是很大［4］897。統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)是國(guó)家直接干預(yù)生產(chǎn)、流通、分配等環(huán)節(jié)和經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門，是一種高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)模式。經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制是建立在犧牲人民利益基礎(chǔ)上的。

四、結(jié)論

實(shí)際上，在南京國(guó)民政府時(shí)期，經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制不斷強(qiáng)化，統(tǒng)制范圍也在擴(kuò)大。為了統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)，各種特別法不斷頒布實(shí)施。

民國(guó)法制的突出特點(diǎn)就是特別法大于一般法。特別法優(yōu)于普通法，數(shù)量亦多于普通法。南京國(guó)民政府在法律的制定與適用上，一方面用基本的普通法作為常態(tài)法律;但另一方面又制定大量針對(duì)特定對(duì)象的特別法。不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特別法在其他領(lǐng)域也存在。

當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家與領(lǐng)導(dǎo)者很多曾經(jīng)在西方留學(xué)。他們看到了西方的發(fā)達(dá)與中國(guó)的落后，想趕上西方國(guó)家。財(cái)政部長(zhǎng)宋子文承認(rèn):國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干涉日漸增加，自由的不受干涉的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過時(shí)。他要求在國(guó)民政府內(nèi)創(chuàng)立一個(gè)“真正有效的計(jì)劃?rùn)C(jī)關(guān)”，來指導(dǎo)國(guó)家的生產(chǎn)，協(xié)調(diào)各部的活動(dòng)，正確規(guī)劃出每個(gè)部門應(yīng)該追求的目標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳半農(nóng)說，在今天的世界上，如果仍拘泥于自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，試圖走私人資本主義發(fā)展的老路，“無(wú)異于白日做夢(mèng)”［5］。翁文灝，認(rèn)為通過國(guó)家機(jī)器主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠集中辦大事，實(shí)現(xiàn)最快速度。資源委員會(huì)如此龐大與其發(fā)展經(jīng)濟(jì)思路有關(guān)。

近代是中國(guó)趕超西方的過程，國(guó)家力量在不斷擴(kuò)大。在晚清，興起了洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，出現(xiàn)了官商合辦、官督商辦企業(yè)，國(guó)家資本迅速膨脹。鄭觀應(yīng)曾經(jīng)入股輪船招商局，事后認(rèn)為:“輪船招商開平礦，創(chuàng)自商人盡商股”，“辦有成效倏忽變，官奪商權(quán)難自主”，“名為保商實(shí)剝商，官督商辦勢(shì)如虎”［6］。晚清幾乎所有的官督商辦企業(yè)——包括輪船招商局、開平煤礦、上海機(jī)器織布局、津滬電報(bào)局——概不例外。

洋務(wù)運(yùn)動(dòng)與資源委員會(huì)都是用國(guó)家方式推進(jìn)工業(yè)化，用權(quán)力主導(dǎo)市場(chǎng)，這沒給中國(guó)帶來真正的工業(yè)化。

實(shí)施特別法與統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)也許會(huì)一時(shí)得利，但不能夠長(zhǎng)久。特別法與統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)會(huì)導(dǎo)致腐敗，低效而違背發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的是為了造福民眾。在民主法治的條件下，發(fā)展速度也許沒那么快，但能夠激發(fā)民眾力量，合理分配財(cái)富，抑制貪腐。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與法治是統(tǒng)一的。

［1］林蘭芳.資源委員會(huì)的特種礦產(chǎn)統(tǒng)制［M］.臺(tái)北:臺(tái)灣政治大學(xué)歷史系，1998.

［2］簡(jiǎn)銳.國(guó)民黨官僚資本發(fā)展概述［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，1986，(3).

［3］張燕萍.抗戰(zhàn)時(shí)期資源委員會(huì)特種礦產(chǎn)統(tǒng)制述評(píng)［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2004，(3).

［4］陳真.中國(guó)近代工業(yè)史資料［M］.北京:三聯(lián)書店，1961.

［5］吳半農(nóng).國(guó)營(yíng)事業(yè)論［M］.上海:中國(guó)文化服務(wù)社，1943.

［6］商務(wù)嘆，鄭觀應(yīng).盛世危言［M］.沈陽(yáng):遼寧人民出版社，1994.

On the Regulation of Special Mineral Resources by Resource Committee of The Nanjing National Government——In the perspective of special law

WANG Cong-cong

Resources Committee of the Nanjing national government is an important economi Cdevelopment agency.Resources Committee set up a lot of industries.However，its low-cost acquisitions，sales of specialty mineral damage the interests of the labor and the producers.Moreover，the purchase and sale is accompanied by corruption and inefficiency.The development of special law to expand the state’s role in economi Cdevelopment may be effective at sometime，however，the long-term economi Cdevelopment need the market economy and law protection.

Resources Committee;special law;controlled economy;market economy

DF462

A

1008－7966(2012)02－0145－03

2012－02－12

王聰聰(1982－)，男，浙江浦江人，2009級(jí)法律史專業(yè)博士研究生。

［責(zé)任編輯:李瑩］