論證券市場(chǎng)危機(jī)下政府救市的適度性

肖 偉

（廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院，福建廈門(mén) 361005）

論證券市場(chǎng)危機(jī)下政府救市的適度性

肖 偉

（廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院，福建廈門(mén) 361005）

在證券市場(chǎng)出現(xiàn)危機(jī)的情形下，政府救市應(yīng)當(dāng)符合適度性。應(yīng)從政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)二者關(guān)系視角來(lái)認(rèn)識(shí)和把握政府救市的適度性。政府救市的適度性可從救市目標(biāo)、救市范圍、救市手段和救市程序等方面予以實(shí)現(xiàn)。

政府救市；證券市場(chǎng)危機(jī)；適度性

面臨證券市場(chǎng)危機(jī)，政府是否應(yīng)當(dāng)出手救市？盡管理論上尚存爭(zhēng)議，但在實(shí)踐中各國(guó)政府從未袖手旁觀。不過(guò)，政府救市的效果呈現(xiàn)顯著差異。1929年至1933年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，當(dāng)時(shí)以胡佛總統(tǒng)為代表的美國(guó)政府信奉自由市場(chǎng)的理念，克制干預(yù)，盡量讓市場(chǎng)自行恢復(fù)，結(jié)果使危機(jī)拖延了較長(zhǎng)時(shí)間，直到羅斯福新政才使美國(guó)步出泥沼。2008年的金融危機(jī)，各國(guó)政府大刀闊斧救市，導(dǎo)致了一系列后遺癥。比如我國(guó)政府救市雖然立竿見(jiàn)影，但卻產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)惡化、通脹壓力上升、投資效率下降、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)擠出等種種遺留問(wèn)題。[1]面對(duì)政府救市的不足與過(guò)度，政府救市適度性問(wèn)題進(jìn)入了我們的研究視野。

一、政府救市適度性的理論依據(jù)

（一）自由主義和凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的論爭(zhēng)及其演進(jìn)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)實(shí)踐的檢驗(yàn)已被拋棄，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在世界上占據(jù)了統(tǒng)治地位。政府救市適度性是在承認(rèn)市場(chǎng)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)中起基礎(chǔ)性作用的前提下的一個(gè)命題。但在政府要不要干預(yù)和在多大程度上進(jìn)行干預(yù)方面，歷來(lái)存在自由主義和凱恩斯主義的論爭(zhēng)。資本主義最初的經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)是重商主義，產(chǎn)生于資本原始積累時(shí)期的16世紀(jì)，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)擴(kuò)大貿(mào)易順差來(lái)積累財(cái)富，推動(dòng)了英國(guó)、法國(guó)等西歐民族國(guó)家的興起。古典自由主義的杰出代表亞當(dāng)?斯密認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)主要靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調(diào)節(jié)，政府只應(yīng)充當(dāng)“守夜人”的角色，“最好的政府便是最少的干預(yù)”。[2]這種自由市場(chǎng)理論自19世紀(jì)初期到20世紀(jì)初期統(tǒng)治世界100多年，極大地促進(jìn)了自由資本主義的發(fā)展。1929年至1933年世界爆發(fā)了空前嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，暴露了“市場(chǎng)失靈”，主張政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義登上了主導(dǎo)地位。凱恩斯主義倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)，以追求充分就業(yè)和創(chuàng)造有效需求為目標(biāo)，創(chuàng)造了政府的宏觀調(diào)控職能，使政府從“守夜人”變成“職業(yè)人”。羅斯福新政是凱恩斯主義成功的一個(gè)典型范例。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家普遍出現(xiàn)“滯漲”局面，凱恩斯主義無(wú)法解釋和解決“滯漲”的難題，新自由主義各學(xué)派趁機(jī)對(duì)“政府失靈”進(jìn)行猛烈的批判，倡導(dǎo)要充分發(fā)揮自由市場(chǎng)的作用，主張資源的有效配置只能由市場(chǎng)進(jìn)行，反對(duì)政府過(guò)度干預(yù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，新自由主義的實(shí)踐使東歐、亞洲、拉美等國(guó)家和地區(qū)遭受金融危機(jī)，凱恩斯主義吸收了古典自由主義和新自由主義的某些合理的理論和政策主張，逐步得到完善和發(fā)展，最終形成新凱恩斯主義理論。新凱恩斯主義學(xué)派在強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)是必要的和有效的前提下，承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，主張“適度”的國(guó)家干預(yù)，積極尋求市場(chǎng)自發(fā)機(jī)制與政府干預(yù)政策的最佳結(jié)合。為應(yīng)對(duì)2008年世界性金融危機(jī)，西方各國(guó)政府貫徹新凱恩斯主義的理論，采取穩(wěn)定金融、注入流動(dòng)性、擴(kuò)大政府投資、進(jìn)行補(bǔ)貼和減稅等一系列措施來(lái)救市，取得了一定成效。但同時(shí)也遺留了不少后遺癥?？傊?，自由主義和凱恩斯主義的激烈論爭(zhēng)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生以來(lái)一直延續(xù)了數(shù)百年，此消彼長(zhǎng)，至今尚未平息。但我們可以發(fā)現(xiàn)，兩種理論在相互論戰(zhàn)和實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷克服自身缺陷，適當(dāng)吸收對(duì)方合理之處，各自逐步地進(jìn)行著完善和發(fā)展，其基調(diào)就是在尊重市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用的前提下，尋求市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)相結(jié)合的最優(yōu)邊界。換言之，就是尋求政府干預(yù)的適度性究竟是在哪里。有學(xué)者指出，盡管理論上對(duì)自由市場(chǎng)和政府干預(yù)的關(guān)系認(rèn)識(shí)各異，但沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家完全放棄政府干預(yù)，差別僅在于“市場(chǎng)取代政府或政府取代市場(chǎng)的程度”。[3]

（二）證券市場(chǎng)危機(jī)下政府救市適度性的法理闡釋

所謂證券市場(chǎng)危機(jī)，系指證券市場(chǎng)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)受政治、經(jīng)濟(jì)、自然災(zāi)害等突發(fā)事件的影響而突然爆發(fā)，引起證券市場(chǎng)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，各項(xiàng)指標(biāo)嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致整個(gè)證券市場(chǎng)陷入蕭條、混亂，甚至面臨癱瘓和崩潰的危險(xiǎn)。政府救市是指在出現(xiàn)證券市場(chǎng)危機(jī)情形下，政府行使公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，以使其脫離危險(xiǎn)和困難，恢復(fù)到正常運(yùn)行狀態(tài)。從法律本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府救市是其履行經(jīng)濟(jì)職能，行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，是行使經(jīng)濟(jì)應(yīng)急處置權(quán)。雖然它屬于政府調(diào)控的一部分，但不同于一般的調(diào)控，而是一種在危機(jī)情形下的應(yīng)急調(diào)控。因此，該種權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制，且在緊急狀態(tài)消失時(shí)即應(yīng)被取消。[4]

政府救市適度性的理論前提是國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，承認(rèn)市場(chǎng)是最基本的資源配置方式。這一點(diǎn)已被國(guó)內(nèi)外實(shí)踐所證實(shí)，并且在理論上也基本成為主流。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，早在1992年，黨的十四大報(bào)告中就明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。1993年，國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被寫(xiě)入我國(guó)憲法。但市場(chǎng)并不完美，其內(nèi)在機(jī)理決定了它本身存在許多缺陷和局限性，不可避免地導(dǎo)致市場(chǎng)失靈甚至市場(chǎng)危機(jī)的發(fā)生。這就為政府干預(yù)提供了可用武之地。然而，有些市場(chǎng)失靈靠政府干預(yù)并不能得到解決，還得依靠市場(chǎng)的自行恢復(fù)，有些市場(chǎng)失靈靠政府干預(yù)可能比市場(chǎng)自行恢復(fù)成本更高、時(shí)間更長(zhǎng)。在上述情形下，政府均不應(yīng)介入干預(yù)。換言之，政府干預(yù)限于市場(chǎng)失靈的范圍之內(nèi)，[5]而且僅在政府干預(yù)可以有效果、有效率地避免、減緩和拯救市場(chǎng)失靈的條件下方可實(shí)施。政府干預(yù)一般會(huì)限制私權(quán)，而且耗費(fèi)社會(huì)資源和財(cái)富，所以，政府干預(yù)必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)，以公共利益為目的，有效率地促進(jìn)社會(huì)公益才具有正當(dāng)性。

不過(guò)，政府也是具有有限理性的經(jīng)濟(jì)人，同樣會(huì)存在信息不足、選擇失當(dāng)、尋租創(chuàng)租、執(zhí)行不力等問(wèn)題。因此，實(shí)踐中政府救市不足或政府救市過(guò)度屢見(jiàn)不鮮，在我國(guó)更多地表現(xiàn)為救市過(guò)度。政府成立的本旨是為公共利益，但作為有限理性的經(jīng)濟(jì)人，政府難免會(huì)追求自身利益的最大化，有時(shí)就會(huì)脫離公共利益的軌道。而且，政府權(quán)力具有擴(kuò)張性，除非遇到不可逾越的障礙，這種擴(kuò)張的趨勢(shì)絕不會(huì)停止。[6]布坎南認(rèn)為，只有政府活動(dòng)的范圍受到可強(qiáng)制執(zhí)行憲法的約束，方可阻止此種過(guò)分的擴(kuò)張。[7]因此，必須通過(guò)法治的手段規(guī)范政府救市的行為，才能保證政府救市的適度性。歷史和現(xiàn)實(shí)無(wú)一例外地證明，單純依賴(lài)擴(kuò)張的行政權(quán)力，我們將不僅需要應(yīng)對(duì)危機(jī)帶來(lái)的災(zāi)難，而且不得不應(yīng)對(duì)權(quán)力帶來(lái)的災(zāi)難。[8]

所謂適度，可以用公法上的比例原則予以闡釋。比例原則具體又包含適當(dāng)性、必要性和衡量性三原則。適當(dāng)性指行為應(yīng)適合目的之達(dá)成。必要性則指行為不超越實(shí)現(xiàn)目的之必要程度，即達(dá)成目的應(yīng)采影響最輕微的手段。衡量性原則指行為手段應(yīng)按目的加以衡判，即任何干涉措施所造成之損害應(yīng)輕于達(dá)成目的所獲得之利益。[9]總之，政府救市行為必須符合政府救市的目的，行為程度既不能不足，也不能超過(guò)必要性要求，且必須進(jìn)行成本收益之衡量，使得救市收益大于救市成本支出。為保證政府救市的適度性的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)從救市目標(biāo)、救市范圍、救市手段、救市程序等方面入手進(jìn)行規(guī)制。

二、政府救市適度性的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）政府救市目標(biāo)的設(shè)定

正確設(shè)定政府救市目標(biāo)的前提是正確界定政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系。如果承認(rèn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)在證券市場(chǎng)資源配置方面起基礎(chǔ)性作用，政府干預(yù)只能在市場(chǎng)失靈范圍內(nèi)發(fā)揮作用，那么，政府救市目標(biāo)的設(shè)定就非常清晰明了：通過(guò)有效果、有效率的干預(yù)，將市場(chǎng)從失靈狀態(tài)調(diào)整回能自己正常運(yùn)行狀態(tài)，然后政府干預(yù)即欣然隱退。換言之，不能因?yàn)槭袌?chǎng)失靈的出現(xiàn)就將市場(chǎng)調(diào)節(jié)拋棄一旁，而讓政府干預(yù)取而代之，應(yīng)當(dāng)對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用的不可替代性和短暫失靈的可康復(fù)性有個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。

我國(guó)歷次政府救市屢犯目標(biāo)迷失甚至錯(cuò)位的錯(cuò)誤。比如，1994年俄羅斯因個(gè)股暴跌引發(fā)投資者示威游行，差點(diǎn)釀成政治危機(jī)，當(dāng)時(shí)我國(guó)股市行情持續(xù)下跌，一些地方出現(xiàn)投資者“鬧事”的事件，這使得我國(guó)政府有關(guān)部門(mén)開(kāi)始將股市與政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定聯(lián)系到一起，趕緊推出三大利好政策救市。1996年，投資者普遍認(rèn)為面臨中共十五大召開(kāi)和香港回歸，政府不會(huì)讓股市下跌，所以紛紛入市，引起股價(jià)一路上漲。證監(jiān)會(huì)認(rèn)為當(dāng)時(shí)的暴漲是不正常和非理性的，頒布了后來(lái)被稱(chēng)為“十二道金牌”的政策，來(lái)抑制股價(jià)的持續(xù)上漲。2007年我國(guó)股市又出現(xiàn)飛漲，政府上調(diào)印花稅抑制股市。縱觀我國(guó)政府歷次救市，目的各異，但均未以恢復(fù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能為主要目標(biāo)，政府對(duì)證券市場(chǎng)關(guān)注的也主要是股價(jià)，而不是市場(chǎng)調(diào)節(jié)是否失靈。所以，上述政府救市，雖然短期內(nèi)股價(jià)發(fā)生了一定變化，但給證券市場(chǎng)遺留了更多的問(wèn)題，并導(dǎo)致證券市場(chǎng)呈現(xiàn)顯著的“政策市”特征。相反，美國(guó)十分強(qiáng)調(diào)政府救市目標(biāo)就是為了恢復(fù)市場(chǎng)的功能。比如2008年的《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》開(kāi)宗明義地指出，政府采取救市措施的目的就在于恢復(fù)金融系統(tǒng)的流動(dòng)性和穩(wěn)定性。[10]證券市場(chǎng)出現(xiàn)危機(jī)如同人體得了急病，人體自身的調(diào)節(jié)平衡和免疫功能遭到破壞，需要借助打針吃藥等外力介入來(lái)恢復(fù)正常，但打針吃藥不是取代人體自身的調(diào)節(jié)和免疫功能。相反，它是要幫助人體恢復(fù)到能依靠自身調(diào)節(jié)和免疫功能來(lái)維持健康。如果治療措施的介入導(dǎo)致人體對(duì)其產(chǎn)生依賴(lài)，而不能再依靠自我調(diào)節(jié)維持健康，則這種治療就不能說(shuō)是成功的。

（二）政府救市范圍的確定

首先，政府救市的范圍應(yīng)當(dāng)限于市場(chǎng)失靈的范圍，只有在市場(chǎng)喪失自我調(diào)節(jié)功能，不能或難以自行恢復(fù)到正常狀態(tài)時(shí)，或者市場(chǎng)確實(shí)有瀕臨上述情況的危險(xiǎn)時(shí)，政府方可啟動(dòng)救市。為此，必須考察判斷是否出現(xiàn)系統(tǒng)性的證券市場(chǎng)危機(jī)。如果證券市場(chǎng)出現(xiàn)的劇烈動(dòng)蕩會(huì)動(dòng)搖整個(gè)證券行業(yè)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，可能導(dǎo)致整個(gè)證券系統(tǒng)陷入癱瘓或崩潰，甚至危及金融系統(tǒng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)，則證明系統(tǒng)性證券市場(chǎng)危機(jī)出現(xiàn)。如果出現(xiàn)波動(dòng)的只是個(gè)別或局部現(xiàn)象，不屬于證券市場(chǎng)系統(tǒng)性問(wèn)題，則政府不宜介入。其次，政府救市應(yīng)限于比市場(chǎng)自行恢復(fù)更有效果和效率的范圍。市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的必要條件而不是充分條件，換言之，出現(xiàn)市場(chǎng)失靈未必導(dǎo)出政府必須救市。[11]市場(chǎng)具有自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)功能，如果其自行恢復(fù)效果更好，效率更高，則政府不必啟動(dòng)救市。當(dāng)然，做這種考量需要許多基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，而我國(guó)尚未對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集和研究。因此，進(jìn)行本項(xiàng)考量的第一步是歸集和研究上述數(shù)據(jù)。政府救市是有成本的，而且由于政府方面信息欠缺、能力不足、選擇失當(dāng)、道德風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)方面對(duì)外力介入的排斥效應(yīng)，政府救市甚至?xí)故袌?chǎng)雪上加霜。因此，政府救市的范圍不僅受市場(chǎng)失靈的限定，而且受政府失靈的影響。政府救市和經(jīng)濟(jì)自主的劃分還取決于具體條件下的損益分析。[12]政府救市成本不僅應(yīng)當(dāng)小于市場(chǎng)自行恢復(fù)的成本，而且應(yīng)當(dāng)小于政府救市所會(huì)取得的收益。應(yīng)當(dāng)指出，衡量政府救市的成本和收益，不僅要看短期效果，而且要看長(zhǎng)期的影響。比如，為拯救2008年世界性金融危機(jī)，不少?lài)?guó)家政府，包括我國(guó)政府，緊急情況下慌忙救市，導(dǎo)致救市過(guò)度，雖然短期內(nèi)穩(wěn)定了市場(chǎng)，但遺留了嚴(yán)重的后遺癥，現(xiàn)在還在慢慢消化。教訓(xùn)深刻，值得深思。此外，還需注意的是，并非政府一旦啟動(dòng)救市就是全面救市，而是應(yīng)當(dāng)將救市的范圍限于“必須救”且“可以救”之處?！氨仨毦取笔侵覆痪葧?huì)危及證券市場(chǎng)全局，“可以救”是指政府救市可以收到實(shí)效。對(duì)于出現(xiàn)危機(jī)的領(lǐng)域和企業(yè)，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別、有所選擇地進(jìn)行施救。換言之，在政府救市啟動(dòng)后，救市還應(yīng)當(dāng)限于必要的范圍，能交給市場(chǎng)自行解決的問(wèn)題，仍然交給市場(chǎng)去解決。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在一份研究報(bào)告中指出，危機(jī)救助應(yīng)當(dāng)符合“三 T”標(biāo)準(zhǔn)，即針對(duì)性（targeted）、及時(shí)性（timely）和過(guò)渡性（temporary）。[13]這里的“針對(duì)性”即指救助范圍的適度性和救助對(duì)象的精準(zhǔn)性，“及時(shí)性”強(qiáng)調(diào)的是政府救市在時(shí)間上的適當(dāng)性，“過(guò)渡性”指的是政府救市應(yīng)當(dāng)適時(shí)退出，體現(xiàn)臨時(shí)性和應(yīng)急性特點(diǎn)。

（三）政府救市手段的選擇

為保證政府救市的適度性，在明確救市目標(biāo)和范圍之后，還必須對(duì)救市手段進(jìn)行慎重選擇，不可不顧一切，不擇手段。簡(jiǎn)言之，政府選擇救市手段應(yīng)當(dāng)貫徹三原則：堅(jiān)持以市場(chǎng)化手段為主；找準(zhǔn)病因，對(duì)癥下藥；藥力適當(dāng)，控制副作用。

1.堅(jiān)持以市場(chǎng)化手段為主。政府救市是對(duì)暫時(shí)失靈的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行必要的干預(yù)，以期排除障礙后使市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用得以恢復(fù)，而不是廢棄或取代市場(chǎng)機(jī)制。因此，政府干預(yù)必須尊重市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)律，借助市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)改變利率、稅率、匯率等經(jīng)濟(jì)參數(shù)，影響經(jīng)濟(jì)主體的決策和活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)救市目標(biāo)。政府救市要以間接手段為主，一般不直接通過(guò)行政命令的方式干預(yù)企業(yè)的決策和經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)改變市場(chǎng)環(huán)境，憑借企業(yè)對(duì)于市場(chǎng)信號(hào)變動(dòng)所做出的反應(yīng)和調(diào)整來(lái)影響企業(yè)的決策和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府救市的目標(biāo)。在政府救市過(guò)程中，自主經(jīng)營(yíng)、分散決策、自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則必須得到維護(hù)。

2.找準(zhǔn)病因，對(duì)癥下藥。證券市場(chǎng)危機(jī)有過(guò)熱的危機(jī)，也有過(guò)冷的危機(jī)，即使同樣是過(guò)熱的危機(jī)，導(dǎo)致危機(jī)的原因也會(huì)迥然不同。所以，政府救市不能總是使用一種萬(wàn)能藥，而必須認(rèn)真研究市場(chǎng)病象，找到病因，對(duì)癥下藥。例如，1929年美國(guó)股市大崩盤(pán)的一個(gè)主要原因是證券市場(chǎng)的制度性缺陷，即美國(guó)此前長(zhǎng)期對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行不干預(yù)政策，導(dǎo)致證券市場(chǎng)虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等行為泛濫，廣大投資者被迫割肉退市。美國(guó)趕緊出臺(tái)了《1933年證券法》和《1934年證券交易法》，彌補(bǔ)了制度性缺陷，對(duì)提振證券市場(chǎng)起了基礎(chǔ)性作用。試想，如果當(dāng)時(shí)只是采取注入流動(dòng)性和財(cái)稅刺激，而不完善相關(guān)制度，則證券市場(chǎng)的蕭條和混亂或者揮之不去，或者去而復(fù)來(lái)。對(duì)于因突發(fā)事件而引發(fā)的證券市場(chǎng)危機(jī)，比如美國(guó)的“9?11事件”和日本的大地震，則可以動(dòng)用股市平準(zhǔn)基金或采取短期內(nèi)中斷交易、關(guān)停股市的措施。美國(guó)發(fā)明了一種稱(chēng)作“斷路器”的強(qiáng)制中斷交易系統(tǒng)，就屬于后一種措施。它可以使恐慌的投資者得到一段時(shí)間了解真相，穩(wěn)定情緒，從而避免股市恐慌性暴跌。2008年上半年，我國(guó)股市出現(xiàn)暴跌，究其根源，是因?yàn)楣墒械淖匀徽{(diào)整修正和投資者對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化的擔(dān)憂(yōu)。當(dāng)時(shí)上證綜合指數(shù)跌幅達(dá) 60%，相應(yīng)地股票平均市盈率從非理性的65倍回落至比較理性的20倍左右。當(dāng)時(shí)我國(guó)整個(gè)金融體系運(yùn)行良好，只是投資者擔(dān)憂(yōu)歐美經(jīng)濟(jì)衰退影響我國(guó)外貿(mào)出口，并導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境惡化。在這種情況下，我國(guó)政府采取了4萬(wàn)億的財(cái)政投資計(jì)劃和向市場(chǎng)注入10萬(wàn)億的巨量信貸的救市措施。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)政府把目標(biāo)瞄準(zhǔn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，采取刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)的措施，這個(gè)大方向是正確的。但這些投資和信貸的具體投向卻發(fā)生嚴(yán)重偏差，出現(xiàn)許多重復(fù)建設(shè)，眾多應(yīng)遭淘汰的落后產(chǎn)能趁機(jī)上馬，嚴(yán)重拖延了我國(guó)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和更新?lián)Q代。

3.藥力適當(dāng)，控制副作用。治病不僅得用對(duì)藥，而且藥量也得掌握恰到好處，用藥不足或超量都會(huì)影響治療效果。2008年我國(guó)政府救市，由于缺乏準(zhǔn)確的評(píng)估，采取了4萬(wàn)億財(cái)政投資計(jì)劃和 10萬(wàn)億的巨量信貸，雖然引起了我國(guó)證券市場(chǎng)的“V”形反彈，但引起的副作用也非常嚴(yán)重。這屬于用藥過(guò)猛，且沒(méi)有出臺(tái)配套措施消減副作用。要想做到藥力適當(dāng)，必須首先吃透病情，特別是能夠?qū)ξC(jī)的病情進(jìn)行量化的診斷。其次要弄清藥力的作用參數(shù)，特別是組合藥共同作用的參數(shù)。進(jìn)而研究出藥力與病情之間的量的比例關(guān)系。自從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誕生以來(lái)，在世界范圍內(nèi)政府救市已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，必須加以認(rèn)真研究，探尋出救市力度的規(guī)律，為將來(lái)政府救市藥力適當(dāng)打下基礎(chǔ)。此外，如同藥物一樣，救市措施在具備積極作用的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生副作用，對(duì)這些副作用也應(yīng)有配套措施加以消減，將副作用的損害降到最低。

（四）政府救市程序的控制

“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)決不是無(wú)意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵14]政府救市往往具有復(fù)雜性和應(yīng)急性，必須給予其較大的相機(jī)抉擇的自由裁量權(quán)。程序限制之所以重要，是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)以很大的權(quán)力。[15]實(shí)現(xiàn)政府救市的適度，程序控制是個(gè)不可或缺的保障。

我國(guó)重實(shí)體、輕程序的頑疾在救市上仍然表現(xiàn)得淋漓盡致。我國(guó)政府至今共有七次利用印花稅稅率調(diào)整來(lái)救市，但政府調(diào)整印花稅稅率一直沒(méi)有得到我國(guó)人大的合法授權(quán)。而且，每次調(diào)整都相當(dāng)秘密和突然，引起社會(huì)各界的普遍質(zhì)疑。2008年政府為救市出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但未經(jīng)人大討論批準(zhǔn)，甚至沒(méi)有對(duì)外公開(kāi)計(jì)劃的內(nèi)容，直到上海律師嚴(yán)義明遞交信息公開(kāi)申請(qǐng)，發(fā)改委才在官網(wǎng)上公布了僅有一頁(yè)內(nèi)容的投資概要。盡管這次政府救市存在決策和執(zhí)行上的許多問(wèn)題，但人大的權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督都沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。相反，美國(guó)政府救市是完全按照一套比較完善的程序進(jìn)行的。以《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》為例。美國(guó)是典型的“三權(quán)分立”的國(guó)家。法案由財(cái)政部提出方案，經(jīng)國(guó)會(huì)參眾兩院辯論，經(jīng)修改后提交參眾兩院表決，第一輪在參議院通過(guò)，在眾議院被否決，后又經(jīng)過(guò)修改后獲得了參眾兩院的通過(guò)，再經(jīng)總統(tǒng)簽字，交給財(cái)政部實(shí)施。[16]在實(shí)施階段，仍然有嚴(yán)格的程序。比如7000億美元的救助計(jì)劃，財(cái)政部可以立即使用2500億美元，經(jīng)總統(tǒng)認(rèn)可后可再使用1000億美元，最后的3500億美元需國(guó)會(huì)評(píng)估救助效果后給予授權(quán)，財(cái)政部方可使用。財(cái)政部第一次行使權(quán)力后必須每月向國(guó)會(huì)報(bào)告情況，總審計(jì)長(zhǎng)對(duì)救助計(jì)劃進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，并每60天向國(guó)會(huì)報(bào)告一次。此外，依據(jù)該法案，法院還可以對(duì)財(cái)政部的救助活動(dòng)進(jìn)行司法審查。在實(shí)際執(zhí)行中，形成了白宮提名的特別檢察長(zhǎng)、國(guó)會(huì)任命的國(guó)會(huì)監(jiān)督小組以及國(guó)會(huì)下屬政府問(wèn)責(zé)局三方面的共同監(jiān)督的局面。

我國(guó)政府救市存在著濃厚的隨意性，這種不規(guī)范、不透明、無(wú)監(jiān)督、無(wú)約束的狀態(tài)為政府救市的不適度提供了溫床。為矯治此病癥，完善程序建設(shè)乃必由之路。首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建宏觀調(diào)控法律體系，制定一部《宏觀調(diào)控法》作為基本法，其中應(yīng)設(shè)專(zhuān)章對(duì)救市的動(dòng)議、決策、實(shí)施、監(jiān)督、救濟(jì)等作出程序性規(guī)定，并對(duì)市場(chǎng)危機(jī)情形下政府救市設(shè)置簡(jiǎn)易程序和特殊程序，在特定條件下施行，以適應(yīng)救市緊迫性的需要。其次，要健全政府救市的信息公開(kāi)制度，提高政府救市的透明度。政府應(yīng)將市場(chǎng)危機(jī)的信息進(jìn)行收集、分析并予以公布，使得社會(huì)各界皆能了解和利用，也能避免因不了解而發(fā)生的恐慌。政府采取救市措施時(shí)一定要尊重和保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將政府救市的決策、執(zhí)行及其效果情況及時(shí)公布。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和深化我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的有關(guān)規(guī)定，促使信息公開(kāi)切實(shí)步入法治化的軌道。再次，要完善政府救市的監(jiān)督機(jī)制。憲法和法律賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)各級(jí)政府行為的監(jiān)督權(quán)力，但實(shí)踐中執(zhí)行不力。細(xì)化其監(jiān)督職責(zé)，特別是細(xì)化強(qiáng)化各級(jí)人大常委會(huì)和財(cái)政與經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)是當(dāng)前比較可行的解決之道。政府救市會(huì)使公民、企業(yè)的切身利益和社會(huì)公共利益均會(huì)受到重大影響，他們理應(yīng)獲得提起司法審查的權(quán)利。政府救市一般使用間接手段，因此政府救市行為一般是抽象行政行為。我國(guó)對(duì)抽象行政行為提起司法審查的大門(mén)至今仍然緊閉著，這是制約我國(guó)法治水平發(fā)展的突出問(wèn)題?，F(xiàn)在是該敞開(kāi)大門(mén)的時(shí)候了。

在證券市場(chǎng)危機(jī)的緊急狀況下，政府救市度的把握異常困難，適度是個(gè)極具挑戰(zhàn)性的要求。為此，我們必須在理論上正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的關(guān)系，準(zhǔn)確樹(shù)立政府救市的目標(biāo)。同時(shí)，我們必須抓好以下三個(gè)環(huán)節(jié)：第一，認(rèn)真研究我國(guó)證券市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律，特別是政府干預(yù)手段的參數(shù)與證券市場(chǎng)反應(yīng)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，為救市適度奠定良好的知識(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)證券市場(chǎng)屬于“新興加轉(zhuǎn)軌”市場(chǎng)，情況十分特殊，國(guó)外的結(jié)論對(duì)我國(guó)不適用。我們只能借鑒其方法，分析總結(jié)我國(guó)自身的實(shí)踐，從而發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律。第二，加快我國(guó)政府救市的法治化建設(shè)。我國(guó)政府救市呈現(xiàn)濃厚的非法治化特點(diǎn)，亟須走上法治化之路。這就要求政府救市依法定授權(quán)、按法律程序、在適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和制約下進(jìn)行。我國(guó)政府救市頻率很高，影響重大，專(zhuān)門(mén)建立一套政府救市的法律體系是一項(xiàng)必須而且應(yīng)當(dāng)早日完成的任務(wù)。第三，政府救市措施應(yīng)當(dāng)具備漸進(jìn)性和靈活性，可以根據(jù)救市措施的效果進(jìn)行適時(shí)的力度調(diào)整。2008年我國(guó)政府救市的4萬(wàn)億一步到位，但美國(guó)8500億美元的救助計(jì)劃卻是根據(jù)市場(chǎng)反應(yīng)分階段實(shí)施的。這種彈性安排是保證政府救市適度的一個(gè)極其重要而有效的方法，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)運(yùn)用。

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（責(zé)任編輯：張 韓）

D922.287

A

1674-8557（2012）02-0040-07

2012-04-08

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（09YJA820040）

肖偉（1965—），男，黑龍江齊齊哈爾人，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士。