對(duì)優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置推進(jìn)內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)制高效運(yùn)行的探討

王克杰

查緝走私是法律賦予海關(guān)的四大傳統(tǒng)職能①周陽(yáng)：《我國(guó)海關(guān)非傳統(tǒng)職能研究的基本狀況及發(fā)展趨勢(shì)》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期，第63-64頁(yè)。之一。海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)是緝私的主體，緝私警察是緝私的主力，海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)、合理與否直接關(guān)系到緝私運(yùn)行的整體效能。本文僅從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度，對(duì)優(yōu)化我國(guó)內(nèi)陸海關(guān)緝私運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行一些探討。

一、內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

在海關(guān)系統(tǒng)將全國(guó)各直屬海關(guān)劃分為沿海、沿邊、內(nèi)陸3種類型，雖然針對(duì)不同的場(chǎng)合或需求在劃分范圍上略有不同，但基本反映直屬海關(guān)所處地域特征和自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)。例如 《海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)實(shí)施方案》（征求意見稿），該方案根據(jù)直屬海關(guān)所處地域特征和自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，將全國(guó)各直屬海關(guān)劃分為沿海、沿邊、內(nèi)陸3種類型。其中內(nèi)陸直屬海關(guān)包括太原、沈陽(yáng)、合肥、南昌、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、重慶、成都、貴陽(yáng)、西安、蘭州、西寧、銀川等14個(gè)直屬海關(guān)。②海關(guān)總署：《海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)實(shí)施方案》（征求意見稿），署廳發(fā) 〔2009〕433號(hào)，2009年10月27日?！逗ｊP(guān)反走私績(jī)效評(píng)估辦法（試行）》，將全國(guó)直屬海關(guān)劃分為沿海、沿邊、內(nèi)地3種類型。其中內(nèi)地海關(guān)包括：北京、石家莊、太原、沈陽(yáng)、合肥、南昌、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、重慶、成都、貴陽(yáng)、西安、蘭州、西寧、銀川海關(guān)等16個(gè)直屬海關(guān)。③海關(guān)總署：《海關(guān)反走私績(jī)效評(píng)估辦法 （試行）》，署緝發(fā) 〔2010〕126號(hào)，2010年3月16日。《海關(guān)總署黨組關(guān)于進(jìn)一步做好人力資源合理配置工作的意見》，將41個(gè)直屬海關(guān)分為 “沿海、沿邊、內(nèi)陸”三大類。其中內(nèi)陸海關(guān)：沈陽(yáng)海關(guān)、合肥海關(guān)、南昌海關(guān)、鄭州海關(guān)、武漢海關(guān)、長(zhǎng)沙海關(guān)、重慶海關(guān)、成都海關(guān)、西安海關(guān)、太原海關(guān)、貴陽(yáng)海關(guān)、蘭州海關(guān)、西寧海關(guān)、銀川海關(guān)等14個(gè)直屬海關(guān)。④海關(guān)總署黨組：《海關(guān)總署黨組關(guān)于進(jìn)一步做好人力資源合理配置工作的意見》，署黨發(fā) 〔2010〕56號(hào)，2010年12月13日。上述三種分法對(duì)沿邊海關(guān)劃分的范圍是一致的，而在沿海海關(guān)與內(nèi)陸海關(guān)的劃分上略有區(qū)別，主要區(qū)別在于北京、石家莊兩個(gè)海關(guān)的類型歸屬上，而石家莊海關(guān)在地理上本屬沿海海關(guān)，北京海關(guān)雖然地理位置不屬沿海海關(guān)，但其依托天津港功能延伸，業(yè)務(wù)特點(diǎn)、機(jī)構(gòu)規(guī)模等與沿海海關(guān)比較接近，所以筆者傾向于“14個(gè)直屬海關(guān)”的分法，即本文所稱內(nèi)陸海關(guān)是指太原、沈陽(yáng)、合肥、南昌、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、重慶、成都、貴陽(yáng)、西安、蘭州、西寧、銀川等14個(gè)直屬海關(guān)。

在1998年全國(guó)打擊走私工作會(huì)議上，黨中央、國(guó)務(wù)院決定組建海關(guān)緝私警察⑤海關(guān)緝私警察受海關(guān)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)、以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，并實(shí)行 “聯(lián)合緝私、統(tǒng)一處理、綜合治理”的緝私體制。隊(duì)伍，之后全國(guó)41個(gè)直屬海關(guān)⑥直屬海關(guān)是指直接由海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)管理一定區(qū)域范圍內(nèi)海關(guān)業(yè)務(wù)的海關(guān)。目前我國(guó)共有41個(gè)直屬海關(guān)，除香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)外，分布在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。相繼組建緝私機(jī)構(gòu)，從全國(guó)緝私機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，基本按照沿海、沿邊和內(nèi)陸①在海關(guān)系統(tǒng)，根據(jù)直屬海關(guān)所處地域特征和自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在業(yè)務(wù)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面將全國(guó)各直屬海關(guān)劃分為沿海、沿邊、內(nèi)陸3種類型，由來已久。三個(gè)模式來設(shè)置。如大連海關(guān)屬沿海直屬海關(guān)，大連海關(guān)緝私局現(xiàn)內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、督察處、偵查處、直屬隊(duì)、法制一處、法制二處、查私處、情報(bào)技術(shù)處和海上緝私處等10個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，下設(shè)丹東海關(guān)緝私分局、營(yíng)口海關(guān)緝私分局、機(jī)場(chǎng)海關(guān)緝私分局和大窯灣海關(guān)緝私分局等4個(gè)正處級(jí)分局。②大連海關(guān)門戶網(wǎng)站：http：//dalian.customs.gov.cn/publish/portal101/，2011年8月22日訪問。長(zhǎng)春海關(guān)屬沿邊直屬海關(guān)，長(zhǎng)春海關(guān)緝私局現(xiàn)內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、督察處、偵查處、法制處、查私處、情報(bào)技術(shù)處等7個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，下設(shè)延吉海關(guān)緝私分局、琿春海關(guān)緝私分局、長(zhǎng)白海關(guān)緝私分局、圖門海關(guān)緝私分局、集安海關(guān)緝私分局等5個(gè)正處級(jí)分局。③長(zhǎng)春海關(guān)門戶網(wǎng)站：http：//Changchun.customs.gov.cn/tabid/33418/Defaut.aspx，2011年8月22日訪問。合肥海關(guān)屬內(nèi)陸直屬海關(guān)，合肥海關(guān)緝私局現(xiàn)內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、偵查處、法制處、情報(bào)技術(shù)處、督察處等6個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，下設(shè)蕪湖海關(guān)緝私分局、銅陵海關(guān)緝私分局等2個(gè)正處級(jí)分局。④合肥海關(guān)門戶網(wǎng)站：http：//hefei.customs.gov.cn/tabid/7634/Default.aspx，2011年8月22日訪問?？梢?，沿海、沿邊和內(nèi)陸三個(gè)模式的緝私機(jī)構(gòu)在其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置上有較大差異。

二、內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置的共性問題

直屬海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)組建之初為正處級(jí)單位，2001年統(tǒng)一調(diào)整為副廳級(jí)機(jī)構(gòu)，2003年統(tǒng)一更名為海關(guān)緝私局。目前，在有的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)⑤海關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般分為海關(guān)總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)三級(jí)。隸屬海關(guān)是由直屬海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)辦理具體海關(guān)業(yè)務(wù)的海關(guān)。直屬海關(guān)的隸屬機(jī)構(gòu)不僅包括隸屬海關(guān)，還包括辦事處等海關(guān)機(jī)構(gòu)，本文統(tǒng)稱為隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)。設(shè)有正處級(jí)分支機(jī)構(gòu)的緝私分局，有的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)有直屬隊(duì)或緝私科等正科級(jí)機(jī)構(gòu)。⑥為了表述的方便，本文將在隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立的緝私分局、直屬隊(duì)或緝私科等緝私機(jī)構(gòu)，統(tǒng)稱為緝私分支機(jī)構(gòu)。內(nèi)陸直屬海關(guān)地處內(nèi)陸，地域特點(diǎn)比較接近，又多屬中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)也比較接近，海關(guān)業(yè)務(wù)特點(diǎn)、機(jī)構(gòu)規(guī)模等相類似，這些海關(guān)在緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置上有很多的相同點(diǎn)，也存在一些共性的問題：

（一）分支機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

內(nèi)陸直屬海關(guān)雖然地處內(nèi)陸，地域特征相近，但所在省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外貿(mào)易等還存在較大差距，從海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，無論海關(guān)業(yè)務(wù)量，還是隸屬機(jī)構(gòu)設(shè)置情況等方面還具有很大差別，有的直屬海關(guān)設(shè)置隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)較多，有的直屬海關(guān)設(shè)有較少隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，有的未設(shè)置隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，同樣在緝私分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置上也出現(xiàn)多樣化。就合肥海關(guān)而言，目前轄區(qū)內(nèi)有蕪湖、安慶、馬鞍山、黃山、蚌埠、銅陵、阜陽(yáng)、池州等8個(gè)隸屬海關(guān)和合肥駱崗機(jī)場(chǎng)辦事處等9個(gè)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，⑦除此之外，滁州海關(guān)正在籌建。僅在蕪湖海關(guān)和銅陵海關(guān)組建兩個(gè)緝私分局。又如南昌海關(guān)現(xiàn)下轄九江海關(guān)、贛州海關(guān)、吉安海關(guān)、景德鎮(zhèn)海關(guān)、新余海關(guān)和南昌海關(guān)駐高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)辦事處、駐龍南辦事處、駐昌北機(jī)場(chǎng)辦事處、駐上饒辦事處等9個(gè)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，也僅在九江海關(guān)組建一個(gè)緝私分局。武漢、長(zhǎng)沙等隸屬機(jī)構(gòu)較多的海關(guān)，其緝私分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置也比較少，鄭州海關(guān)的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)雖然不少，但一個(gè)緝私分支機(jī)構(gòu)也未組建。據(jù)了解，這些海關(guān)緝私局在隸屬海關(guān)中有的是有分支機(jī)構(gòu)建制的，而出于各種因素沒有組建。如合肥海關(guān)隸屬蚌埠海關(guān)就有緝私分支機(jī)構(gòu)建制的，以及有4個(gè)隸屬海關(guān)有緝私科建制的，因各種原因一直沒有組建。對(duì)于貴陽(yáng)、蘭州、西寧、銀川等四個(gè)直屬海關(guān)，同屬中國(guó)西部地區(qū)，其所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，海關(guān)業(yè)務(wù)量相對(duì)較小，并未設(shè)置海關(guān)隸屬機(jī)構(gòu)，或較少隸屬機(jī)構(gòu)。如貴陽(yáng)海關(guān)有1個(gè)隸屬海關(guān)遵義海關(guān)，蘭州海關(guān)有1個(gè)隸屬海關(guān)酒泉海關(guān)，西寧、銀川海關(guān)目前還未設(shè)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，上述4個(gè)直屬海關(guān)緝私局也未設(shè)置緝私分支機(jī)構(gòu)。太原海關(guān)雖然地處中原，設(shè)有大同、侯馬以及太原機(jī)場(chǎng)等3個(gè)隸屬海關(guān)，也未組建緝私分支機(jī)構(gòu)。⑧文中海關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置情況及相關(guān)數(shù)據(jù)除注明的外，均來源于相關(guān)海關(guān)的門戶網(wǎng)站。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一

僅從業(yè)務(wù)量相近、業(yè)務(wù)特點(diǎn)相類似的武漢海關(guān)、長(zhǎng)沙海關(guān)和合肥海關(guān)來看，這三個(gè)直屬海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量均不盡相同。武漢海關(guān)緝私局現(xiàn)內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、督察處、偵查處、查私處、情報(bào)技術(shù)處和法制處等7個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)沙海關(guān)緝私局現(xiàn)內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、偵查處、法制處、情報(bào)技術(shù)處、查私處等6個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)。合肥海關(guān)緝私局現(xiàn)內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、偵查處、法制處、情報(bào)技術(shù)處、督察處等6個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)。從目前機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀來看，不僅內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不相同，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱也不盡相同。

（三）業(yè)務(wù)部門與綜合管理部門設(shè)置比例失衡

辦案是緝私部門的主要職能，是緝私機(jī)構(gòu)的“主業(yè)”。有的內(nèi)陸直屬海關(guān)緝私局，從業(yè)務(wù)部門與綜合管理部門設(shè)置的數(shù)量看，達(dá)3∶3或4∶3的比例。業(yè)務(wù)規(guī)模這么小、人員這么少的單位，內(nèi)部設(shè)置這么多的綜合管理部門，顯然沒有突出 “主業(yè)”的職能需要。其次，因業(yè)務(wù)部門設(shè)置的比較少，相關(guān)的業(yè)務(wù)就集中在一個(gè)部門，如偵查與查私合一的，該部門配備的人力就較多，而政治、督察等部門配備的人力就普遍少，出現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)較大，有的機(jī)構(gòu)較少的現(xiàn)象，部門間人數(shù)懸殊很大，有的部門多達(dá)10人以上，有的部門2人以下。

（四）內(nèi)設(shè)部門較多、“將多、兵少”

內(nèi)陸直屬海關(guān)緝私局少則內(nèi)設(shè)4個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，多則7個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，有的直屬海關(guān)緝私局還設(shè)有1個(gè)或多個(gè)直屬科級(jí)機(jī)構(gòu)。如西寧海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)辦公室、政治處、偵查處、法制處等4個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)，并內(nèi)設(shè)直屬查私科1個(gè)正科級(jí)機(jī)構(gòu)。武漢海關(guān)內(nèi)設(shè)7個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)沙、合肥海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)6個(gè)正處級(jí)機(jī)構(gòu)。人員編制這么少，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)這么多，勢(shì)必造成 “將多、兵少”的局面。以合肥海關(guān)為例，目前關(guān)區(qū)緝私警察人員編制為42人，其中直屬海關(guān)緝私局在編人員31人，局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)5人，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)9人，在處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)未完全配齊的情況下，處以上行政領(lǐng)導(dǎo)干部已占該單位在編人員數(shù)的45.16%。①合肥海關(guān)緝私局提供。再減去綜合管理部門的警力，緝私一線的警力也就近半數(shù)。

三、當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)內(nèi)陸海關(guān)履行緝私職能的不利影響

筆者認(rèn)為，緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，不利于內(nèi)陸海關(guān)緝私職能的有效履行。就目前內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況來看，至少有四個(gè)方面的不利影響：

（一）未設(shè)緝私分支機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)打私責(zé)任主體漸趨模糊

內(nèi)陸海關(guān)緝私分支機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，對(duì)海關(guān)緝私機(jī)制運(yùn)行影響比較大，其最直接的影響就是造成未設(shè)緝私分支機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)打私責(zé)任主體模糊。2005年全國(guó)海關(guān)原調(diào)查部門撤銷后，海關(guān)緝私部門集行政與刑事職能于一身，緝私部門既有刑事打擊權(quán)，又有行政處罰權(quán)，那么，對(duì)于未設(shè)緝私分支機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)來說，他們有沒有辦案權(quán)？②這里的辦案權(quán)，是指行政處罰案件的辦案權(quán)。關(guān)于未設(shè)緝私分支機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)有沒有辦案權(quán)，目前在認(rèn)識(shí)上還不統(tǒng)一，實(shí)踐中也存在不同的模式。但筆者認(rèn)為，查緝走私是海關(guān)法定的四大職能之一，查緝走私是海關(guān)的職能，行政處罰案件的辦案權(quán)屬海關(guān)內(nèi)部調(diào)整范疇，各級(jí)海關(guān)當(dāng)然擁有辦案權(quán)。如果有辦案權(quán)但沒有緝私隊(duì)伍，如何履行緝私職能？從海關(guān)總署層面看，“各隸屬海關(guān)關(guān)長(zhǎng)是本關(guān)區(qū)打擊走私工作的第一責(zé)任人，對(duì)本轄區(qū)打擊走私工作總負(fù)責(zé)”，“緝私分局局長(zhǎng)是轄區(qū)打擊走私工作的直接責(zé)任人，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)打擊走私工作的組織實(shí)施?！雹酆ｊP(guān)總署黨組：《關(guān)于深化關(guān)警融合進(jìn)一步提高海關(guān)工作整體效能的意見》，2009年12月7日。這是明確的。那么，對(duì)于未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)，誰是打擊走私工作的直接責(zé)任人？實(shí)踐中，對(duì)于未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)發(fā)生或發(fā)現(xiàn)的案件，有的由直屬海關(guān)緝私局統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦理，有的直屬海關(guān)采取授權(quán)的方式將部分較小行政處罰案件授權(quán)隸屬海關(guān)辦理，有的采取緝私分局業(yè)務(wù)管轄區(qū)域?qū)?yīng)多個(gè)隸屬海關(guān)的方式。內(nèi)陸隸屬海關(guān)業(yè)務(wù)量本身就不大，人員編制少，內(nèi)設(shè)科室少，一人多崗是工作常態(tài)，更不可能設(shè)立專門緝私崗位，一般由相關(guān)崗位人員兼任，緝私辦案的專業(yè)性較強(qiáng)，實(shí)戰(zhàn)機(jī)會(huì)少，相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)很難全面掌握，長(zhǎng)期以來，這些隸屬海關(guān)辦案職能逐漸趨向弱化，辦案能力逐漸減弱，辦案意識(shí)逐漸淡化，打擊走私的責(zé)任主體也逐漸趨向模糊。

（二）緝私一線警力不足矛盾更加突出，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)增大

雖然內(nèi)陸海關(guān)緝私局，案件數(shù)不可能和沿海、沿邊海關(guān)緝私局相比，但是內(nèi)陸海關(guān)緝私局的人員編制相對(duì)比較少，多的不過60人左右，少的也就20人左右。但隨著國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略以及振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實(shí)施，這些海關(guān)所在省、自治區(qū)、直轄市對(duì)外貿(mào)易發(fā)展迅猛，對(duì)外交往日益頻繁，文化交流更加活躍。以安徽省為例，2008年外貿(mào)進(jìn)出口總額204.4億美元，受全球金融危機(jī)影響的2009年也達(dá)156.4億美元，2010年達(dá)242.8億美元，而2005年為91.2億美元，2000年為33.3億美元。④該部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于安徽省相關(guān)年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。相應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管任務(wù)也隨著逐漸加重。以合肥海關(guān)為例，僅從海關(guān)稅收一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來看，2000年該關(guān)征收關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅5.5億元；2005年10.5億元；2008年51.4億元，2009年46.6億元，2010年為82.6億元。①該部分?jǐn)?shù)據(jù)均為合肥海關(guān)統(tǒng)計(jì)部門提供，單位：（人民幣）元。以陜西省為例，2000年外貿(mào)進(jìn)出口總額為21.39億美元，2010年達(dá)120.81億美元。②該部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于陜西省相關(guān)年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，單位：（人民幣）元。2000年西安海關(guān)征收關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅7.92億元；2010年為33.9億元。③該數(shù)據(jù)來源于海關(guān)總署通報(bào)的海關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，單位：（人民幣）元。目前，業(yè)務(wù)量的迅猛增長(zhǎng)與人力資源相對(duì)不足成為制約海關(guān)工作的瓶頸。④王松鶴：《認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和總署黨組決策部署扎扎實(shí)實(shí)做好干部人事工作——2010年7月20日在全國(guó)海關(guān)干部人事工作會(huì)議上的講話》。作為三支重要監(jiān)管力量之一的海關(guān)緝私部門無疑將責(zé)任更大，任務(wù)更重。其次，受人員編制限制，補(bǔ)充新的力量十分有限，不可能通過不斷 “進(jìn)人”來解決監(jiān)管力量不足的問題。再者，有些直屬海關(guān)緝私局業(yè)務(wù)部門與綜合管理設(shè)置比例明顯失衡，且綜合管理部門與海關(guān)內(nèi)設(shè)綜合管理部門職能重疊，如緝私局內(nèi)設(shè)督察處、政治處、辦公室與海關(guān)內(nèi)設(shè)監(jiān)審、人教、辦公室等部門在職能上存在交叉問題，尤其是在內(nèi)陸直屬海關(guān)此問題顯得更加嚴(yán)重。對(duì)這些問題，海關(guān)總署也采取了一些優(yōu)化措施，如早在2009年就印發(fā)了 《海關(guān)總署黨組關(guān)于深化關(guān)警融合進(jìn)一步提高海關(guān)工作整體效能的意見》，提出了27條明確的意見，從一年多的執(zhí)行及實(shí)踐情況來看，效果并不十分理想。其中有些意見本身的科學(xué)性、合理性就值得商榷，如提出 “對(duì)關(guān)警隊(duì)伍規(guī)模不大，緝私任務(wù)相對(duì)較輕，且辦公地點(diǎn)相同或相近的直屬海關(guān)和所屬緝私局可將辦公室、政工、紀(jì)檢等綜合管理部門資源進(jìn)行整合，試行 ‘聯(lián)合辦公’”，此意見對(duì)緩解一線警力不足的矛盾沒有任何幫助。這些都是造成警力不足的重要因素。

（三）內(nèi)陸直屬海關(guān)緝私局緝私成本相對(duì)較大，效率不高

內(nèi)陸海關(guān)由于在其隸屬海關(guān)設(shè)置緝私機(jī)構(gòu)較少，直屬海關(guān)緝私局就承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)的主要緝私任務(wù)，盡管有部分直屬海關(guān)授權(quán)其隸屬海關(guān)辦理一些簡(jiǎn)單的行政處罰案件，如合肥海關(guān)制定的 《合肥海關(guān)辦理行政違法案件職責(zé)分工暫行辦法》，采取授權(quán)的方式賦予未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)部分辦案權(quán)，⑤該辦法規(guī)定對(duì)符合以下條件的案件授權(quán)未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)辦理：（一）沒有發(fā)生影響國(guó)家許可證件管理或稅款征收結(jié)果的程序性違規(guī)案件；（二）涉案貨物價(jià)值在50萬元以下 （含50萬元）的其他違規(guī)案件；（三）總關(guān)緝私局決定交由其辦理的其他行政違法案件。因授權(quán)的范圍較小，大部分案件仍需移交直屬海關(guān)緝私局辦理。從地理位置看，內(nèi)陸海關(guān)基本地處中原腹地，有些隸屬海關(guān)離直屬海關(guān)路途遙遠(yuǎn)，辦案成本較高、效率較低，似有 “鞭長(zhǎng)莫及”的感覺。如合肥海關(guān)隸屬黃山海關(guān)距離合肥近400公里，全線高速公路，行程也要3.5小時(shí)左右。未設(shè)立緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)從事辦案工作的人員又非專職緝私辦案人員，兼職辦案，平時(shí)疏于對(duì)辦案知識(shí)的學(xué)習(xí)，加之實(shí)戰(zhàn)機(jī)會(huì)少，一旦遇到案件發(fā)生，經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)都顯得缺乏，存在畏難思想，從而出現(xiàn)不愿辦案、不敢辦案的現(xiàn)象，一旦有案件發(fā)生，仍然需要依靠緝私部門專職辦案人員協(xié)助，緝私成本大，效率不高。

另外，直屬海關(guān)緝私局因內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)比較多，處級(jí)及處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)相對(duì)就比較多，如果這些領(lǐng)導(dǎo)職位都配齊，那么，容易形成的局面就是局長(zhǎng)干著處長(zhǎng)的事，處長(zhǎng)干著科長(zhǎng)的事，甚至干著辦事員的事，造成辦事環(huán)節(jié)多、層次多，導(dǎo)致職責(zé)不清，推諉扯皮，效率低下。有的內(nèi)設(shè)處領(lǐng)導(dǎo)只帶著一個(gè) “兵”，有的甚至有將無兵，更多的情況下，綜合管理部門只擔(dān)當(dāng)海關(guān)相關(guān)部門的 “二傳手”的角色。一方面機(jī)構(gòu)的存在，就要有所 “作為”；另一方面由于人員現(xiàn)狀，又 “無所”作為，不能作為，產(chǎn)生了許多矛盾，增加了內(nèi)耗，降低了行政效率。

（四）直屬海關(guān)緝私局的職能管理作用難以覆蓋全轄區(qū)

直屬海關(guān)緝私局不僅負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的走私違法案件的查辦，還負(fù)有對(duì)本直屬海關(guān)轄區(qū)內(nèi)緝私工作的管理和指導(dǎo)職能。對(duì)設(shè)有緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)來說，直屬海關(guān)緝私局通過與隸屬海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)建立正常的工作聯(lián)系，履行管理和指導(dǎo)職能，關(guān)系比較順暢，但是，對(duì)于未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，如何有效履行管理和指導(dǎo)職能，實(shí)踐中存在著諸多的問題需要解決。如有的內(nèi)陸直屬海關(guān)的隸屬海關(guān)因未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)而不具有辦案權(quán)，其在緝私工作中的角色僅局限于業(yè)務(wù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)走私違法案件線索并移送直屬海關(guān)緝私局立案查辦，在案件查處方面，直屬海關(guān)緝私局的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)聯(lián)系不是十分緊密。又比如，就直屬海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)的辦公室、督察處、政治處等非緝私業(yè)務(wù)部門來說，受其警察身份及工作性質(zhì)的制約，其一般僅局限于本系統(tǒng)內(nèi)開展相關(guān)工作，與未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)很少有工作上的聯(lián)系。

四、內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)合理設(shè)置的建議

機(jī)構(gòu)只有在其內(nèi)部構(gòu)成、人員配備、物資諸要素得到科學(xué)合理的組合時(shí)，才能發(fā)揮出較高的工作效率，如果這些構(gòu)成要素的組合失調(diào)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多、人員過濫，會(huì)導(dǎo)致工作效率下降。①?gòu)埑筛?、李丹婷、李昊城：《政府架?gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究：經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中國(guó)行政管理》2010年第2期，第10-18頁(yè)。合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于組織運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化。我國(guó)內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀表明，分支機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、內(nèi)設(shè)部門多、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中業(yè)務(wù)部門與綜合管理部門比例失衡、“將多兵少”等不合理因素的長(zhǎng)期存在，造成這些海關(guān)在履行緝私職能時(shí)責(zé)任模糊、合力不強(qiáng)、“警力不足”、效率不高等問題日益突出。這些問題不解決，將嚴(yán)重影響著我國(guó)內(nèi)陸海關(guān)緝私整體效能的發(fā)揮，制約我國(guó)內(nèi)陸海關(guān)大監(jiān)管體系的構(gòu)建。為此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)我國(guó)內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以更加適應(yīng)內(nèi)陸海關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展特點(diǎn)的需要，進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)陸海關(guān)緝私運(yùn)行機(jī)制，提升內(nèi)陸海關(guān)緝私整體效能。為此，建議如下：

（一）內(nèi)陸直屬海關(guān)在緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置問題上進(jìn)行再分類，相對(duì)統(tǒng)一

內(nèi)陸14個(gè)直屬海關(guān)從地域上看雖然地處內(nèi)陸，但由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差距較大，其管轄的省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距也較大。這些海關(guān)的緝私機(jī)構(gòu)如何設(shè)置？要不要統(tǒng)一一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)？筆者認(rèn)為還是借鑒分類管理的理念，贊成 《海關(guān)總署黨組關(guān)于進(jìn)一步做好人力資源合理配置工作的意見》中對(duì)內(nèi)陸海關(guān)的分類方法，即在目前按地域分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行再分類，根據(jù)這些海關(guān)所在省、自治區(qū)、直轄市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展情況，海關(guān)業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、隸屬機(jī)構(gòu)、人員編制等情況進(jìn)行綜合分析，對(duì)14個(gè)內(nèi)陸直屬海關(guān)分成兩類即機(jī)構(gòu)人員規(guī)模較大的內(nèi)陸直屬海關(guān)與機(jī)構(gòu)人規(guī)模較小的內(nèi)陸直屬海關(guān)。有關(guān)指數(shù)相近的隸屬機(jī)構(gòu)較多的內(nèi)陸直屬海關(guān)，如合肥、武漢、南昌、鄭州、西安、成都、重慶、長(zhǎng)沙、沈陽(yáng)等9個(gè)直屬海關(guān)為機(jī)構(gòu)人員規(guī)模較大的一類，有關(guān)指數(shù)相近的太原、貴陽(yáng)、蘭州、西寧、銀川等5個(gè)直屬海關(guān)為機(jī)構(gòu)人員規(guī)模較小的一類。并且建議對(duì)這兩類海關(guān)在緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置上相對(duì)予以統(tǒng)一。

（二）調(diào)整內(nèi)陸直屬海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中業(yè)務(wù)部門與綜合管理部門比例數(shù)，并相應(yīng)減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)

層幅適當(dāng)原則是組織設(shè)計(jì)的基本原則之一。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的日益成熟和廣泛應(yīng)用，有關(guān)組織結(jié)構(gòu)管理幅度與管理層級(jí)的理論也發(fā)生著革命性的變化，最突出的體現(xiàn)就是組織中的中層功能正逐漸由計(jì)算機(jī)來處理完成，使得管理幅度變寬和管理層級(jí)變少，組織也日益由高聳型走向扁平化。②吳照云等編著：《管理學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第281頁(yè)。減少內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不只是精簡(jiǎn)的問題，還存在對(duì)有的機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)。筆者的主要建議是：適當(dāng)減少內(nèi)設(shè)處室數(shù)，將督察處、政治處的職能統(tǒng)一歸并到辦公室，建立大綜合管理部門。機(jī)構(gòu)人員規(guī)模較大的9個(gè)內(nèi)陸直屬海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為5個(gè)，分別為辦公室、偵查處、查私處、法制處、情報(bào)技術(shù)處；局領(lǐng)導(dǎo)由4個(gè)調(diào)整為3個(gè)。將機(jī)構(gòu)人員規(guī)模較小的5個(gè)內(nèi)陸直屬海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為3個(gè)，分別為辦公室、偵查處、法制處；局領(lǐng)導(dǎo)由3個(gè)調(diào)整為2個(gè)。并相應(yīng)調(diào)整人力資源配置，盡量保持均衡，不宜出現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)大、有的機(jī)構(gòu)小的現(xiàn)象。減少管理層級(jí)，直屬海關(guān)緝私局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不再設(shè)立科級(jí)機(jī)構(gòu)。綜合管理部門減少后，盡可能地將有限的警力放到業(yè)務(wù)部門去，警力向基層一線傾斜。

（三）隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)撤銷緝私分局，合理布局緝私科

與組建緝私科相比，緝私分局為正處級(jí)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)級(jí)別比較高，會(huì)占用較多的人力、財(cái)力等資源。與沿海、沿邊海關(guān)相比，內(nèi)陸海關(guān)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)相對(duì)不算多，緝私警察的人員編制也比較少，況且有相當(dāng)一部分的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量較小，監(jiān)管任務(wù)不重，緝私任務(wù)也不重，因而，不可能在每個(gè)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)都組建緝私分局，但設(shè)立緝私科，因其級(jí)別較低，人員配備可多可少，比較靈活，不會(huì)占用太多的人力、財(cái)力資源。為此，筆者認(rèn)為，要突破人員編制的制約，建議將 “撤銷緝私分局，合理布局緝私科”作為內(nèi)陸海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)調(diào)整的原則，即撤銷現(xiàn)有的緝私分局，合理布局緝私科。內(nèi)陸直屬海關(guān)在隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)量上也有較大差異，有的較多，如合肥海關(guān)目前多達(dá)8個(gè)隸屬海關(guān)和1個(gè)辦事處。有的較少或沒有設(shè)立隸屬海關(guān)，如蘭州海關(guān)就酒泉海關(guān)1個(gè)，西寧海關(guān)目前還沒有設(shè)立隸屬海關(guān)。如果在這些隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)均設(shè)立緝私科，不僅人員編制不允許，也是不客觀的。所以，筆者認(rèn)為在內(nèi)陸直屬海關(guān)隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)緝私機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，不能一刀切、簡(jiǎn)單化，要做到合理性。原則上在一些業(yè)務(wù)量較大，監(jiān)管任務(wù)較重，緝私任務(wù)較重的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立緝私科。對(duì)隸屬機(jī)構(gòu)較多的內(nèi)陸直屬海關(guān)，可根據(jù)隸屬機(jī)構(gòu)的布局、業(yè)務(wù)發(fā)展，可適當(dāng)?shù)卦黾泳兯娇频脑O(shè)立。同時(shí)，從海關(guān)總署層面要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)設(shè)立緝私科的控制。

（四）恢復(fù)未設(shè)緝私科的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)適當(dāng)辦案權(quán)

筆者提出在內(nèi)陸隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu) “撤銷緝私分局、設(shè)立緝私科”的構(gòu)想，也只是在部分隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立緝私科，對(duì)一些業(yè)務(wù)量不大、緝私監(jiān)管任務(wù)不重的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，不主張?jiān)O(shè)立緝私機(jī)構(gòu)。那么，對(duì)這些未設(shè)緝私科的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)，緝私職能如何履行？是不是只有發(fā)現(xiàn)走私違法行為線索權(quán)力，而沒有查處權(quán)？筆者不這么認(rèn)為。行政處罰權(quán)是法律賦予海關(guān)的權(quán)力，在2005年海關(guān)總署決定各直屬海關(guān)撤銷其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)查局①調(diào)查局原為各直屬海關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)有行政處罰權(quán)。之前，行政處罰權(quán)由海關(guān)內(nèi)設(shè)調(diào)查部門行使，各隸屬海關(guān)同樣行使行政處罰權(quán)。將行政處罰權(quán)交由海關(guān)緝私部門行使，只是行政處罰權(quán)在海關(guān)內(nèi)部的調(diào)整。為此，筆者建議，鑒于內(nèi)陸隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)存在較多未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)客觀現(xiàn)狀，恢復(fù)未設(shè)緝私科的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)適當(dāng)行政處罰權(quán)，可在稽查部門設(shè)立專門的緝私崗位，也可根據(jù)人力資源情況配備相關(guān)的專職或兼職人員。形成直屬海關(guān)緝私局、隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)緝私科、未設(shè)緝私機(jī)構(gòu)的隸屬海關(guān)機(jī)構(gòu)緝私崗位三位一體的緝私格局。

機(jī)構(gòu)改革不是萬能的，它解決不了海關(guān)緝私運(yùn)行中存在的所有問題，還需要大力加強(qiáng)一線監(jiān)管、后續(xù)管理和緝私辦案的協(xié)調(diào)配合；②盛光祖：《建設(shè)適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求的現(xiàn)代化海關(guān)服務(wù) “十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局——在2011年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話》，2011年1月19日。還需要統(tǒng)籌緝私警察、海關(guān)監(jiān)管力量的合理調(diào)配；③李永霞：《淺論海關(guān)可持續(xù)發(fā)展中的兩個(gè)問題》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期，第81頁(yè)。還需要建立現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、企業(yè)管理、打擊走私三大管理陣營(yíng)溝通密切、相互支援、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)作機(jī)制④李南彪：《構(gòu)建三大管理陣營(yíng)，推動(dòng)大監(jiān)管體系建設(shè)》，《海關(guān)研究》2011年第1期，第28頁(yè)。等等。但是，合理的緝私機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)優(yōu)化緝私運(yùn)行機(jī)制起著不可或缺的組織保障作用。

〔1〕張緊跟 .當(dāng)代中國(guó)政府關(guān)系導(dǎo)論 〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：37-43.

〔2〕孫金漢 .后管理時(shí)代：和諧型組織理論與實(shí)務(wù) 〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2009.