論申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理之法律責(zé)任設(shè)定

曹艷華

自2004年11月1日 《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱 《條例》）實(shí)施以來(lái)，申報(bào)不實(shí)影響出口退稅案件一直是海關(guān)實(shí)施行政處罰的重要案件類型之一。由于該類案件涉及國(guó)內(nèi)稅務(wù)部門、司法部門對(duì)相關(guān)當(dāng)事人不法行為的管轄和追究，在海關(guān)實(shí)踐操作中，就該類案件的范圍、管轄權(quán)責(zé)劃分、處罰尺度等諸方面，在不同海關(guān)之間往往存在理解分歧和爭(zhēng)議。目前 《條例》修改在即，我們有必要對(duì)該類案件的內(nèi)涵及法律責(zé)任進(jìn)行深入解讀分析，以幫助我們準(zhǔn)確地管轄辦理該類案件，科學(xué)合理地設(shè)定和追究該類案件當(dāng)事人的法律責(zé)任。

一、《條例》中影響國(guó)家出口退稅管理的含義

《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第十五條第 （五）項(xiàng)對(duì)進(jìn)出口貨物申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理的行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。但 《條例》卻并未對(duì)該條文中所提及的 “影響出口退稅管理”作進(jìn)一步解釋。因此，在當(dāng)時(shí)的執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì) “影響出口退稅管理”存在三種不同的理解：

一是狹義的理解。是指進(jìn)出口貨物的品名、稅則號(hào)列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格等應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)可能對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響，但尚未產(chǎn)生實(shí)際的多獲取退稅的危害后果。

二是廣義的理解。是指進(jìn)出口貨物的品名、稅則號(hào)列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格等應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)，既包括對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響的可能性，也包括已經(jīng)實(shí)際獲取多退稅的危害后果這兩種情形。

三是 “既遂”意義上的理解。還有少部分人認(rèn)為，“影響出口退稅管理”單指進(jìn)出口貨物的品名、稅則號(hào)列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格等應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)，已經(jīng)產(chǎn)生了影響國(guó)家出口退稅管理的實(shí)際危害后果這一情形。這比照了 《刑法》上關(guān)于犯罪形態(tài)的劃分，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，“可能對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響”只是一種 “未遂”的違法行為，海關(guān)按照 《條例》十五條對(duì)進(jìn)行處罰，應(yīng)該處罰 “既遂”行為，而非 “未遂”行為。

此后，總署政法司在 《海關(guān)總署關(guān)于執(zhí)行 〈海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉有關(guān)問(wèn)題的意見》（署法發(fā)〔2006〕569號(hào)）第七條對(duì) “關(guān)于影響國(guó)家出口退稅管理的含義”作出解釋： 《條例》第十五條第（五）項(xiàng)規(guī)定的 “影響國(guó)家出口退稅管理的”，是指進(jìn)出口貨物的品名、稅則號(hào)列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格等應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)可能對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響的，而不要求產(chǎn)生了影響國(guó)家出口退稅管理的實(shí)際危害后果。由于這一解釋并未明確排除 “產(chǎn)生了影響國(guó)家出口退稅管理的實(shí)際危害后果的”案件，因此該文下發(fā)后，只是排除了前述第三種單純的 “既遂”意義上的理解，但對(duì)于前述第一、第二種理解分歧仍然沒(méi)有得到有效澄清。在目前筆者所了解到的基層海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中，海關(guān)緝私部門通常都是按照前述第二種理解——廣義的理解來(lái)執(zhí)行的，對(duì) “可能影響國(guó)家出口退稅管理”的案件和 “已經(jīng)產(chǎn)生影響國(guó)家出口退稅管理的實(shí)際危害后果”的案件，均引用 《條例》第十五條第 （五）項(xiàng)進(jìn)行處罰，并把當(dāng)事人主動(dòng)向國(guó)內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)退還 “由于自己申報(bào)不實(shí)所多退的稅款”作為“主動(dòng)采取措施減輕危害后果”的情節(jié)，予以從輕處罰。

筆者認(rèn)為：對(duì) 《條例》第十五條第 （五）項(xiàng)所規(guī)定的由海關(guān)作出行政處罰的 “影響出口退稅管理”案件應(yīng)作狹義上理解。理由如下：

（一）狹義的理解 “影響出口退稅管理”案件，符合 《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的立法原意

眾所周知， 《條例》是根據(jù) 《海關(guān)法》以及《行政處罰法》等有關(guān)法律對(duì)1987年以來(lái)所實(shí)施的《海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》 （以下簡(jiǎn)稱 《細(xì)則》）所做的重新修訂?！稐l例》第十五條第 （五）項(xiàng)是新增的條款。《〈中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例〉釋義》中對(duì)于該條的出臺(tái)背景專門作了如下解釋：該條是針對(duì)為了出口騙稅、逃匯而高報(bào)價(jià)格的行為設(shè)定的處罰。由于 《條例》出臺(tái)前，國(guó)內(nèi)出口騙稅和逃匯情事逐漸增多，當(dāng)事人在此種情況下實(shí)際出口的都是價(jià)值很低、無(wú)須繳納關(guān)稅的貨物（為了出口騙稅、逃匯，申報(bào)價(jià)格較高），而 《稅收征管法》第六十六條則規(guī)定“以假報(bào)出口或者其他欺騙手段，騙取國(guó)家出口退稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款”，也即在海關(guān)申報(bào)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的騙取國(guó)家出口退稅行為，由于其尚未騙取到退稅款，稅務(wù)部門尚無(wú)法予以處理，而原 《細(xì)則》針對(duì)籠統(tǒng)意義上的申報(bào)不實(shí)所規(guī)定的處罰幅度又顯得打擊力度不夠。為此，專門設(shè)定此項(xiàng)，規(guī)定由于申報(bào)不實(shí)而影響國(guó)家外匯、出口退稅管理的，處申報(bào)價(jià)格10%以上50%以下罰款。因此可以看出，《條例》第十五條第 （五）項(xiàng)所規(guī)定的 “影響出口退稅管理”案件，其立法原意是專門針對(duì) “在海關(guān)申報(bào)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的騙取國(guó)家出口退稅行為，由于其尚未騙取到退稅款，稅務(wù)部門尚無(wú)法予以處理”的案件。這樣的立法本意正符合前述第一種理解——狹義的理解。

（二）狹義的理解 “影響出口退稅管理”案件，符合 “過(guò)罰相當(dāng)”的行政處罰原則，且能與其他國(guó)內(nèi)立法有效銜接

《條例》第十五條第 （五）項(xiàng)規(guī)定：海關(guān)對(duì)申報(bào)不實(shí) “影響出口退稅管理”案件處申報(bào)價(jià)格10%以上50%以下罰款。海關(guān)總署于2010年印發(fā)的 《海關(guān)行政處罰罰款幅度參照標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《參照標(biāo)準(zhǔn)》）（署法發(fā) 〔2010〕29號(hào)文）第十條對(duì)“違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定，以申報(bào)價(jià)格為基準(zhǔn)處罰的影響國(guó)家出口退稅管理的案件”規(guī)定的罰款幅度是：處以可能多退稅款2倍以下的罰款 （一般情節(jié)，處以可能多退稅款80%-1倍的罰款；從輕情節(jié)，處以可能多退稅款30%-80%的罰款；減輕情節(jié)，處以可能多退稅款30%以下的罰款；從重情節(jié)，處以可能多退稅款1-2倍的罰款）。自該文下發(fā)后，海關(guān)在實(shí)際辦案過(guò)程中一直執(zhí)行了這一罰款尺度?！抖愂照鞴芊ā返诹鶙l規(guī)定：以假報(bào)出口或者其他欺騙手段，騙取國(guó)家出口退稅款的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由此可見，對(duì)于實(shí)際產(chǎn)生騙取出口退稅款結(jié)果又未構(gòu)成犯罪的案件，其行政處罰標(biāo)準(zhǔn)是：由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款。

對(duì)于采取申報(bào)不實(shí)手段已經(jīng)騙取出口退稅款的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，借鑒刑法中的 “牽連犯”理論，違法行為人基于騙取出口退稅款一個(gè)目的，客觀上實(shí)施了 “出口申報(bào)不實(shí)行為”以及 “騙取出口退稅款行為”兩個(gè)獨(dú)立的違法行為，觸犯了不同的部門法規(guī)定，這兩個(gè)違法行為之間有牽連關(guān)系，前者為手段，后者為目的。對(duì)于牽連犯的處罰，以 “重行為”吸收 “輕行為”，“擇一重處”為通說(shuō)。因此，對(duì)該類申報(bào)不實(shí)已經(jīng)騙取出口退稅款的情形，適用《稅收征管法》由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款。

另一方面，對(duì)于采取申報(bào)不實(shí)等手段騙取出口退稅的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，申報(bào)不實(shí)僅是騙取出口退稅的手段，如果在出口申報(bào)環(huán)節(jié)即被海關(guān)發(fā)現(xiàn)并查處，自然不會(huì)產(chǎn)生騙取出口退稅款的危害結(jié)果。因此，在海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié)被查獲而沒(méi)有達(dá)成騙取出口退稅目的，比照刑法理論中關(guān)于犯罪形態(tài)的劃分，這只是一種 “可能對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響”的 “未遂”的違法行為。與之相對(duì)，那些通過(guò)申報(bào)不實(shí)已經(jīng)實(shí)際騙取了出口退稅款的行為，是一種 “既遂”的違法行為。刑法上對(duì)于 “未遂犯”規(guī)定：“可以比照既遂犯從輕或者減輕處罰”。由此可以看出，針對(duì)影響國(guó)家出口退稅管理案件，《參照標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的 “處以可能多退稅款80%-1倍的罰款”一般情節(jié)的處罰幅度，必然是充分考慮到了與 《稅收征管法》中相關(guān)規(guī)定的有效銜接。

由此也可以看出，對(duì)那些通過(guò)申報(bào)不實(shí)已經(jīng)實(shí)際騙取了出口退稅款的 “既遂犯”，適用 《稅收征管法》由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款；而對(duì)那些申報(bào)不實(shí)被海關(guān)查獲而沒(méi)有產(chǎn)生騙取出口退稅實(shí)際后果的“未遂犯”，由海關(guān)對(duì)其 “處以可能多退稅款2倍以下的罰款”，符合 “過(guò)罰相當(dāng)”的行政處罰原則。

二、申報(bào)不實(shí)涉及出口退稅管理案件的法律責(zé)任解析

在 《條例》施行之前，《海關(guān)總署政策法規(guī)司關(guān)于嚴(yán)厲打擊騙取出口退稅違法行為的通知》（署法 〔1995〕501號(hào)）等文件規(guī)定，海關(guān)查處的是“騙取出口退稅”，當(dāng)時(shí)并未表述為 “影響出口退稅管理”。由于海關(guān)處罰的影響出口退稅管理違法行為只是一種對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響的可能性，并不必須要求產(chǎn)生了影響國(guó)家出口退稅管理的實(shí)際危害后果。因此，《條例》采取了 “影響出口退稅管理”的表述，而未繼續(xù)沿用以往的 “騙取出口退稅”，顯然是考慮到影響出口退稅管理并不必然產(chǎn)生騙取出口退稅的實(shí)際危害后果，前者只是后者的必要條件而不是充分條件。由于 《條例》用“影響出口退稅管理”取代了以往的 “騙取出口退稅”的表述，且并未再有任何文字對(duì) “騙取出口退稅”的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，所以我們也可以由此看出 《條例》是以 “對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響的可能性”劃定了自己與其他司法、行政機(jī)關(guān)對(duì)該類違法行為進(jìn)行法律責(zé)任追究的管轄界限。

《刑法》第二百零四條規(guī)定了對(duì)于以假報(bào)出口或者其他欺騙手段，騙取國(guó)家出口退稅款的犯罪行為的法律責(zé)任?！蛾P(guān)于審理騙取出口退稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋 〔2002〕30號(hào)）對(duì)前述 “其他欺騙手段”解釋如下：1.騙取出口貨物退稅資格，2.將未納稅或者免稅貨物作為已稅貨物出口；3.雖有貨物出口，但虛構(gòu)該出口貨物的品名、數(shù)量、單價(jià)等要素，騙取未實(shí)際納稅部分出口退稅款的；4.以其他手段騙取出口退稅款的。從目前的執(zhí)法實(shí)踐看，當(dāng)事人大多是采取出口環(huán)節(jié) （各種申報(bào)要素）申報(bào)不實(shí)的手段來(lái)騙取出口退稅款。由于前面也講到，對(duì)申報(bào)不實(shí)騙取出口退稅款的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，違法行為人基于騙取出口退稅款一個(gè)目的，客觀上實(shí)施了 “出口申報(bào)不實(shí)行為”以及 “騙取出口退稅款行為”兩個(gè)獨(dú)立的違法行為。由海關(guān)對(duì)那些只實(shí)施了 “出口申報(bào)不實(shí)行為”，由于種種客觀因素 （包括被海關(guān)查獲）而沒(méi)有 “實(shí)際獲取出口退稅款”的行為人實(shí)施行政處罰。而對(duì)那些已經(jīng)辦理了退稅手續(xù)，造成了騙取國(guó)家出口退稅款的實(shí)際危害后果的行為人，由于 《刑法》和 《稅收征管法》分別規(guī)定了騙取出口退稅款的刑事責(zé)任和行政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)和國(guó)內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任或行政責(zé)任。

目前海關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中，無(wú)論是在通關(guān)環(huán)節(jié)還是在后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，所查獲的申報(bào)不實(shí)涉及出口退稅案件囊括了前面所提及的三種類型，分別是：1.申報(bào)不實(shí)未辦理退稅的影響出口退稅案件；2.申報(bào)不實(shí)已辦理出口退稅的行政違法案件；3.申報(bào)不實(shí)已騙取出口退稅款的犯罪案件。

對(duì)上述三類案件，海關(guān)在實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)按照如下方式區(qū)別處理：

（一）對(duì)申報(bào)不實(shí)未辦理退稅的影響出口退稅行為由海關(guān)直接作行政處罰。這一點(diǎn)正是目前 《條例》十五條中所規(guī)定的情形，前文已經(jīng)作過(guò)充分闡述，在此不贅述。

（二）對(duì)申報(bào)不實(shí)已騙取出口退稅款的犯罪行為應(yīng)當(dāng)移送地方公安部門進(jìn)行刑事追究。騙取出口退稅行為一般構(gòu)成行政違法行為，騙取出口退稅款達(dá)到一定數(shù)額構(gòu)成犯罪行為。 “騙取出口退稅罪”屬于刑法第三章 “破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”第六節(jié) “危害稅收征管罪”中的一種。《關(guān)于審理騙取出口退稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋 〔2002〕30號(hào)）規(guī)定：騙取國(guó)家出口退稅款5萬(wàn)元以上為 “數(shù)額較大”，50萬(wàn)元以上為“數(shù)額巨大”，250萬(wàn)元以上為 “數(shù)額特別巨大”。從司法解釋可以看出，騙取國(guó)家出口退稅款5萬(wàn)元，即達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓幜P法》第七條第二款規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。第二十二條規(guī)定：違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！缎姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》 （國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）第十一條第一款規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送?！稐l例》第四條規(guī)定：違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)、地方公安機(jī)關(guān)辦理。上述 “司法移送優(yōu)先”的規(guī)定均體現(xiàn)了 “刑事優(yōu)先于行政”的基本辦案原則，這也符合 “罪刑法定”和 “罪責(zé)刑相適應(yīng)”的刑法基本原則。

《最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、稅務(wù)總局、中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署關(guān)于在嚴(yán)厲打擊騙取出口退稅犯罪活動(dòng)中加強(qiáng)協(xié)作的通知》（高檢會(huì) 〔1995〕26號(hào)） （以下簡(jiǎn)稱 《聯(lián)合通知》）第二條規(guī)定：各級(jí)稅務(wù)、銀行、海關(guān)對(duì)日常工作中發(fā)現(xiàn)的涉嫌騙取出口退稅線索，要及時(shí)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的公安、檢察機(jī)關(guān)。公安、檢察機(jī)關(guān)要積極受理，及時(shí)查辦，作出是否立案的決定；決定不予立案的，應(yīng)向轉(zhuǎn)送線索的部門說(shuō)明原因。該 《聯(lián)合通知》雖然規(guī)定了海關(guān)對(duì)于涉嫌犯罪的騙取出口退稅案件應(yīng)予司法移送，但只籠統(tǒng)的規(guī)定了轉(zhuǎn)送給 “有管轄權(quán)的公安、檢察機(jī)關(guān)”。這里 “有管轄權(quán)的公安、檢察機(jī)關(guān)”，就該類案件對(duì)海關(guān)而言，究竟指的是海關(guān)公安 （緝私部門）、地方公安還是地方檢察機(jī)關(guān)？筆者認(rèn)為，從該類案件的屬性來(lái)看，這里“有管轄權(quán)的公安、檢察機(jī)關(guān)”對(duì)海關(guān)而言應(yīng)當(dāng)指的是地方公安部門。前面提到，“騙取出口退稅罪”屬于刑法第三章 “破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”第六節(jié) “危害稅收征管罪”中的一種。海關(guān)緝私部門雖然承擔(dān)了行政和刑事的雙重職能，但其刑事管轄范圍只限于 “走私犯罪案件”，“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的“危害稅收征管罪”應(yīng)當(dāng)屬于地方公安部門管轄范圍。

因此，海關(guān)對(duì)于本部門查獲的采取申報(bào)不實(shí)手段涉嫌騙取國(guó)家出口退稅款5萬(wàn)元以上的案件，應(yīng)當(dāng)遵循刑事優(yōu)先于行政的原則，一律依法移送給地方公安機(jī)關(guān)審查辦理。

（三）對(duì)申報(bào)不實(shí)已辦理退稅的行政違法行為應(yīng)移交稅務(wù)部門作行政處罰。稅務(wù)機(jī)關(guān)是法定的出口退稅的主管部門?！抖愂照鞴芊ā芬?guī)定：納稅人依法享有申請(qǐng)減稅、免稅、退稅的權(quán)利，同時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)納稅人的日常管理。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》 （以下簡(jiǎn)稱 《稅法細(xì)則》）第三十八條第三款規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)納稅人出口退稅的管理，具體管理辦法由國(guó)家稅務(wù)總局會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。這里明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)作為納稅人和出口退稅的管理者，《稅收征管法》第六十六條、《稅法細(xì)則》第九十三條，都明確規(guī)定騙取國(guó)家出口退稅款的由稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰。

此外，無(wú)論是 《條例》第十五條規(guī)定的處申報(bào)價(jià)格10%-50%的罰款，還是 《參照標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的處可能多退稅款80%-1倍的罰款。其處罰力度均遠(yuǎn)遠(yuǎn)輕于 《稅收征管法》“追繳騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下罰款”的規(guī)定。此外，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于騙取國(guó)家出口退稅款的處罰手段也遠(yuǎn)比海關(guān)豐富，并不只限于行政罰款和追回稅款，還可以對(duì)其實(shí)施 “資格罰”?！抖愂照鞴芊ā返诹鶙l規(guī)定：對(duì)騙取國(guó)家出口退稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以在規(guī)定期間內(nèi)停止為其辦理出口退稅?！秶?guó)家稅務(wù)總局關(guān)于停止為騙取出口退稅企業(yè)辦理出口退稅有關(guān)問(wèn)題的通知》 （國(guó)稅發(fā) 〔2008〕32號(hào)文）第一條規(guī)定，對(duì)出口企業(yè)騙取國(guó)家出口退稅款不滿5萬(wàn)元、5萬(wàn)元以上不滿50萬(wàn)元、50萬(wàn)元以上不滿250萬(wàn)元、250萬(wàn)元以上的，稅務(wù)機(jī)關(guān)分別予以停止為其辦理出口退稅半年以上一年以下、一年以上一年半以下、一年半以上兩年以下、兩年以上三年以下的處理。相較之下，海關(guān)對(duì)該類行為的處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于稅務(wù)機(jī)關(guān)。目前基層海關(guān)緝私部門執(zhí)法實(shí)踐中對(duì) “已經(jīng)產(chǎn)生影響國(guó)家出口退稅管理的實(shí)際危害后果”的案件，通常引用 《條例》申報(bào)不實(shí)的規(guī)定直接實(shí)施處罰，并事后將處罰結(jié)果通報(bào)地方稅務(wù)部門以便稅務(wù)機(jī)關(guān)追回當(dāng)事人所獲取的多退稅款。緝私部門在實(shí)際辦案過(guò)程中還把當(dāng)事人主動(dòng)向國(guó)內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)退還 “由于自己申報(bào)不實(shí)所多退的稅款”作為 “主動(dòng)采取措施減輕危害后果”的從輕情節(jié)予以考慮。長(zhǎng)此以往，勢(shì)必造成海關(guān)所查獲的（以申報(bào)不實(shí)手段）騙取出口退稅的當(dāng)事人所承擔(dān)的法律責(zé)任畸輕，而與其他渠道所查獲的騙取出口退稅的當(dāng)事人所承擔(dān)的法律責(zé)任相比明顯失衡。對(duì)騙取 （已辦理）國(guó)家出口退稅款的行政違法案件由海關(guān)依照 《條例》的規(guī)定按照普通申報(bào)不實(shí)行為進(jìn)行處罰，而稅務(wù)部門按照 “一事不二罰”的行政原則又無(wú)法對(duì)其騙稅行為另行處罰，明顯有悖 “過(guò)罰相當(dāng)”的原則，有輕縱違法之嫌。

因此，海關(guān)對(duì)于本部門查獲的申報(bào)不實(shí)已辦理國(guó)家出口退稅款低于5萬(wàn)元的一般行政違法案件，應(yīng)依法移送稅務(wù)機(jī)關(guān)處理。

三、申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件的法律責(zé)任修訂建議

綜上，筆者建議，《條例》在修訂申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件的法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)對(duì)以下方面作出明確：

（一）明確限定申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件的適用范圍

《條例》應(yīng)明確規(guī)定：海關(guān)所處罰的申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件是指進(jìn)出口貨物的品名、稅則號(hào)列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格等應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)可能對(duì)國(guó)家出口退稅管理產(chǎn)生影響，但尚未產(chǎn)生實(shí)際的多獲取退稅的危害后果的案件。而對(duì)應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或者申報(bào)不實(shí)已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)際的多獲取退稅的危害后果的案件予以明確排除。

（二）明確涉及出口退稅管理的其他申報(bào)不實(shí)案件的處理方式

前文已經(jīng)提及，除了前述狹義上的申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件外，無(wú)論是在通關(guān)環(huán)節(jié)還是在后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)，海關(guān)通常所查獲的申報(bào)不實(shí)涉及出口退稅案件還包括：1.申報(bào)不實(shí)已辦理出口退稅的行政違法案件；2.申報(bào)不實(shí)已獲取出口退稅款的涉嫌犯罪案件。因此，《條例》也應(yīng)當(dāng)對(duì)海關(guān)處置這兩類案件的方式作出規(guī)定。 《條例》應(yīng)明確：海關(guān)對(duì)于本部門查獲的申報(bào)不實(shí)已辦理國(guó)家出口退稅款低于5萬(wàn)元的一般行政違法案件，應(yīng)依法移送稅務(wù)機(jī)關(guān)處理；海關(guān)對(duì)于本部門查獲的采取申報(bào)不實(shí)手段已經(jīng)獲取國(guó)家出口退稅款5萬(wàn)元以上的犯罪嫌疑案件，應(yīng)當(dāng)一律依法移送給地方公安機(jī)關(guān)審查處理。

（三）重新設(shè)定申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)

雖然海關(guān)行政處罰與稅務(wù)行政處罰的手段和尺度各不相同，但同作為國(guó)家的行政制裁手段，對(duì)出于相同企圖的同類違法行為，仍然應(yīng)當(dāng)遵循 “過(guò)罰相當(dāng)”的行政處罰原則。不管是由哪個(gè)部門行使行政處罰權(quán)，都應(yīng)當(dāng)與違反行政法義務(wù)、破壞行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政處罰所要達(dá)到的目的之間成正比。因此，建議 《條例》對(duì)申報(bào)不實(shí)影響出口退稅管理案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，將原先以 “申報(bào)價(jià)格”為基準(zhǔn)的處罰標(biāo)準(zhǔn)改為以“可能多退稅款額”為基準(zhǔn)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)與《稅收征管法》等相關(guān)法律以及司法解釋的有效銜接。具體可參照 《參照標(biāo)準(zhǔn)》（署法發(fā) 〔2010〕29號(hào)文）規(guī)定的罰款幅度：處以可能多退稅款2倍以下的罰款 （一般情節(jié)，處以可能多退稅款80%-1倍的罰款；從重情節(jié)，處以可能多退稅款1-2倍的罰款）。設(shè)定這樣的處罰標(biāo)準(zhǔn)，更能體現(xiàn) “過(guò)罰相當(dāng)”的行政處罰原則，做到不枉不縱，更加科學(xué)合理地打擊騙稅違法。

〔1〕陳淑國(guó) .涉及出口退稅案件的管轄 〔J〕.海關(guān)執(zhí)法研究，2009 （11）.

〔2〕柳瓊鵬，周曉著 .行政處罰法新釋與例解 〔M〕.北京：同心出版社，2002.