試析《看守所條例》的修訂

馮 冰，許樹青

(昆明理工大學(xué)，云南昆明 650224)

試析《看守所條例》的修訂

馮 冰，許樹青

(昆明理工大學(xué)，云南昆明 650224)

目前由公安部起草的《看守所條例》修訂草案表明看守所的改革范圍要限定于公安系統(tǒng)內(nèi)部微調(diào)。通過對看守所地位歸屬、加強(qiáng)內(nèi)部和檢察監(jiān)所監(jiān)督與以權(quán)制權(quán)增強(qiáng)人權(quán)保障的分析，表明看守所的改革要統(tǒng)籌兼顧、全盤考慮、系統(tǒng)分析、科學(xué)決斷，要擺脫部門利益，進(jìn)行具有可操作性的制度改革。

看守所條例;制度改革;權(quán)力制衡

一、《看守所條例》的修訂背景

近幾年，看守所內(nèi)“躲貓貓”、“沖涼死”、“喝水死”、“睡夢死”等形形色色的看守所被羈押人員非正常死亡事件，暴露出看守所在刑訊逼供、牢頭獄霸、超期羈押等方面的弊病，將看守所體制改革推向浪尖。2011年3月初，看守所條例修訂草案已由公安部起草并呈送國務(wù)院法制辦，即將迎來自1990年頒布以來的首次修訂。①李秀卿:《看守所改革困在公安“自治”》，http://news.hexun.com/2011－03－17/127998619.html。

此次《看守所條例》草案的修訂融入了現(xiàn)代法治文明的基因，是一次理念上的洗禮。在修訂草案中，一方面更多地針對被羈押人權(quán)益保障，羈押對象稱謂全部變化，“人犯”被替換成“犯罪嫌疑人、被告人和罪犯”;另一方面，修訂草案增加了保障人權(quán)的條款，“看守所依法保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法權(quán)益，為犯罪嫌疑人、被告人和罪犯行使合法權(quán)利提供便利”，以遏制并最終根除刑訊逼供和超期羈押現(xiàn)象。為防范超期羈押和解決濫用異地羈押帶來的弊端，草案還規(guī)定“看守所對于超期羈押的在押人員應(yīng)當(dāng)拒絕辦案機(jī)關(guān)的提訊與提解”?！翱缈h級以上行政區(qū)域異地羈押的，需憑兩地的上一級公安機(jī)關(guān)的審批手續(xù)收押”。［1］

我國的看守所在訴訟程序中有著非常重要的作用，不僅承擔(dān)者羈押未決犯的功能，也承擔(dān)了羈押一部分已決犯的刑罰執(zhí)行功能。所以，看守所條例的修改，或許可以一時緩解刑訊逼供、超期羈押等弊端，但從根本上看，看守所法律的修改涉及我國刑事訴訟體制的完善，實現(xiàn)看守所監(jiān)管執(zhí)行與刑事訴訟程序的有效銜接;涉及國家公權(quán)力與公民私權(quán)利的對抗，以通過保護(hù)公民人身自由權(quán)利達(dá)到權(quán)力制約的目的。本文擬從權(quán)力制約權(quán)力和權(quán)利制約權(quán)力兩個角度重看《看守所條例》的修訂。

二、從權(quán)力制衡角度審視看守所的權(quán)力配制

權(quán)力制約的基本思路就是通過把權(quán)力合理分拆交由不同機(jī)關(guān)，以形成各機(jī)關(guān)之間基于自身權(quán)力運用的“互相制衡”來防止權(quán)力濫用。這種制度設(shè)計依靠權(quán)力主導(dǎo)一切來展開:制度的構(gòu)成起源于權(quán)力的分配，體制的發(fā)動來自于權(quán)力的運用，制度內(nèi)出現(xiàn)問題也是由各權(quán)力通過內(nèi)部來追究責(zé)任［2］。我國《憲法》第十五條和《刑事訴訟法》第七條確立的公檢法三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)、相互配合、互相制約”的原則，使公檢法三機(jī)關(guān)按照流水線性結(jié)構(gòu)排列，依各自職權(quán)的劃分而形成配合和制約來實現(xiàn)刑事訴訟的目的和任務(wù)。但在實踐中，基于打擊犯罪的共同職責(zé)，公檢法三機(jī)關(guān)之間有意強(qiáng)化了合作，而淡化了制約。長期以來，看守所長期處于公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)范圍之下，為公安機(jī)關(guān)設(shè)置一個較為封閉的權(quán)力運作空間。又由于我國長期存在重實體和程序，輕執(zhí)行，看守所無法保持中立的現(xiàn)狀與刑事實體法、刑事程序、刑事執(zhí)行法一體化思想相悖。因此，要理順公檢法三機(jī)關(guān)的關(guān)系，一方面從內(nèi)部理順看守所的地位歸屬，另一方面要有效運作檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督機(jī)制。

(一)看守所的地位歸屬問題

在國外，為了避免犯罪嫌疑人或者被告人的合法權(quán)利受到偵查人員的任意侵犯，審前羈押的場所一般盡量不設(shè)置在由警察機(jī)關(guān)或者偵查人員能夠形成控制的地方，即便能夠控制，由警察機(jī)關(guān)羈押的時間也是比較短暫的。英國依警察是否向治安法院提出控告，將對犯罪嫌疑人的羈押場所區(qū)分為警察控告前的羈押場所和警察控告后的羈押場所。根據(jù)《1984年警察與刑事證據(jù)法》，普通警察行使偵查權(quán)，專門的羈押官和審查官行使羈押權(quán)。羈押官和審查官直接由內(nèi)政部管轄，他們的警銜通常也高于偵查警察。當(dāng)警察向治安法官提出控告后，對被告人羈押的場所應(yīng)是其他限制人身自由的場所。在美國，根據(jù)《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》第5條規(guī)定，無論是有證逮捕還是無證逮捕，警察執(zhí)行逮捕后，都不許將被捕人無不必要延誤地帶至聯(lián)邦治安法官之處，如果聯(lián)邦治安法官因正當(dāng)理由不在，則帶至《美國法典》第18編第3041條授權(quán)的州或者地方的司法官員處。這表明，在逮捕之后、治安法官初次聆訊之前，由警察局對被捕人予以關(guān)押。在法國，根據(jù)《法國刑事訴訟法典》第714條第1款的規(guī)定，法國對犯罪嫌疑人和被告人的羈押場所是看守所。原則上，受先行拘押的人不應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)受到最終確定的有罪判決的人關(guān)押在一起，而應(yīng)當(dāng)在被告人看守區(qū)內(nèi)，但是，如果看守機(jī)構(gòu)并未嚴(yán)格劃分看守區(qū)域，那么，看守所相互緊緊相連是不可避免的。但無論如何，共同受審查人不應(yīng)該關(guān)在一起［3］。德國實行待審羈押制度，對未決的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)獄進(jìn)行關(guān)押，但不允許將未決犯與已決犯關(guān)押在同一房間。監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)屬于司法部管轄，而警察機(jī)構(gòu)屬于內(nèi)務(wù)部管轄。在日本，根據(jù)《日本刑事訴訟法》第64條第1款的規(guī)定，未決羈押的場所是監(jiān)獄，即由日本法務(wù)省在全國設(shè)置的專門用來關(guān)押未決犯的拘置所［4］。

傳統(tǒng)意義上，看守所具有兩個職能，一是防止犯罪嫌疑人和被告人逃跑、自殺或繼續(xù)危害他人、社會，另一個則是保護(hù)犯罪嫌疑人和被告人，以免遭到被害人家屬的報復(fù)，從而保障刑事訴訟的進(jìn)行［5］。然而，根據(jù)我國施行長達(dá)21年的《看守所條例》第二條①《 看守所條例》第二條規(guī)定，“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)。”“被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管。和第五條②《看守所條例》第五條規(guī)定，看守所以縣級以上的行政區(qū)域為單位設(shè)置，由本級公安機(jī)關(guān)管轄。省、自治區(qū)、直轄市國家安全廳(局)，根據(jù)需要設(shè)置看守所。鐵路、交通、林業(yè)、民航系統(tǒng)相當(dāng)于縣以上公安機(jī)關(guān)需要設(shè)置的，應(yīng)報各部(局)公安局備案?？词厮诠蚕到y(tǒng)內(nèi)的設(shè)置大致是:公安部設(shè)立監(jiān)所管理局，有直屬的部屬監(jiān)獄;省、直轄市、自治區(qū)公安廳下設(shè)監(jiān)管總隊，下設(shè)省級看守所;地、市級公安機(jī)構(gòu)下設(shè)監(jiān)管支隊，其下設(shè)地、市級看守所;縣、縣級市公安機(jī)關(guān)下設(shè)監(jiān)管大隊，其下設(shè)縣級看守所。，在性質(zhì)上看守所是羈押未決犯和一部分已決犯的場所，在設(shè)置上看守所以行政區(qū)域為單位，分為中央、省、地、縣四級，隸屬于公安機(jī)關(guān)，接受其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這就造成現(xiàn)實中看守所除了承擔(dān)羈押未決犯和部分已決犯的職能外，甚至在有些地方看守所與拘留所混同的情況下承擔(dān)了羈押被拘留人員的職能。同時，1990年《看守所條例》將看守所作為公安機(jī)關(guān)的一個職能部門，盡管公安機(jī)關(guān)具有刑事偵查和行政管理雙重職能，但與刑事偵查部門共同處于公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，看守所將對被羈押人的監(jiān)管活動直接服務(wù)于刑事偵查工作的需要。看守所具有了深挖余罪、獲取犯罪情報的破案功能，使得羈押場所淪為公安機(jī)關(guān)的審訊室，被羈押人無法脫離偵查機(jī)關(guān)的控制，于是為了達(dá)到破案目的，偵查人員便以不恰當(dāng)或者非法的方式獲取口供以致刑訊逼供;為了破案，管教人員也會放縱牢頭獄霸，以各種借口刁難被羈押人會見律師。所以，看守所從屬于公安機(jī)關(guān)，使得羈押場所喪失了本應(yīng)有的中立性，使偵查機(jī)關(guān)在相對封閉的空間內(nèi)濫用職權(quán)成為可能。

對此，學(xué)界對看守所地位歸屬主要有三種改革意見:第一種從公安機(jī)關(guān)剝離，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，最主要的是發(fā)揮管理功能、人權(quán)保障功能。這是學(xué)界主流觀點，其理由如下:一是司法行政部門的中立地位能保證對公安司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，相對于刑事被告人是無利益利害關(guān)系的角色。二是將看守所納入司法部管理，打破偵羈合一局面，還原看守所的原本管理職能，使看守所更加專注于在押人員的實體與程序性權(quán)利的保障，公安機(jī)關(guān)更加專注于偵查方面的技術(shù)革新。三是有利于公檢法司四機(jī)關(guān)在刑事程序中發(fā)揮制衡作用，公安機(jī)關(guān)是擔(dān)負(fù)治安、偵查和預(yù)審等工作職責(zé)的治安管理機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為擔(dān)負(fù)法律監(jiān)督、檢察起訴和公訴職責(zé)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民法院是負(fù)責(zé)定罪量刑職責(zé)的審判機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)對已決犯和未決犯的刑罰執(zhí)行、監(jiān)管看守和教育矯正工作。四類機(jī)關(guān)分工合作，職責(zé)明晰，相互配合，相互制約，才能共同完成打擊犯罪、保障人權(quán)的任務(wù)［6］。第二種意見是內(nèi)部分離，留在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，考慮有一定偵查職能和作用，但又要考慮相對陽光性和監(jiān)督性［7］。第三種意見是維持現(xiàn)狀，但要增加監(jiān)管力度。

但是看守所脫離公安機(jī)關(guān)的改革建議并沒有在此次草案中體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，《看守所》條例的修訂不僅僅是從羈押、偵查程序、人身檢查制度、被羈押者的處遇待遇、監(jiān)管執(zhí)法等內(nèi)部制約機(jī)制來重塑看守所的管理體制和界定看守所職能，尤其是羈押分離的體制改革。此外，我國應(yīng)加快制定《刑事執(zhí)行法》，設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使刑事程序與刑事執(zhí)行更好的銜接。①從 公安部起草的《看守所條例》修訂草案看，公安部更傾向第三種方案。

(二)增強(qiáng)看守所內(nèi)部監(jiān)督實效與檢察監(jiān)督

從看守所內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來看，有關(guān)部門對看守所監(jiān)管工作不重視，看守所警力配置不足，②警察與被監(jiān)管人員的比例大大低于監(jiān)獄中警察與被監(jiān)管人員的比例，看守所中的民警與在押人員的比例是8:100;而同期全國監(jiān)獄系統(tǒng)中，警察和監(jiān)管人員的比例為18:100。法制日報:《看守所條例:“大修”還是“立法”?》，http://news.sina.com.cn/o/2010 －02 －24/083617120549s.shtml。對于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部通過上級對下級的監(jiān)督來揭發(fā)刑訊逼供等事件更是很少發(fā)生。自“躲貓貓”事件不久，我國有關(guān)部門注重加強(qiáng)看守所內(nèi)部監(jiān)察與監(jiān)督措施:在《中國人權(quán)行動計劃(2009—2010年)》在“公民權(quán)利與政治權(quán)利保障”部分以大篇幅談及看守所保障在押人員權(quán)益的舉措;自2009年4月起對全國看守所開展為期5個月的監(jiān)管執(zhí)法專項檢查活動;2010年9月，公安部對全國多地看守所進(jìn)行大檢查。通過對在押人員死亡時間的倒查等，各地看守所共清理出2000多名“牢頭獄霸”［1］。目前，要實現(xiàn)對被羈押人員的人身保護(hù)，首先應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)國際人權(quán)法特別是聯(lián)合國《保護(hù)所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》，在觀念上落實無罪推定的羈押原則，只有犯罪嫌疑人在逃跑、串供、毀滅證據(jù)、嚴(yán)重危害社會等確有逮捕之必要才可以拘留或逮捕，從源頭上減少羈押人員數(shù)量［8］。二是依目前現(xiàn)狀，運用技術(shù)手段推廣提訊室安裝同步錄音錄像設(shè)備，進(jìn)一步規(guī)范偵查人員需要提解在押人員出所行為，防止刑訊逼供。三是切實加強(qiáng)對干警的教育，引導(dǎo)他們牢固樹立保障人權(quán)的意識，同時保障在押人員投訴渠道的暢通，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范化，共同維護(hù)監(jiān)管秩序。

從外部檢察院的監(jiān)所監(jiān)督來看，檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督不僅僅是權(quán)力，更是一種義務(wù)。以辯方的角度來看人民檢察院對公安機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督，本質(zhì)上是一種同體監(jiān)督機(jī)制，即這種監(jiān)督方式與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督無異，其最大的缺陷就是缺乏有效的外部制約。2008年2月，高檢下發(fā)了《人民檢察院看守所檢察辦法》，該辦法涵蓋了看守所檢察的依據(jù)、職權(quán)、任務(wù)、業(yè)務(wù)范圍、檢察辦法、相關(guān)制度、工作規(guī)范等內(nèi)容，使得派駐檢察工作得到進(jìn)一步規(guī)范。目前，全國檢察機(jī)關(guān)已設(shè)立駐所檢察室2689個，派駐檢察達(dá)到92%［9］。但在現(xiàn)實中，由于相關(guān)法律的過于原則與可操作性差，地方駐派機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督失效，并且，由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)無強(qiáng)制力，刑事訴訟法也未規(guī)定公安機(jī)關(guān)不接受監(jiān)督以及接受執(zhí)行監(jiān)督不到位而應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，從而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的偵查陷入一個尷尬的境地，流于形式，蒼白無力。對此，在現(xiàn)有制度框架下，檢察院的監(jiān)所監(jiān)督機(jī)制可以從以下幾方面改進(jìn):一是加強(qiáng)駐所檢察官的獨立性，使得檢察人員敢于對監(jiān)所中偵查機(jī)關(guān)的非法行為進(jìn)行監(jiān)督;二是設(shè)立駐所檢察官定期巡回機(jī)制，防止檢察官與被監(jiān)督者同質(zhì)化，影響監(jiān)督效果;三是建立責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，因檢察官怠于履行職責(zé)的，要追究其瀆職的后果;四是駐所檢察官要與被羈押者建立暢通的溝通渠道，了解生活狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題［10］。

三、《看守所條例》的再修改

首先要交代的是:權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。權(quán)利是以國家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的法律規(guī)定出來的正當(dāng)合法利益;而權(quán)力是可能有任何強(qiáng)者都可能具備的一種強(qiáng)制力或暴力。它可能在某種情況下是或者可能成為法律上的權(quán)利，但并非所有的權(quán)力都是具有正當(dāng)性基礎(chǔ)的、法律層面的“權(quán)利”。

因此，權(quán)力制衡機(jī)制固然具有強(qiáng)制性，但由于權(quán)力內(nèi)部的互相牽制而排除了外部監(jiān)控，有意無意間成為了一個不受外部干擾的獨立王國，進(jìn)而缺乏保護(hù)權(quán)利的真正動力，缺乏發(fā)揮和調(diào)動權(quán)力的積極性和主動性，權(quán)利主體只是被動的保護(hù)對象，使得公民用較多的私權(quán)利抗衡國家公權(quán)力時失去了本有的活力。所以，在注重權(quán)力制衡的同時并重權(quán)利(right)制約權(quán)力(power)機(jī)制，運用權(quán)利本身的正當(dāng)性，維護(hù)對權(quán)利的保護(hù)范圍和內(nèi)容，加強(qiáng)對權(quán)利的直接保護(hù)，已達(dá)到制約權(quán)力和實現(xiàn)人權(quán)的目的［2］。因而，在看守所改革中首先要確立的基本理念就是“把羈押人員當(dāng)做一個人來看待”，通過賦予被羈押人員知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)利的啟動權(quán)，將看守所置于社會公眾的監(jiān)督之下，發(fā)揮公民權(quán)利的能動性，推進(jìn)看守所實現(xiàn)保障基本人權(quán)的改革。

一是要賦予公民發(fā)動完善人身自由保護(hù)的啟動機(jī)制，完善被羈押人員的權(quán)利救濟(jì)制度。以權(quán)力制約權(quán)力制度中，是以各機(jī)關(guān)權(quán)力劃分為前提的，相應(yīng)的以完善與暢通救濟(jì)渠道，為看守所的改革增添人文關(guān)懷和人權(quán)保障的色彩。如無論是處在偵查和審查起訴階段的在押犯罪嫌疑人，還是已經(jīng)進(jìn)入刑事審判階段的在押被告人，應(yīng)賦予其對拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施的申訴權(quán)、對變更或解除拘留、超期羈押、刑訊逼供的控告權(quán)，建立被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人、被告人對強(qiáng)制措施適用不服的復(fù)議程序。通過這些權(quán)利的賦予，淡化原有國家權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的模式，以抑制超期羈押和刑訊逼供現(xiàn)象的發(fā)生。

二是推進(jìn)監(jiān)管場所的社會監(jiān)督，強(qiáng)化公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，切實保障公民對于自身保護(hù)的干預(yù)能力。社會監(jiān)督是對監(jiān)管場所進(jìn)行監(jiān)督的一種最廣泛的形式，對監(jiān)督看守所保障羈押人員人權(quán)起著重要作用。例如英國監(jiān)獄和緩刑特別巡視委員會是一個負(fù)責(zé)對監(jiān)獄條件和囚犯待遇以國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估的民間組織，監(jiān)督的內(nèi)容主要有罪犯人權(quán)、處遇、人格尊嚴(yán)、管理目標(biāo)等［8］。據(jù)媒體報道，公安機(jī)關(guān)今后將全力打造“陽光監(jiān)所”，在2011年底前三級以上看守所將全部對社會開放。但在今后更要關(guān)注對社會監(jiān)督方面實體法與程序法的保障，建立與健全規(guī)范性、體系性的社會監(jiān)督。

四、結(jié)語

看守所改革任重而道遠(yuǎn)?？词厮从吵龅膯栴}實際上是刑事執(zhí)行中的各種深層次矛盾的外在表現(xiàn)，要認(rèn)清看守所改革是前進(jìn)中、發(fā)展中、規(guī)范化管理的問題，所以，要將看守所改革納入社會綜合治理的考核體系，涉及公安、檢察、法院、司法、衛(wèi)生等部門的統(tǒng)籌兼顧、全盤考慮、系統(tǒng)分析、科學(xué)決斷;要真正站在法治和全局的立場上，擺脫部門利益，富有勇氣地進(jìn)行體制改革。①法制日報:《看守所條例:“大修”還是“立法”?》，http://news.sina.com.cn/o/2010 －02 －24/083617120549s.shtml。

［1］諶彥輝.大陸看守所改革微調(diào)［J］.鳳凰周刊，2011，(12):44～45.

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［5］付立慶.“躲貓貓事件”發(fā)生的根源在于制度性缺陷［J］.法學(xué)，2009，(4):60.

［6］王順安，王卓.看守所改革勢在必行［J］.河北法學(xué)，2010，(3):160.

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［8］周永坤.以人權(quán)對抗看守所非正常死亡［J］.法學(xué)，2010，(7):122.

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［10］謝佑平.被羈押者人身危險的制度防范［J］.法學(xué)，2010，(7):127.

Analyses on the Revision of Detention Regulations

FENG Bing，XU Shu－qing
(Kunming University of Science and Technology，Kunming Yunnan China 650224)

The Detention Regulations currently drafted by the Ministry of Public Security indicates that detention reform is limited to minor adjustment inside the public security system.The detention status，the strengthening of internal monitoring，the procuratorial supervision and the enhancement of human rights protection indicate that the operational system reform of the detention center should be comprehensive，holistic，systematic，scientific and operative.

Detention regulations;Reforms;Power balance

D616

A

1008－2433(2012)02－0088－04

2011－12－23

馮 冰(1986— )，女，河南安陽人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2009級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生;許樹青(1986— )，男，河南安陽人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2009級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。