國內(nèi)農(nóng)村土地保障相關(guān)研究綜述

胡 沐

（1．安徽師范大學(xué) 歷史與社會學(xué)院，安徽 蕪湖241000；2．中共蕪湖市委黨校，安徽 蕪湖241000）

進(jìn)入21世紀(jì)，中國社會保障事業(yè)隨著國家綜合實(shí)力的提升而獲得了巨大的發(fā)展空間。然而，不可否認(rèn)的是，固有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)下，中國的社會保障體系仍然處于分割的兩個較為獨(dú)立的層次：城鎮(zhèn)企業(yè)和事業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務(wù)；而占中國人口近80%的農(nóng)村居民絕大多數(shù)游離于社會保障網(wǎng)絡(luò)之外。時至今日，伴隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施與鞏固，土地保障仍居于農(nóng)村社會保障的主體。現(xiàn)實(shí)中，土地保障會發(fā)揮哪些功能，其保障效用如何，未來的改革趨向怎樣，學(xué)界對此展開了深入的研究。

一、農(nóng)村土地保障合理性研究

對于農(nóng)村土地保障合理性的研究雖然存在爭議，但多數(shù)學(xué)者從中國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)給予了肯定態(tài)度。李郁芬指出，在面臨龐大的保障對象和薄弱的社保基礎(chǔ)以及奇缺的資金等困難下，農(nóng)村社保的理想選擇正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的土地保障［1］。溫鐵軍亦強(qiáng)調(diào)了在中國建立統(tǒng)一社會保障的重重困難下，土地保障在農(nóng)村穩(wěn)定中的長期作用［2］。韓松進(jìn)一步指出，土地不僅是農(nóng)民的生存手段，而且在“農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)的法權(quán)制度下”，土地體現(xiàn)為農(nóng)民的社會保障［3］。

總體而言，上述學(xué)者的觀點(diǎn)是基于中國農(nóng)地制度的發(fā)展以及中國的現(xiàn)實(shí)國情而作出的判斷。他們都客觀地認(rèn)識到當(dāng)前中國人口多底子薄的現(xiàn)實(shí)國情，認(rèn)識到中國整體社會保障制度建設(shè)的問題和困難，認(rèn)識到了農(nóng)村土地在承擔(dān)社會保障功能方面在當(dāng)前甚至未來相當(dāng)長的時間內(nèi)都將發(fā)揮重要作用。但不可否認(rèn)的是，將農(nóng)村土地作為農(nóng)民社會保障的基本手段具有諸多局限，也構(gòu)成了部分學(xué)者對土地保障合理性的質(zhì)疑。主要觀點(diǎn)有：1．效率與發(fā)展問題。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地作為農(nóng)村人口生活保障的載體，必須考慮是否有利于土地資源配置效率的提高，是否有利于農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，是否符合城市化和現(xiàn)代化的客觀趨勢，如果答案是否定的，那就必須考慮重新構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度［4］（P8－9）。2．土地保障功能弱化問題。如王勇、付時鳴從“實(shí)物”期權(quán)的角度研究后認(rèn)為，土地不可能分散農(nóng)民面臨的生產(chǎn)和生存風(fēng)險(xiǎn)，不能實(shí)現(xiàn)社會保障的功能。因?yàn)橥恋刈鳛樯a(chǎn)資料只是給農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會，發(fā)揮了就業(yè)保障作用。從實(shí)物期權(quán)的角度看，由于缺乏流動性，這種就業(yè)保障作用也是非常有限的［5］。有學(xué)者更是嚴(yán)肅地指出，在現(xiàn)有生產(chǎn)情況下，農(nóng)民幾乎入不敷出，自身抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差，加上土地權(quán)利得不到保障，導(dǎo)致農(nóng)村土地根本無力承擔(dān)農(nóng)民的社會保障功能，它只能是農(nóng)民的“活命田”和“保命田”。如果將土地視作農(nóng)民的社會保障，是在不能解決問題時對問題的回避和不正視［6］。

二、農(nóng)村土地保障功能研究

劉紅梅、王克強(qiáng)從土地效用角度提出，農(nóng)村土地的保障功能可以分為生活保障效用、就業(yè)效用、直接受益效用、財(cái)產(chǎn)繼承效用、地產(chǎn)增值效用等內(nèi)容，并通過對浙江省海寧市農(nóng)民的調(diào)查，對以上6種土地功效進(jìn)行了實(shí)證，并認(rèn)為對于農(nóng)村社會保障缺位，土地提供了一種綜合性的保障［7］。王守智將土地保障劃分為物質(zhì)和精神兩個層面：生活、就業(yè)和養(yǎng)老保障等只是屬于物質(zhì)層面的保障，而就精神層面而言，土地卻是農(nóng)民保障其生存發(fā)展的一道心理防線［8］。除了從總體上對土地保障功能進(jìn)行分類研究，部分學(xué)者認(rèn)為，針對不同的農(nóng)民群體，土地也提供了不同的保障功能：對于一些落后地區(qū)的農(nóng)民來說，它具有生存保障功能；對于一些兼業(yè)農(nóng)民來說，它具有就業(yè)保障功能；對于一些年老體弱的農(nóng)民來說，它還具有醫(yī)療和養(yǎng)老保障功能［9］。亦有學(xué)者從社會職能的角度將上述3項(xiàng)功能表述為就業(yè)崗位、收入來源和社會保障，并認(rèn)為土地這3項(xiàng)保障功能會因不同的農(nóng)民群體的具體需要程度而在排序上有所不同。作為補(bǔ)充，徐唐奇、楊俊、張安錄還認(rèn)為，大部分村莊都留有一定數(shù)量的公地，其收入除大部分用于為村莊和村民提供公共物品以外，還有一部分作為救濟(jì)金用于為經(jīng)濟(jì)困難的村民提供救濟(jì)保障［10］。

根據(jù)現(xiàn)有的研究分析，雖然對農(nóng)村土地保障合理性的爭論還在繼續(xù)，但尚無學(xué)者從根本上否認(rèn)農(nóng)村土地在歷史上和現(xiàn)實(shí)中對農(nóng)村居民的保障作用。目前，只是研究的視角及研究對象的方法上存在差異，而對于農(nóng)村土地保障功能的實(shí)際存在，評價基本上是一致的。

三、土地保障功能的績效研究

對于土地的社會保障功能實(shí)際績效方面的分析，學(xué)者們的意見是統(tǒng)一的，即土地的保障功能績效隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、條件的改變而呈現(xiàn)弱化的趨勢。在改革開放之初，依靠土地的保障功能解決了農(nóng)民的溫飽問題和部分人的小康問題，對農(nóng)村社會起到了穩(wěn)定的作用，也增強(qiáng)了抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和逐步完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，傳統(tǒng)的土地保障功能出現(xiàn)弱化，甚至產(chǎn)生了種種弊端。

關(guān)于農(nóng)村土地保障功能的弱化問題，國內(nèi)學(xué)者的研究多是從土地對農(nóng)民收入（收益）的影響出發(fā)，繼而判斷土地對農(nóng)民保障功能的績效。樊小鋼認(rèn)為土地對農(nóng)民收入的影響有3個方面：土地經(jīng)營性收入、土地工資性收入和土地財(cái)產(chǎn)性收入，通過對農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)村人地關(guān)系和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)等因素的對應(yīng)分析得到的結(jié)論是農(nóng)村土地保障功能極其有限［4］（P9）。伴隨著近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及由此導(dǎo)致部分農(nóng)民永久失去土地的條件，土地保障功能更存在進(jìn)一步弱化的趨勢［11］。部分學(xué)者從社會學(xué)的視角進(jìn)行了分析，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村人口老齡化速度加快、家庭規(guī)模縮小、文化觀念變更、計(jì)劃生育效應(yīng)等多種因素都在沖擊著農(nóng)村土地保障功能，土地的收益受到明顯的影響，因而土地的保障功能被過高的估計(jì)［12］。值得一提的是，在鮮見的定量分析中，梁鴻通過對蘇州、無錫及常州3市所轄的12個縣市調(diào)查資料進(jìn)行實(shí)證研究，對土地保障作用進(jìn)行了最大化估算和一般性估算，得出結(jié)論認(rèn)為，土地保障出現(xiàn)了“虛化”，即相對于生活風(fēng)險(xiǎn)，土地保障實(shí)際能力正逐步下降，土地保障更多地沉淀于人們的觀念和情感寄托之中［13］。王克強(qiáng)根據(jù)對上海市周邊農(nóng)民調(diào)查的有效樣本資料測算了土地對農(nóng)民的多重效用值。結(jié)論是，土地保障功能不僅十分有限，而且因農(nóng)地的減少或喪失，土地對一部分農(nóng)民的社會保障作用將減弱甚至喪失［14］（P67－68）。

關(guān)于土地保障的弊端，學(xué)界亦有豐富的成果。主要觀點(diǎn)在于，現(xiàn)有的土地保障越來越暴露出與市場經(jīng)濟(jì)的不相適應(yīng)性，對農(nóng)業(yè)乃至整個國家發(fā)展的不利影響也越加突出。表現(xiàn)在以下幾個方面：土地規(guī)模效益低，土地作為農(nóng)民的保障不利于土地利用效率的提高；土地不斷調(diào)整，不利于土地承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定；不利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；不利于土地合理流轉(zhuǎn)和合理配置；不利于農(nóng)村社會保障體制的有效建立；不利于農(nóng)村計(jì)劃生育工作的開展等等［15］。更有學(xué)者犀利地指出，在國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力成倍增長的今天，如果仍然以土地保障為借口而忽視政府、社會的責(zé)任，則是對人權(quán)的蔑視、對社會公平的踐踏，是不利于和諧社會構(gòu)建的。

上述對土地保障功能績效的研究，多以定性方法論證為主，定量分析仍然鮮見，這應(yīng)是日后相關(guān)研究的著力彌補(bǔ)之處。

四、土地保障改革的研究

在對農(nóng)地保障功能績效進(jìn)行不同分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)國情，針對土地保障功能的改革和發(fā)展的研究主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)土地保障在中國農(nóng)村的穩(wěn)定作用，主張繼續(xù)以農(nóng)地保障為核心來構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度。溫鐵軍強(qiáng)調(diào)繼續(xù)穩(wěn)固維持現(xiàn)有土地保障的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，指出中國現(xiàn)階段不可能建立涵蓋全體農(nóng)民的社會保障制度，原因是人口太多。如果不顧現(xiàn)在的實(shí)力而一味強(qiáng)調(diào)全民社會保障的話，結(jié)果是“大家都不安全”［2］（P111）。針對農(nóng)地保障的虛化問題及其與經(jīng)濟(jì)效率的矛盾問題，李郁芳以“兩田制”和“農(nóng)村土地股份合作社”的實(shí)踐證明了變革土地保障形式可以在促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保障功效的提升［16］。李曉茜進(jìn)一步探討了承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)化重構(gòu)的可能性，主張徹底分離土地的要素與保障二重功能，并認(rèn)為通過“農(nóng)村土地集體所有權(quán)的貨幣化”可以達(dá)到土地保障利益的價值化［17］。作為補(bǔ)充，賀書霞認(rèn)為，政府應(yīng)同時輔之以適合農(nóng)民工流動特點(diǎn)的社會保障制度，適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的養(yǎng)老保障制度等外部環(huán)境的支持，否則改革的視野容易囿于學(xué)科視野，因而不充分、不系統(tǒng)［18］。以上觀點(diǎn)肯定了農(nóng)地保障功能在現(xiàn)階段存在的必要意義，是穩(wěn)定農(nóng)村社會的基礎(chǔ)。但是在如何克服土地保障在協(xié)調(diào)公平與效率以及因此而延伸出來的相關(guān)問題上，仍缺乏切實(shí)可行的依據(jù)。

第二種觀點(diǎn)截然相反，主張要通過一系列的制度創(chuàng)新，構(gòu)建和逐步完善農(nóng)村社會保障制度，以弱化或者替代土地的保障功能。王東進(jìn)認(rèn)為，土地保障職能的存在不利于農(nóng)村農(nóng)工商的合理分業(yè)、土地的規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)村的城市化。因此，需要弱化土地的保障功能，以便促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化［19］（P286）。就具體弱化路徑而言，高帆指出，土地保障功能的弱化應(yīng)是一個漸進(jìn)的、長期的歷史過程。在替代的過程中，應(yīng)注意“上下互動、城鄉(xiāng)結(jié)合、多元集資、協(xié)調(diào)推進(jìn)”［20］。謝冬梅的研究中強(qiáng)調(diào)了政府的責(zé)任，指出政府有義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來推進(jìn)農(nóng)村社會保障建設(shè)［21］。在此基礎(chǔ)上，王克強(qiáng)通過對上海市農(nóng)民的實(shí)證研究指出，穩(wěn)定的工作、住房、社會保障、土地補(bǔ)償、戶口、生活習(xí)慣等6個因素在降低土地對農(nóng)民的基本生活保障效用上有顯著作用，是土地保障向社會保險(xiǎn)過渡的條件［14］（P70）。上述研究的共同之處在于強(qiáng)調(diào)了政府在構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系過程中的責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)是政府資金匱乏，加之地區(qū)發(fā)展的不平衡，依靠國家來建立正式完善的農(nóng)村社會保障體系，困難重重。

第三種觀點(diǎn)主張，現(xiàn)階段中國農(nóng)村社會保障的理性選擇是健全農(nóng)村社會保障制度和穩(wěn)定土地保障，使農(nóng)村社會保障在土地保障和正規(guī)社會保障之間逐漸過渡，共同組成農(nóng)村社會保障體系，最終在條件成熟后在農(nóng)村建立起完善的社會保障體系［22］。學(xué)者們提出的相關(guān)措施主要涉及兩個方面。一方面，促進(jìn)土地資本化進(jìn)程，加快土地合理流轉(zhuǎn)，增強(qiáng)土地市場化進(jìn)程；促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出效率，增加農(nóng)民土地收入。同時，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城市化水平，減少農(nóng)業(yè)人口，提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入。另一方面，國家加大對農(nóng)村社會保障體系的扶持力度，出臺相關(guān)政策，資金上加大投入，從試點(diǎn)地區(qū)開始，推進(jìn)全面覆蓋的農(nóng)村社會保障體系，并逐漸在全國進(jìn)行推廣。此外，岳意定提出，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，中國農(nóng)村人口不斷分化。農(nóng)民已經(jīng)分化為失地農(nóng)民、已經(jīng)市民化的農(nóng)民工、流動打工者以及傳統(tǒng)的農(nóng)民。不同的農(nóng)民對土地的依賴程度不同，從而對保障制度的需求不同。作為制度供給的農(nóng)村土地保障制度的變革要適應(yīng)農(nóng)村對保障制度需求的差異性［23］。另有部分學(xué)者提出，中國農(nóng)村土地保障改革可以適時借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。如借鑒日本的農(nóng)民年金制度，在中國農(nóng)村試點(diǎn)建立農(nóng)村土地承包基金，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或集體為單位承擔(dān)基金籌集、運(yùn)作并處理糾紛事宜［24］。

綜上所述，近20年來學(xué)界對農(nóng)村土地保障問題進(jìn)行了積極的探索。雖然在部分領(lǐng)域尚存在爭議，但是基于公平、正義、共享的理念而建立統(tǒng)一的全國性的社會保障體系的目標(biāo)是一致的。只是現(xiàn)有的爭論多基于規(guī)范性的理論分析，缺乏更有效的說服力。因此，未來的研究中應(yīng)更多采用定量的實(shí)證方法去探索土地保障相關(guān)問題，包括土地要素緣何具備社保功能的實(shí)證研究、土地保障功能變化與發(fā)展趨勢的實(shí)證研究、土地保障功能在不同區(qū)域的績效實(shí)證研究等。其次，農(nóng)地資本化、土地?fù)Q保障等近來興起的制度創(chuàng)新在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與集中，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面起到了積極的作用，在很大程度上避免了土地保障與效率等之間的矛盾。這說明，關(guān)于創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)以克服土地保障之種種弊端在未來的研究中仍具有積極的意義。其三，由于中國東、中、西部之間巨大的地區(qū)差異，土地保障功能與績效以及未來的改革不可能采取“一刀切”的模式，而應(yīng)視各地實(shí)際而有所不同。另外，根據(jù)中國農(nóng)民群體的分層現(xiàn)狀，農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建也應(yīng)具體問題具體分析，而不必有一個統(tǒng)一的模式。因此，未來中國農(nóng)村土地保障改革的相關(guān)研究應(yīng)該更具宏觀視野和系統(tǒng)思維。

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