完善惠農(nóng)政策保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益

李明華

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

當(dāng)前，促進(jìn)農(nóng)民分化[1]是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體自我發(fā)展的根本途徑。農(nóng)民的分化既能滿(mǎn)足我國(guó)工業(yè)化和城市化加速推進(jìn)的需要，又能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。在農(nóng)民分化的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者[2]是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的主體，才是新時(shí)期真正的“農(nóng)民”。在此新形勢(shì)下保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益，合理配置農(nóng)業(yè)資源，提高農(nóng)業(yè)比較利益，確保農(nóng)民增收，對(duì)改革和完善惠農(nóng)政策提出了新要求。只有惠農(nóng)政策突出對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益的保護(hù)和增進(jìn)，才能提高惠農(nóng)政策的實(shí)施效益，才能充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的積極性和最大限度地釋放他們的創(chuàng)造力。

1 惠農(nóng)政策與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者之間的關(guān)系

由于農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)體系中的特殊地位，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)，幾乎都存在著對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的支持和保護(hù)政策?；蒉r(nóng)政策是中國(guó)特色稱(chēng)謂，是指黨和政府為了鼓勵(lì)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收及生活質(zhì)量提高而制定的若干扶持和傾斜政策，包括各種制度、項(xiàng)目和措施[3]?！盎蒉r(nóng)”政策指政策的價(jià)值取向在于使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民受益。公共選擇理論認(rèn)為，社會(huì)的落腳點(diǎn)在于利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益。由此可見(jiàn)，惠農(nóng)政策的制定和實(shí)施，必然是以關(guān)切農(nóng)民利益為核心內(nèi)容，以發(fā)展和提升農(nóng)民利益為價(jià)值導(dǎo)向。然而當(dāng)前惠農(nóng)政策制定的視角是從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宏觀(guān)層面出發(fā)的，忽視了農(nóng)民分化的實(shí)際情況，尤其沒(méi)有認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益才是惠農(nóng)政策的重點(diǎn)，影響了政策的實(shí)施效果。有研究報(bào)告指出，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益既要把農(nóng)民作為一個(gè)整體，也要關(guān)注農(nóng)民內(nèi)部權(quán)益狀況的差異化。要研究不同農(nóng)民群體、不同地區(qū)農(nóng)民的權(quán)益所面臨的突出問(wèn)題，從而有針對(duì)性地開(kāi)展工作[4]。因此，分析惠農(nóng)政策與保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益之間的關(guān)系，是確定惠農(nóng)政策改革思路、方向和措施的前提。

1.1 惠農(nóng)政策初步增進(jìn)了農(nóng)民利益

改革開(kāi)放30多年來(lái)，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題，黨中央出臺(tái)了一系列重要政策文件，包括數(shù)個(gè)中央全會(huì)文件和13個(gè)中央“一號(hào)文件”，已經(jīng)基本建立了以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為主線(xiàn)，以“多予、少取、放活”為方針，以全面建設(shè)小康社會(huì)為目標(biāo)的“三農(nóng)政策”體系。這些政策的出臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村面貌的改變，在一定程度上滿(mǎn)足了農(nóng)民的利益需求，使農(nóng)民利益保護(hù)方面取得了前所未有的改變和進(jìn)展。

第一，惠農(nóng)政策的實(shí)施，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的極大提高和農(nóng)產(chǎn)品的持續(xù)增長(zhǎng)，滿(mǎn)足了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量連年持續(xù)增長(zhǎng)，滿(mǎn)足了農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的健康平穩(wěn)運(yùn)行，改善了農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系，滿(mǎn)足了城鄉(xiāng)居民增長(zhǎng)的消費(fèi)需求。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件也得到了極大改善，部分地區(qū)逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化和現(xiàn)代化。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善為進(jìn)一步維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)“少取、多予、放活”的方針和全面免除農(nóng)民稅收等政策，保護(hù)了農(nóng)民群眾的利益。2004年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)下發(fā)了8個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的“一號(hào)文件”，把促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益放在重要地位，國(guó)家大力實(shí)施了各項(xiàng)惠農(nóng)政策，農(nóng)民收入有了較大增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)稅的減免減輕了農(nóng)民的繳稅負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民收益和種糧積極性，改善了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。國(guó)家采取了一些措施對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，農(nóng)民收入有了大幅增長(zhǎng)。

第三，惠農(nóng)政策加快了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的步伐，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平提高提供了更好的條件。2005年10月，黨中央在中共十六屆五中全會(huì)上提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。目標(biāo)的提出，開(kāi)始從整體上確立實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民的根本利益為核心的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展思路。在“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”政策的指導(dǎo)下，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等轉(zhuǎn)移支付的力度，加大了對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的投入，努力為農(nóng)民的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

1.2 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層的特殊性決定了惠農(nóng)政策重點(diǎn)

在我國(guó)，農(nóng)民分化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，在有著“農(nóng)民身份”的群體中，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者真正地扎根于農(nóng)村，投身于農(nóng)業(yè)，是真正的“職業(yè)農(nóng)民”。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)規(guī)模最大的群體。他們不僅僅是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)主體，也是參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)主體，更是新農(nóng)村建設(shè)主體。他們的勞動(dòng)成果直接決定著整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力狀況和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)繁榮程度，他們的發(fā)展能力狀況直接決定了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展的深厚動(dòng)力和新農(nóng)村建設(shè)的強(qiáng)大力量蘊(yùn)藏在億萬(wàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者之中，只有充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的積極性，最大限度地釋放他們的創(chuàng)造力，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。而要使廣大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造力得到充分發(fā)揮，首先就要保障農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益，滿(mǎn)足他們的需求。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等利益都沒(méi)有得到有效的保護(hù)，利益受損情況經(jīng)常發(fā)生，弱勢(shì)化問(wèn)題沒(méi)有得到切實(shí)解決。要改變這種狀況，需要重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民，調(diào)整農(nóng)村各階層利益關(guān)系，發(fā)揮惠農(nóng)政策資源引導(dǎo)和配置作用，集中力量保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益，調(diào)動(dòng)他們的積極性。在農(nóng)村開(kāi)展任何一項(xiàng)工作，實(shí)行任何一項(xiàng)政策，都必須首先考慮是有利于調(diào)動(dòng)還是會(huì)挫傷農(nóng)民的積極性，是維護(hù)還是會(huì)損害農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，是解放還是會(huì)阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力。這是制定農(nóng)村政策必須堅(jiān)持的基本原則，也是檢驗(yàn)政策是否正確的根本標(biāo)準(zhǔn)[4]。因此，惠農(nóng)政策要區(qū)別農(nóng)民中的不同群體和階層，重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的特點(diǎn)采取直接有力的措施，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)其積極性。

1.3 集中力量保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益是完善和落實(shí)惠農(nóng)政策的著力點(diǎn)

農(nóng)業(yè)保護(hù)政策措施的根本目的或基本出發(fā)點(diǎn)是培植農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展[5]。從產(chǎn)業(yè)保護(hù)角度上看，惠農(nóng)政策著重于培植農(nóng)業(yè)自身發(fā)展能力的強(qiáng)化性保護(hù)以及事后彌補(bǔ)和求助的補(bǔ)償性保護(hù)。強(qiáng)化性保護(hù)政策有改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣、保護(hù)農(nóng)用土地、資源和生態(tài)環(huán)境等；補(bǔ)償性保護(hù)政策措施有價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)民收入補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備制度等。從新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的角度上看，惠農(nóng)政策著重于農(nóng)村綜合改革，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等。2006年農(nóng)村政策以新農(nóng)村建設(shè)為主題，強(qiáng)調(diào)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為核心的農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明建設(shè)等；2008年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)一定要抓好政策落實(shí)，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等一系列政策，加大宣傳力度，充分發(fā)揮政策引導(dǎo)和激勵(lì)作用?；蒉r(nóng)政策大多都是針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村改革提出的綜合措施，缺乏有針對(duì)性的保護(hù)和提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益的政策措施。雖然這些綜合政策措施的實(shí)施，也同樣會(huì)改善和增進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益，但是這樣的惠農(nóng)政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)普惠性和覆蓋面，缺乏對(duì)不同農(nóng)民群體利益需求的差異化考慮，從而造成了惠農(nóng)政策效果不佳。正如有的學(xué)者研究指出，我國(guó)農(nóng)村政策都針對(duì)籠統(tǒng)的“農(nóng)民”，政府出臺(tái)的大多數(shù)惠農(nóng)政策沒(méi)有充分考慮農(nóng)民分化的現(xiàn)實(shí)，沒(méi)能有意識(shí)地保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的利益，制度設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)中難免發(fā)生錯(cuò)位[6]。因此，改革和完善惠農(nóng)政策，要把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益放在惠農(nóng)政策中心地位，把保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益作為決策首要考慮的問(wèn)題。即中央制定的惠農(nóng)政策，要確保農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的主體地位，維護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的根本權(quán)益，同時(shí)也要照顧到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的特殊利益。根據(jù)我國(guó)目前惠農(nóng)政策措施的目標(biāo)結(jié)構(gòu)和目標(biāo)水平，應(yīng)突出政策措施的重點(diǎn)，把集中力量保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的利益作為完善和落實(shí)惠農(nóng)政策的著力點(diǎn)，提升惠農(nóng)政策的實(shí)施效益。

2 改革和完善惠農(nóng)政策的宏觀(guān)思路

2.1 把保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)

我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的方向是促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，努力提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)[8]。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，需要廣大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者用現(xiàn)代科技武裝農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代機(jī)械設(shè)施裝備農(nóng)業(yè)、用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念和組織方式管理經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者自身的經(jīng)濟(jì)能力、知識(shí)水平、勞動(dòng)技能直接決定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的能力，就是保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者發(fā)展利益的直接體現(xiàn)。為此，只有把保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能提高政策的針對(duì)性、有效性和前瞻性。因此，在探索建立農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益保護(hù)機(jī)制和政策的過(guò)程中，必須加強(qiáng)研究和制定符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向條件的農(nóng)技支撐政策、補(bǔ)貼政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移政策和金融政策。

2.2 把保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)合起來(lái)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最核心的內(nèi)容就是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化。讓農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者享受城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的公共設(shè)施和公共服務(wù)，是維護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者社會(huì)利益和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的重要基礎(chǔ)。目前公共財(cái)政覆蓋的農(nóng)村范圍有限，農(nóng)村的社會(huì)公共事業(yè)和社會(huì)保障尚未完善，農(nóng)村公共服務(wù)水平低，城鄉(xiāng)面貌反差大。為此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須切實(shí)保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)利益。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，制定相關(guān)支持政策，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者住有所居、學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。

2.3 把保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益和促進(jìn)農(nóng)民分化結(jié)合起來(lái)

農(nóng)民分化是社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。農(nóng)民分化既指農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，又指具有農(nóng)村社區(qū)居民身份的人向具有城鎮(zhèn)社區(qū)居民身份的人轉(zhuǎn)變。農(nóng)民分化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民就業(yè)的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變。目前，全國(guó)有2.42億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)。引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力有序進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)，既能增加農(nóng)民就業(yè)增收的渠道，也能加速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)條件下，還能改變?nèi)司r(nóng)業(yè)資源占有量狀況，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者擴(kuò)展農(nóng)業(yè)資源，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供有利條件。因此，促進(jìn)農(nóng)民分化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，也是增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益的間接手段。加速研究和制定農(nóng)民變?yōu)槭忻竦某鞘谢?，一方面要提高向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民的工作技能和生存能力，使他們能徹底擺脫對(duì)土地等自然資源的生存依賴(lài)和發(fā)展依賴(lài)；另一方面要利用工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展為農(nóng)業(yè)人口提供充足的就業(yè)崗位和適宜的生活保障條件，使農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住生活，真正實(shí)現(xiàn)“離鄉(xiāng)離土”。

3 改革和完善惠農(nóng)政策的基本途徑

3.1 以完善產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，維護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者財(cái)產(chǎn)利益

產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的集合,它包括所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)等。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其產(chǎn)權(quán)的核心，它是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中重要的資源要素。切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，是對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者權(quán)益最直接、最具體、最實(shí)在的保護(hù)。依法保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的土地承包權(quán)益，是黨在農(nóng)村長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本政策，現(xiàn)已基本建立了符合我國(guó)國(guó)情的產(chǎn)權(quán)制度法律體系。我國(guó)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者產(chǎn)權(quán)利益的保護(hù)都有明確的法律規(guī)定。就今后的惠農(nóng)政策而言，關(guān)鍵是制定保護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者產(chǎn)權(quán)利益的具體配套政策，重點(diǎn)是要強(qiáng)化其產(chǎn)權(quán)權(quán)能，明確對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的財(cái)產(chǎn)利益。

改革和完善惠農(nóng)政策，維護(hù)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者產(chǎn)權(quán)利益：一是要堅(jiān)持土地基本經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期不動(dòng)搖。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高產(chǎn)出率。二是要依法按程序征用土地，嚴(yán)格報(bào)批手續(xù)。制止和查處在招商引資、發(fā)展城鎮(zhèn)化和村莊住宅建設(shè)過(guò)程中，未經(jīng)報(bào)批濫征、亂占農(nóng)民土地以及“以租代征”等違法違規(guī)行為。三是在征地過(guò)程中要依法給予農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)。要制止隨意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和擠占、截留、挪用征地補(bǔ)償款的行為。四是要規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢酝ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或委托代耕等方式，在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。五是探索農(nóng)村集體組織以入股租賃等方式參與商業(yè)用地開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間合理分配土地增值收益，讓更多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者能獲得財(cái)產(chǎn)性收入。

3.2 以提高農(nóng)業(yè)組織化程度為導(dǎo)向，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者競(jìng)爭(zhēng)能力

我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制，極大地調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但也形成了農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)的局面。這種狀況下，無(wú)論是面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還是維護(hù)自身權(quán)益，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者都處于無(wú)力無(wú)助狀態(tài)。農(nóng)民組織程度弱化和自我保護(hù)能力低下，已成為農(nóng)民利益減損和制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者必須建立自己的組織來(lái)代表維護(hù)自身利益，提高競(jìng)爭(zhēng)能力。

為此，惠農(nóng)政策要在保障農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)主體地位的基礎(chǔ)上，著力提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者組織化程度和家庭經(jīng)營(yíng)的集約化水平。首先，要完善農(nóng)村基層自治組織，確保農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者當(dāng)家作主的權(quán)利，使基層自治組織成為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益的忠實(shí)代表。同時(shí)賦予基層自治組織更多的權(quán)力和功能，使其成為代表農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者與其他利益群體包括政府政權(quán)進(jìn)行博弈的“官方”組織。其次，要致力于培育多種形式的農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、家庭農(nóng)場(chǎng)協(xié)作社、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者自己的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)組織，通過(guò)這些組織來(lái)幫助農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者抵御各種風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害，維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利益。在此基礎(chǔ)上，探索建立“企業(yè)+基地+農(nóng)戶(hù)”、產(chǎn)供銷(xiāo)一體化、貿(mào)工農(nóng)一體化式的大型合作經(jīng)營(yíng)組織，并通過(guò)訂單合同、投資入股等方式形成平等互利的緊密鏈接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利益的更大增進(jìn)。最后，應(yīng)建立農(nóng)民自愿參加的協(xié)會(huì)組織，對(duì)內(nèi)為農(nóng)民提供多種服務(wù)，對(duì)外則代表農(nóng)民利益與其他利益主體進(jìn)行平等互利的合作，監(jiān)督各類(lèi)農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)的執(zhí)行，在政府宏觀(guān)決策中爭(zhēng)取對(duì)農(nóng)業(yè)有利的決策，在經(jīng)濟(jì)往來(lái)中提高農(nóng)民的談判地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

3.3 以增加農(nóng)民收入為重點(diǎn)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生產(chǎn)生活水平

黨的十六大以來(lái)，中央出臺(tái)了“四取消”（取消農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）和“四補(bǔ)貼”（對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼）等為主要內(nèi)容的直接補(bǔ)貼惠農(nóng)政策，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民的收入，提高了生產(chǎn)服務(wù)水平，切實(shí)保護(hù)和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。這種免（減）稅+補(bǔ)貼的方法對(duì)于增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入固然很重要，但是在整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，競(jìng)爭(zhēng)能力不足的情況下，國(guó)家的政策制定中始終存在確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)民增收困難的矛盾，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入增長(zhǎng)速度始終難以達(dá)到國(guó)民收入的平均增長(zhǎng)速度。因此，解決這一矛盾，加快提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入是黨和政府制定和實(shí)施的惠農(nóng)政策的重點(diǎn)。

首先要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)扶持政策。要調(diào)整我國(guó)收入分配結(jié)構(gòu)，適當(dāng)向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民傾斜。要努力擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資基數(shù)，切實(shí)落實(shí)好國(guó)家投資項(xiàng)目的配套資金。進(jìn)一步調(diào)整投資方向和投資結(jié)構(gòu)，按照WTO規(guī)則，運(yùn)用好“綠箱”、“黃箱”政策，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)科技、市場(chǎng)體系、農(nóng)民教育培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把有限的資金真正用于與農(nóng)民增收直接相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)上。進(jìn)一步建立健全多元化的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收等措施，鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)主體增加農(nóng)業(yè)投資。引導(dǎo)和支持工商企業(yè)資本、民間資本、信貸資本、外資等多種資本投向農(nóng)業(yè)，多渠道借助外部資本的參與，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。其次要努力搞好各項(xiàng)服務(wù)。增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入必須為其提供各種有效服務(wù)，要圍繞農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)搞好科技服務(wù)、信息服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)。最后要切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。減負(fù)就意味著增收，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管，嚴(yán)肅查處各種加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的違法違紀(jì)案件。搞好農(nóng)村稅費(fèi)改革，公開(kāi)農(nóng)村財(cái)務(wù)和民主理財(cái)、涉農(nóng)收費(fèi)、價(jià)格公示制度，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

3.4 以發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)為支撐，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者社會(huì)保障水平

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重失衡，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者著力于農(nóng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造力。加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)，著力改善農(nóng)村民生是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生存能力和發(fā)展能力的重要保障。為此，惠農(nóng)政策的推進(jìn)應(yīng)結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)，推動(dòng)公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜、公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，不斷改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，讓廣大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者分享改革發(fā)展成果。首次要大力辦好農(nóng)村教育事業(yè)。鞏固農(nóng)村義務(wù)教育普及成果，提高義務(wù)教育質(zhì)量，完善義務(wù)教育免費(fèi)政策和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。加快普及農(nóng)村高中階段教育，重點(diǎn)加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實(shí)行免費(fèi)。增強(qiáng)高校為農(nóng)業(yè)輸送人才和服務(wù)的能力，辦好涉農(nóng)學(xué)科專(zhuān)業(yè)，鼓勵(lì)人才到農(nóng)村第一線(xiàn)工作，對(duì)到農(nóng)村履行服務(wù)的畢業(yè)生實(shí)行代償學(xué)費(fèi)和助學(xué)貸款。其次要完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)助水平，堅(jiān)持大病住院保障為主、兼顧門(mén)診醫(yī)療保障。完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，整合城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，辦好縣級(jí)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持村衛(wèi)生室建設(shè)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)。最后要建立新型農(nóng)村社保制度。按照廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3.5 以提升政策執(zhí)行績(jī)效為保障，切實(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益

切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益，針對(duì)當(dāng)前惠農(nóng)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，要積極防范惠農(nóng)政策的執(zhí)行偏差，努力提升政策執(zhí)行績(jī)效，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一要提高惠農(nóng)政策制定和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性；二要完善惠農(nóng)政策實(shí)施管理體制，減少中間環(huán)節(jié)，降低行政成本；三要制定科學(xué)的惠農(nóng)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系，使政策實(shí)施滿(mǎn)足于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的主體性需求。四要完善責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，最終使惠農(nóng)政策執(zhí)行更加有效和公平。五是要建立健全政策推行的信息反饋機(jī)制，保障惠農(nóng)政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，真正成為惠利于民、便利于民和造利于民的好政策。

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