中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中地方政府間合作的動(dòng)力因素

馬潤(rùn)凡，徐麗凱

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州 450001）

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，面對(duì)發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何在把握機(jī)遇中更好地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，需要中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府間合作是推動(dòng)一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵力量。合作需要?jiǎng)恿?，?dòng)力因素影響合作行為進(jìn)而決定合作的發(fā)展方向。其中，區(qū)域利益、國(guó)家政策、公共問(wèn)題的解決訴求及中原文化等因素，是吸引中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中各級(jí)地方政府相互合作、共同發(fā)展的力量，對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的順利建設(shè)和良性發(fā)展起著關(guān)鍵作用。因此，在推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化又好又快發(fā)展的新形勢(shì)新要求下，系統(tǒng)探究地方政府間合作動(dòng)力因素及其作用的機(jī)理顯得尤為必要。

一、區(qū)域利益的共贏共享，激發(fā)和增強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的意愿

利益是驅(qū)使理性個(gè)體行動(dòng)的起點(diǎn)，因此，地方政府間的自發(fā)合作主要靠利益推動(dòng)。實(shí)行分稅制以來(lái)，地方政府成為一個(gè)相對(duì)對(duì)立的利益組織，其行政區(qū)利益的訴求日益增強(qiáng)，并在很大程度上成為地方政府行動(dòng)的指揮棒和內(nèi)驅(qū)力。而在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)下，區(qū)域利益的共贏共享，使區(qū)域中的地方政府的獲利空間得以擴(kuò)大或延伸，從而成為地方政府積極合作的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。首先，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展必然要構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則，為各地方政府創(chuàng)造了良好的交易環(huán)境，這就降低了因地方保護(hù)政策和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則差異所帶來(lái)的交易成本，促進(jìn)了地方利益的增進(jìn)。其次，區(qū)域利益的共贏共享，可以消除區(qū)域內(nèi)各地方之間因惡性競(jìng)爭(zhēng)而造成的零和博弈，減少資源浪費(fèi)與重復(fù)，并促使各地政府在長(zhǎng)期合作的基礎(chǔ)上，建立互信機(jī)制，在互信機(jī)制中走出利益博弈的“囚徒困境”，從而在增強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)總體競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)提升各地方經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。從珠江三角洲到長(zhǎng)江三角洲再到環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，都顯示了地方政府間因合作而受益，最終促使自身得到飛速發(fā)展的事實(shí)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的飛速發(fā)展同樣離不開地方政府間的親密合作。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地處全國(guó)中心地帶，距離長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海、海峽西岸等經(jīng)濟(jì)區(qū)相對(duì)較遠(yuǎn)，難以接受這些經(jīng)濟(jì)區(qū)的輻射帶動(dòng)，也難以融入周邊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，具有一定的獨(dú)立性［1］。因此，面對(duì)共同的發(fā)展使命，面臨共同的發(fā)展問(wèn)題，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府只有攜起手來(lái)合作共進(jìn)，才能更好地實(shí)現(xiàn)自身利益，促進(jìn)地方的更好發(fā)展。正是在這樣一種潛在利益的刺激下，一種由地方政府自發(fā)倡導(dǎo)的區(qū)域政府合作機(jī)制正在逐步形成。

二、發(fā)揮區(qū)位戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的國(guó)家政策，引導(dǎo)和激勵(lì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的方向

利益是驅(qū)使理性個(gè)體行動(dòng)的起點(diǎn)，因此共同利益的存在是地方政府間合作實(shí)現(xiàn)的首要條件，但共同利益是否會(huì)導(dǎo)致合作的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)?奧爾森的回答是否定的，即存在個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性的現(xiàn)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，社會(huì)中存在著廣泛的共同利益，但合作卻并不隨共同利益的產(chǎn)生而自動(dòng)產(chǎn)生。因此，沒(méi)有隸屬關(guān)系的地方政府間的合作就需要一個(gè)凌駕于各地方政府之上的外部推動(dòng)力量和保證力量，這個(gè)力量就是中央政策的激勵(lì)作用。從“中部崛起”到“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)”，從地方發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家始終關(guān)注中原地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，并相繼出臺(tái)具體政策進(jìn)行支持。2005年10月11日，中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》強(qiáng)調(diào):“要繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展……”2011年3月5日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議將“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”寫入“十二五”規(guī)劃綱要草案，正式上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。2011年9月28日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），這成為推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的一大舉措。

國(guó)家政策是國(guó)家約束和引導(dǎo)地方政府行為的一個(gè)重要手段，上述有關(guān)中原地區(qū)建設(shè)和發(fā)展的國(guó)家政策和措施從資金支持、政策誘導(dǎo)和地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向等三個(gè)方面為“地方政府合作提供了動(dòng)力和機(jī)制”［2］。一是以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、其他財(cái)政撥款以及政策性貸款為手段，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提供資金支持。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，核心任務(wù)是積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。但在推進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府會(huì)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中小企業(yè)發(fā)展、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)等領(lǐng)域面臨新的金融需求［3］，這些資金缺口將嚴(yán)重阻礙“三化”建設(shè)的順利完成，正如河南省委書記盧展工所言:“中原崛起需要金融系統(tǒng)的支持。否則，別的條件再好，缺少命脈保障，都是空的?！泵鎸?duì)這種訴求，《指導(dǎo)意見》明確指出要“加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支持力度，支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展。支持地方性銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，……加大專項(xiàng)建設(shè)資金投入，在重大項(xiàng)目規(guī)劃布局、審批審核、資金安排等方面給予適當(dāng)支持”。為了在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中更多地享受國(guó)家資金的支持，以實(shí)現(xiàn)地方的發(fā)展，地方政府間的合作積極性大大提高。二是國(guó)家利用稅收、產(chǎn)業(yè)、人事、教育等政策，激勵(lì)和誘導(dǎo)地方政府間在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行合作?！吨笇?dǎo)意見》明確提出:“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要按照意見要求和各自的職能分工，抓緊制定具體工作措施，認(rèn)真落實(shí)財(cái)稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等方面的支持政策?！眹?guó)家的政策具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期有效性，因此，在心理上為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間的合作提供了保障。三是國(guó)家通過(guò)政績(jī)?cè)u(píng)定，把地方合作行為引入政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，鼓勵(lì)地方政府間合作。在我國(guó)，政績(jī)的評(píng)定直接影響地方官員的升遷，而政績(jī)?cè)u(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)主要是地方政府對(duì)中央政策的支持力度和完成程度，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中對(duì)地方政府間合作的要求，將在無(wú)形中把地方政府間合作的數(shù)量和質(zhì)量引入政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，這將大大增強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的熱情。

三、中原地區(qū)獨(dú)特的歷史文化及其精神，凝聚和增強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的認(rèn)同

國(guó)家政策作為外部力量對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間的合作的激勵(lì)作用是巨大的，但要更好地實(shí)現(xiàn)地方政府間的合作，還需要一個(gè)內(nèi)在的力量，將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)緊緊地結(jié)合在一起，這個(gè)力量就來(lái)自中原經(jīng)濟(jì)區(qū)特有的中原文化。山水一脈，中原一家?！爸性辈粌H作為一個(gè)地域概念而存在，更是一個(gè)文化概念。中原文化是中華民族的根文化，具有獨(dú)特的歷史地位。作為華夏文明的發(fā)源地，中原文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)、博大精深，在歷史的長(zhǎng)河中留下了光輝的篇章，中華姓氏、文字沿革、功夫文化、軒轅故里等文化，不僅牽動(dòng)著海外華人的民族情懷，更激勵(lì)著中原地區(qū)的人們?yōu)榻袢罩性绕鸲餐瑠^斗。

美國(guó)學(xué)者拉得曾說(shuō)過(guò)，“文化”等于地圖，“認(rèn)同”等于指南針，在“文化”和“地圖”框架內(nèi)，人們只有憑借“認(rèn)同”這個(gè)“指南針”才能推斷出“自己是誰(shuí)”“應(yīng)該怎樣行動(dòng)”“要去什么地方”［4］。中原文化是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方共同的精神家園，彰顯著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各成員共同擁有的信念、價(jià)值觀和行為方式，發(fā)揮著減少中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作阻力、凝聚和增強(qiáng)中原地區(qū)地方政府間合作的認(rèn)同作用。認(rèn)同之后是為著共同目標(biāo)各方力量的凝聚，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府在中原文化認(rèn)同這個(gè)“指南針”的帶領(lǐng)下，加強(qiáng)合作，為推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中原崛起而努力?？梢?，中原文化已成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的強(qiáng)大內(nèi)在推動(dòng)力，反過(guò)來(lái)，地方政府又把發(fā)揚(yáng)中原文化的影響力作為使命和責(zé)任，中原文化與地方政府間的合作在這種作用與反作用中形成良性循環(huán)，進(jìn)而推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展。

四、區(qū)域公共問(wèn)題的治理訴求，推進(jìn)和拓展中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作的領(lǐng)域

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)全球化趨勢(shì)，信息呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展態(tài)勢(shì)，生產(chǎn)要素的流動(dòng)性急劇上升的今天，社會(huì)治安、公共安全、環(huán)境保護(hù)等公共問(wèn)題的解決呈現(xiàn)出了跨地區(qū)的趨勢(shì)，向地方政府的治理能力提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)這種挑戰(zhàn)，區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域之間的相互依賴性不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”政府治理形態(tài)，正歷經(jīng)向一種嶄新的政府治理形態(tài)——“區(qū)域公共管理”的歷史嬗變。而且“區(qū)域公共管理”作為一種新型的政府空間治理形態(tài)，已經(jīng)愈發(fā)凸顯并與“行政區(qū)行政”形態(tài)一道，成為行政區(qū)域內(nèi)外社會(huì)公共問(wèn)題治理的“雙元”模式［5］。

同樣，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)、公共安全、社會(huì)治安等區(qū)域公共問(wèn)題的有效治理，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府交流和合作的領(lǐng)域不斷拓展，提高治理效益?！吨笇?dǎo)意見》明確提出中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)要加大環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用及建設(shè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架的要求。而這一發(fā)展理念和模式的實(shí)現(xiàn)，必然依靠中原地區(qū)各地方政府的相互協(xié)作來(lái)完成，因?yàn)閰^(qū)域生態(tài)環(huán)境是作為一個(gè)整體存在的，一個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境惡化必然會(huì)影響到周邊地區(qū)，任一地方政府的掠奪性開發(fā)必定會(huì)造成整個(gè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。同樣，公共衛(wèi)生事件的有效防治、事故災(zāi)害的有效救助以及社會(huì)安全事件的有效防控，都將推動(dòng)著地方政府轉(zhuǎn)變治理理念，加強(qiáng)交流和合作。因?yàn)檫@些公共問(wèn)題的擴(kuò)散性、無(wú)界化日益明顯，各個(gè)地方政府通過(guò)獨(dú)自努力而獨(dú)善其身是不可能的，而合作能夠生成治理合力，提高和增進(jìn)各地方政府的治理效益。

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［1］中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要（試行）［Z］．華夏經(jīng)緯網(wǎng)，2011－08－26．

［2］楊龍．地方政府合作的動(dòng)力、過(guò)程與機(jī)制［J］．中國(guó)行政管理，2008，（7）．

［3］胡海峰，賈憲軍．中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的金融支持政策研究［J］．中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)研究專題，2011，（3）．

［4］［美］優(yōu)素?！だ说茫幕驼J(rèn)同:國(guó)際關(guān)系回歸理論［M］．杭州:浙江人民出版社，2003．

［5］楊愛，陳瑞蓮．從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2004，（11）．