關(guān)于構(gòu)建我國存款保險制度的思考

張 凱，馮曉婷

（1．華北電力大學(xué) 校長辦公室，北京 102206；2．北方工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100144）

存款保險制度是防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險的最后防線。自美國在1933年經(jīng)濟大蕭條后正式建立存款保險制度以來，全世界不少國家也都紛紛建立了自己的存款保險制度。盡快建立適合我國金融發(fā)展的存款保險制度，有利于保護(hù)存款人的利益，提高銀行體系的公信力，維護(hù)金融業(yè)的公平、穩(wěn)健與安全經(jīng)營。

一、存款保險制度的概念和功能

存款保險制度是指由符合條件的各類存款性金融機構(gòu)集中建立起來一個保險機構(gòu)，各存款機構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)將向其提供財務(wù)援助，或直接代替投保銀行向存款人作出賠付，以維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種金融保險制度。［1］

存款保險制度最初是直接針對銀行倒閉的情況提出來的。1933年美國決定建立聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司，從而開創(chuàng)了現(xiàn)代銀行存款保險制度的歷史。存款保險制度的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，存款保險制度是金融穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的保障。存款保險制度要求參加保險的金融機構(gòu)繳納一定數(shù)額的保險費，從而得到一筆巨額的準(zhǔn)備金，為保護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展架起一道金融安全網(wǎng)。同時，這一制度會給存款人以心理上的安全感，可有效降低極富傳染性的恐慌感，進(jìn)而減少了對銀行體系的擠兌。

其次，存款保險制度能夠保護(hù)存款人的利益，提高社會公眾對銀行體系的信心。在存款保險制度的保障體系下，當(dāng)資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉的銀行不能支付存款人存款時，按照保險合同條款，投保銀行可從存款保險機構(gòu)那里或取得資金援助，或被接收、兼并。這樣，存款人的存款損失就會降低到盡可能小的程度，有效維護(hù)了存款人的利益。

再次，存款保險制度有利于促進(jìn)銀行間的公平競爭。在我國現(xiàn)行的金融體制下，國有大型金融機構(gòu)在經(jīng)營信用方面擁有更多的優(yōu)勢，中小金融機構(gòu)難以與之公平競爭客戶資源。另外，中小金融機構(gòu)倘若沒有相應(yīng)的后備措施，其抗風(fēng)險能力很難得到保障。存款保險制度的推行，在一定程度上使各類金融機構(gòu)站在相同的平臺上，使它們能夠更好發(fā)揮自身的作用。

最后，存款保險制度有利于提高金融監(jiān)管水平。存款保險制度的建立，使存款保險公司成為銀行的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，這就要求存款保險機構(gòu)要對日常的銀行經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督，從而有利于提高金融監(jiān)管的水平。

二、我國存款保險制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國存款保險制度的發(fā)展歷程

我國存款保險制度的發(fā)展最早可以追溯到1993年。早在1993年12月，國務(wù)院在《關(guān)于金融體制改革的決定》中首次提出“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。［2］1997年亞洲金融危機之后，我國開始著手研究存款保險問題和進(jìn)行制度設(shè)計。2004年，中國人民銀行會同財政部、銀監(jiān)會、國務(wù)院法制辦、發(fā)展改革委成立了《存款保險條例》起草小組。2006年底，中國人民銀行在發(fā)布的金融穩(wěn)定報告中，指出了要加快存款保險制度建設(shè)，健全金融風(fēng)險處置長效機制的必要性，并詳細(xì)闡述了所要重點研究的存款保險機構(gòu)的職能、存款保險的成員資格、存款保險的基金來源、最高賠付限額、費率制度安排等細(xì)節(jié)問題。2007年金融工作會議又明確提出要加快建立存款保險制度。2008年政府工作報告中提出，將“建立存款保險制度”。2011年兩會期間，全國人大代表、中國人民銀行南昌支行行長高小瓊再次提出我國實施存款保險制度也“已是萬事俱備”。隨著我國金融體制改革的不斷深入，加快建立適合中國國情的存款保險制度已經(jīng)成為一項越來越緊迫的實際問題。

（二）我國當(dāng)前與存款保險制度相關(guān)的規(guī)則

到目前為止，我國并沒有一部法律地對存款保險作出具體的規(guī)定，也沒有明確的存款保險機構(gòu)，但我們從一些相關(guān)立法中，可以找到起著存款保險作用的規(guī)則。2004年11月4日，中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布了《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》（以下簡稱收購意見）。該收購意見的主旨是：在存款保險和證券投資者保護(hù)制度建立之前，按照“依法清償、適當(dāng)收購”的原則處理停業(yè)整頓、托管經(jīng)營、被撤銷金融機構(gòu)（不包括期貨經(jīng)紀(jì)公司、保險公司）中的個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金問題。［4］該收購意見第三條規(guī)定收購標(biāo)準(zhǔn)：“個人儲蓄存款及客戶證券交易結(jié)算資金的合法本息全額收購；2004年9月30日（含2004年9月30日）以前發(fā)生的收購范圍內(nèi)的其他個人債權(quán)的本金部分按照以下標(biāo)準(zhǔn)收購：（一）同一個人（即同一身份證號的個人，下同）債權(quán)金額累計在10萬元（含10萬元）人民幣以內(nèi)的，予以全額收購。（二）同一個人債權(quán)金額累計在10萬元（不含10萬元）人民幣以上部分，按九折價格收購?！庇纱丝梢钥闯?，盡管我國不存在存款保險制度的專門立法及相關(guān)的存款保險機構(gòu)，但事實上是有存款保險制度在運行的，即我國存在隱性存款保險制度。

（三）我國現(xiàn)行隱性存款保險制度的弊端

隱性存款保險制度是指沒有正式的保險機構(gòu)為面臨危機的銀行等金融機構(gòu)提供保險，但往往在事后由政府或一國中央銀行提供兜底保護(hù)，以保障存款者及其他債權(quán)人的利益。［5］盡管隱性存款保險制度存在維持、運行成本相對低和具有針對性、靈活性的優(yōu)點，但卻難以粉飾其深藏的弊端?，F(xiàn)有的存款隱性保護(hù)機制主要存在以下問題：

1．隱性存款保護(hù)產(chǎn)生了巨大的道德風(fēng)險。政府在處理無法繼續(xù)經(jīng)營的信托公司、證券公司、信用社和銀行時，其儲戶存款一般都由央行再貸款進(jìn)行償還。而這種隱性保護(hù)的資金實際上來自于納稅人，因此銀行的“道德風(fēng)險”問題比在顯性存款保險制度下更嚴(yán)重。

2．隱性存款保險削弱了市場懲罰機制，不利于形成市場淘汰機制。國有銀行有國家信用作擔(dān)保，儲戶就不會關(guān)心國家銀行的經(jīng)營狀況和風(fēng)險。這樣，在隱性存款保護(hù)體系下，由于缺乏來自存款者的市場懲罰力，國有商業(yè)銀行就沒有生存的壓力，也就沒有動力去改善經(jīng)營管理，長期便積累了巨額的不良資產(chǎn)。

3．隱性存款不利于形成有效處置問題的機構(gòu)。隱性存款保險沒有建立處理銀行市場退出以及賠付存款人的相關(guān)機構(gòu)，并且缺乏足夠的資金來源來進(jìn)行賠付和處置有問題的銀行，所有的處置措施都是根據(jù)個案具體情況來決定。在實際中，往往需要協(xié)調(diào)各級政府、司法部門、監(jiān)管機構(gòu)之間的各種關(guān)系，不能夠迅速、有效地處置問題機構(gòu)，從而拖延處置時機，增加處置成本。

三、構(gòu)建我國存款保險制度的路徑選擇

目前我國銀行業(yè)的主體是國有商業(yè)銀行，有學(xué)者認(rèn)為銀行業(yè)破產(chǎn)的可能性很小，客觀上沒有建立存款保險制度的緊迫感。［6］但從國際經(jīng)驗來看，存款保險對中小儲戶的存款起到保護(hù)作用，有利于維護(hù)公眾對銀行體系乃至整個金融體系的信心，防止個別銀行擠兌銀行金融恐慌而威脅到整個銀行體系的問題。另外，存款保險還有利于構(gòu)建市場退出機制，使得問題銀行能及時地退出市場。因此，我國有必要防患于未然，建立存款保險制度，完善金融安全網(wǎng)絡(luò)。

存款保險制度沒有統(tǒng)一的模式，我國應(yīng)該在充分比較分析各國立法的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功之處，結(jié)合我國的實際情況，審慎選擇構(gòu)建我國存款保險制度的路徑。

（一）存款保險機構(gòu)的設(shè)置

1．保險機構(gòu)的組織形式。目前我們了解到，全世界范圍的國家和地區(qū)存款保險機構(gòu)主要有三種運行方式，即：政府獨資建立、政府和金融機構(gòu)共同出資建立、政府督導(dǎo)民間建立。雖然重新設(shè)置一家存款保險機構(gòu)的成本很高，而且可能出現(xiàn)和中央銀行監(jiān)管權(quán)的沖突問題，但是成立獨立的存款保險機構(gòu)可以使其更好地發(fā)揮作用，防止出現(xiàn)代理問題，使其免受“政治俘獲”和部門利益的影響。［7］根據(jù)我國具體情況，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國可以采取由中央銀行和銀行業(yè)聯(lián)合建立保險機構(gòu)的模式，由中國人民銀行和參保機構(gòu)共同管理，中國人民銀行和參保機構(gòu)共同派出人員組成決策委員會。

2．存款保險機構(gòu)的職能。在我國建立的存款保險機構(gòu)應(yīng)包括以下四個方面的職能：（1）金融監(jiān)管，包括檢查投保機構(gòu)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，評估營業(yè)及風(fēng)險狀況建立預(yù)警系統(tǒng)等。（2）金融援助，當(dāng)參加存款保險的金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機時但還未喪失清償能力時，存款保險機構(gòu)通過贈款、貸款、轉(zhuǎn)移存款、購買資產(chǎn)、接管等直接或間接措施，幫助其度過難關(guān)。（3）破產(chǎn)處置，即對達(dá)到破產(chǎn)界限而又無法采用其他方式補救的投保銀行，參與其破產(chǎn)過程并對存款人進(jìn)行理賠。（4）運營融資，為保證其保險賠付的需要，存款保險機構(gòu)在經(jīng)營其自身資產(chǎn)時在安全、穩(wěn)健的原則的指導(dǎo)下進(jìn)行保值、增值運營，主要采取存儲、購買政府債券及發(fā)放貸款等方式，盡量避免進(jìn)行實業(yè)投資。［8］

（二）存款保險制度的保險范圍的確定

1．強制存款銀行機構(gòu)加入全國統(tǒng)一的存款保險體系。存款保險的投保方式分為：強制和自愿。強制方式指依據(jù)法律規(guī)定，所有的存款機構(gòu)都要參加保險；在自愿方式下，各存款機構(gòu)可自行決定是否成為存款保險公司的成員，并且對于投保的存款數(shù)量，存款人也可以自由選擇。經(jīng)營穩(wěn)健、資產(chǎn)健全的銀行在自愿保險制度下，往往由于具備嚴(yán)格的內(nèi)部風(fēng)險控制，不易發(fā)生擠兌，因而不愿支付保費。相反，那些風(fēng)險偏好型銀行則力求加入保險并以此來吸引儲戶。而強制保險可使所有存款人都獲得一定金額的保護(hù)，顯然可以消除這些不利影響，有助于降低發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機的可能性。［9］但我國金融體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同金融機構(gòu)因管理水平的差距導(dǎo)致各自面臨的金融風(fēng)險、損失不盡相同。因此，當(dāng)前我國應(yīng)該建立統(tǒng)一的存款保險體系，即強制所有的存款機構(gòu)加入全國統(tǒng)一的存款保險體系，這樣既可以防止出現(xiàn)逆向選擇的問題，又因為保險基金規(guī)模相對較大，增強了危機發(fā)生時抵御風(fēng)險的能力，有助于提高存款保險信譽。

2．承保的存款。銀行的負(fù)債有多種形式，存款只是其中的一種，就存款而言也有多種表現(xiàn)形態(tài)。建立存款保險制度的國家，一般不會把所有存款都納入保護(hù)范圍，而是將予以保險的存款種類有選擇地列明，同時又把一些存款排除在受保護(hù)范圍之外。對于我國存款保險制度，應(yīng)積極借鑒其他國家的做法，明確承保的存款僅限于非銀行存款，并將關(guān)聯(lián)存款（金融機構(gòu)的董事、控制者、經(jīng)理及其親屬的存款和屬于同一金融集團的公司存款）明確排除，同時已擔(dān)保存款、不正常存款、詐騙所得存款、洗錢存款和作為金融機構(gòu)資本的存款也應(yīng)包含其中。

（三）存款保險基金的籌集與運作

1．存款保險基金來源。存款保險制度得以運行的物質(zhì)保障就是存款保險基金。制定我國存款保險制度，應(yīng)該保證存款保險基金來源于以下三個方面：首先應(yīng)將存款金融機構(gòu)繳納的存款保險費應(yīng)作為最主要的基金來源，其次以財政資金扶持、中央銀行貸款為輔。接下來我們所面臨的難題是應(yīng)該采用何種方式對銀行機構(gòu)的存款保險費進(jìn)行征收和保值增值。比較分析各國征收存款保險費的方式，主要有累積基金制和事后分?jǐn)傎M用制兩種。［10］考慮到我國存款保險制度發(fā)展的現(xiàn)狀，并且借鑒世界多數(shù)國家的成功做法，我國應(yīng)該采用累積基金制，即事前由存款保險機構(gòu)按照確定的費率，向投保銀行機構(gòu)征收保費。

2．存款保險費率安排。目前國際上通行的保費征收主要有存款保險費率大致分為單一費率制和差別費率制兩種方式。在美國，存款保險費率是按照銀行風(fēng)險等級確定的，而銀行風(fēng)險則是根據(jù)資本充足水平和監(jiān)管評級這兩項指標(biāo)來劃分。銀行資本充足率越高、監(jiān)管評級越高，則銀行的風(fēng)險就越小，從而繳納的存款保險費率就越低。［11］反之亦然。可見美國實行的是差別費率制。由于單一費率的道德風(fēng)險和逆向選擇，差別費率將是我國今后長期發(fā)展的一個目標(biāo)，但是由于我國現(xiàn)在缺乏像美國那樣完善的風(fēng)險評級制度，現(xiàn)在實行差別費率并不適宜。筆者認(rèn)為我國可以暫時采用一種過渡辦法，即采用介于單一費率和差別費率的浮動費率制，并以此為基礎(chǔ)，綜合保險機構(gòu)、中介機構(gòu)以及公眾對投保銀行的風(fēng)險判斷等因素，適當(dāng)上浮，并同時規(guī)定最高的上浮比率。［12］241

3．存款保險賠付標(biāo)準(zhǔn)。存款保險賠付標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)投保的銀行機構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)對同一存款人賠付金額的最高限額。［13］世界上存款保險的理賠方式主要有：限額賠償、比例賠償（又分為簡單比例賠償和分段比例賠償）、比例與限額相結(jié)合賠償、全額賠償。據(jù)此可歸納出兩個標(biāo)準(zhǔn)：全額賠付標(biāo)準(zhǔn)和限額賠付標(biāo)準(zhǔn)。全額賠償標(biāo)準(zhǔn)可以最大限度地實現(xiàn)存款保險制度的目的，保障存款人的利益，對于穩(wěn)定和提高銀行公信力起到了最根本的保障作用。但其極易產(chǎn)生道德風(fēng)險，并且導(dǎo)致存款人監(jiān)督力量弱化。因此，我國也應(yīng)采取限額賠付標(biāo)準(zhǔn)。

國際上存款保險制度的實踐經(jīng)驗表明，在采取限額賠付標(biāo)準(zhǔn)下，確定限額標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)有兩項：一是參考本國人均GDP的比值，另一種是以90%的存款人得到全額賠付設(shè)計其標(biāo)準(zhǔn)。但在我國，銀行存款是居民最主要的金融資產(chǎn)，因此應(yīng)采用以覆蓋面為主來考慮賠付限額的方式，這樣可以維護(hù)絕大多數(shù)中小存款人的利益，也體現(xiàn)了存款保險制度設(shè)立的宗旨，所以我國適合采用第二種賠付標(biāo)準(zhǔn)。同時，考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展速度較快，在以后的存款保險立法中，經(jīng)國務(wù)院審批后，可以授權(quán)存款保險機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、人均收入水平、通貨膨脹率等指標(biāo)的變化，對賠付標(biāo)準(zhǔn)的限額進(jìn)行適時調(diào)整。［12］242

（四）存款保險立法及配套機制的構(gòu)建

在我國建立存款保險制度，必然涉及到一些部門的利益和復(fù)雜的機構(gòu)之間的關(guān)系，因此我們還應(yīng)該注意與之相關(guān)的配套機制的完善。

1．加快“存款保險法”或“存款保險條例”的出臺。以法律或條例的形式明確存款保險機構(gòu)的組建設(shè)立、運營管理、職能權(quán)限，規(guī)定存款保險機構(gòu)與金融監(jiān)管機構(gòu)及國家有關(guān)部門的關(guān)系協(xié)調(diào)以及破產(chǎn)銀行的清算規(guī)則、債務(wù)償還、存款保護(hù)等問題，能夠避免事后出現(xiàn)多方推諉互不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。從國外的經(jīng)驗來看，有強有力的法律基礎(chǔ)確保存款保險機構(gòu)擁有一定的職能權(quán)限，能夠獨立處理問題銀行，才能避免各種不必要的行政干預(yù)，從而能夠果斷執(zhí)行監(jiān)管政策，采取有效措施維護(hù)金融穩(wěn)定。

2．完善存款保險的監(jiān)管體系。存款保險不僅有資金成本，還可能會帶來道德風(fēng)險。一個運行良好的存款保險體系必須要有一個完善的監(jiān)管制度作保證。因此，提高監(jiān)管質(zhì)量是建立存款保險的必然要求。對于我國來說，在建立存款保險之前，當(dāng)務(wù)之急是要努力營造良好的監(jiān)管環(huán)境，從而為存款保險體系的有效運行提供良好的氛圍。

3．健全存款保險機構(gòu)與中央銀行、銀監(jiān)會的協(xié)調(diào)機制。我國銀行業(yè)的監(jiān)管體系比較復(fù)雜，銀監(jiān)會主要擔(dān)負(fù)對銀行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，但中國人民銀行也具有一定的監(jiān)管權(quán)限。在這樣一種分權(quán)的模式下，建立具有一定監(jiān)管職能的存款保險機構(gòu)，如何協(xié)調(diào)其與中央銀行、銀監(jiān)會的關(guān)系，如何在存款保險體系中分工協(xié)作是一個重要的問題。我們應(yīng)該在以后的立法與實踐中逐步完善協(xié)調(diào)機制。

四、結(jié)語

我國的存款保險制度從提出到論證方案制作，歷經(jīng)20年至今尚未出臺。當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟保持平穩(wěn)發(fā)展，金融體系健康運行，為存款保險制度的建立提供了有利的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。盡快建立存款保險制度，是防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險的重要舉措。我們應(yīng)該借鑒世界上其他國家成功的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況盡快建立有效的存款保險制度。

［1］袁達(dá)松．論新破產(chǎn)法實施后我國存款保險制度的協(xié)調(diào)建構(gòu)—從推進(jìn)金融危機管理法治角度展開的分析［J］．法學(xué)評論，2007（6）．

［2］人民網(wǎng)．國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定［EB／OL］．http：／／www．xinhuanet．com／ziliao／2005－03／17／content270961－0．htm．

［3］康琪雪．從正式提出歷時近20年 存款保險制有望兩年出臺［EB／OL］．http：／／www．bjd．com．cn．

［4］新華網(wǎng)．個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／newsenter／2004－11／05／content2179002．htm．

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［6］李玫．銀行法［M］．北京：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2007：239．

［7］魏加寧．我國應(yīng)加快建立顯性存款保險制度［EB／OL］．http：／／www．drcnet．com．cntemp／20070130／gylt．q．html．

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［10］游勸榮．金融法比較研究［M］．北京：人民法院出版社，2008：240．

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［12］游勸榮．金融法比較研究［M］．北京：人民法院出版社，2008．

［13］顏梅林，陳亮，程平．我國存款保險制度建構(gòu)之法律透析［J］．福州大學(xué)學(xué)報（社科版），2009（2）．