基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的食品安全治理研究

王海松

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 外語教學(xué)部，河北 石家莊 050061）

一、引言

近年來，伴隨著國內(nèi)外重大食品事件的不斷曝光，處于食品安全“矛盾凸顯期和風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期”下的人們談“食”色變，甚至感嘆“我們還能吃什么”、“誰來為我們的嘴巴站崗放哨”。食品安全治理是一個牽涉多主體、多部門、多環(huán)節(jié)、多因素的開放的復(fù)雜系統(tǒng)，其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在環(huán)境的復(fù)雜性、主體的復(fù)雜性及過程的復(fù)雜性。從復(fù)雜系統(tǒng)視角研究食品安全治理問題，有助于提高監(jiān)管效率和治理效果。

二、食品安全治理的復(fù)雜性分析

食品安全的治理并非是簡單的、線性的，而是交錯的、非線性的復(fù)雜系統(tǒng)，它具備以下復(fù)雜性特征：

（一）環(huán)境的復(fù)雜性

新時期，影響食品安全的因素是紛繁復(fù)雜的，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多新材料、新資源的不斷呈現(xiàn)在一定程度上促使了新污染物的出現(xiàn)，如微生物污染、光污染、化學(xué)污染等，此外，食品生產(chǎn)者在對利潤無止境的追逐中，以農(nóng)藥殘留、重金屬超標(biāo)、使用非法添加劑等諸多“杰作”編導(dǎo)了一系列食品安全事件。目前，中國食品工業(yè)正處在持續(xù)快速發(fā)展時期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家，其中80%都是10人以下的小企業(yè)，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模偏小、高度分散、數(shù)量龐大，給食品安全監(jiān)管帶來了很大的困擾，由于多數(shù)市場準(zhǔn)入門檻低，致使許多生產(chǎn)工藝和設(shè)備落后，技術(shù)水平較低，檢驗(yàn)手段老舊，法律意識薄弱的小作坊、小攤販、小餐飲游走在食品安全生產(chǎn)的邊緣，大量游離于監(jiān)管之外的黑作坊更是成為了制假販假的集散地。食品安全信息不對稱造成的市場失靈，嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序，損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

盡管政府高度重視食品安全，并在實(shí)踐中不斷推進(jìn)食品安全的政府治理機(jī)制建設(shè)，但由于小作坊生產(chǎn)和銷售的分散性、退出成本的低廉性及安全責(zé)任的弱追溯性，使得多項(xiàng)懲罰性措施很難對黑作坊主的機(jī)會主義行為產(chǎn)生足夠的威懾作用。由此觀之，食品安全治理中不同程度的存在政府機(jī)制失靈與市場機(jī)制失靈，引致監(jiān)管模糊和真空地帶，給不法分子帶來可乘之機(jī)，“政府失靈找市場，市場失靈找政府”的方法在此失效，使得“十個部門管不好一頭豬”、“上百人管不好一桌菜”的鬧劇重復(fù)上演。

（二）主體的復(fù)雜性

安全食品屬于準(zhǔn)公共物品，食品安全治理是多元主體共同參與的協(xié)同治理，各主體之間并非簡單的層級關(guān)系，而是相互交錯的復(fù)雜性網(wǎng)絡(luò)。食品安全在理念上和實(shí)踐中一直與社會公共利益密切相連，故對其治理離不開政府、市場和第三部門的良性互動，力求在其作用邊界范圍內(nèi)形成動態(tài)均衡。當(dāng)今食品工業(yè)化和市場化的程度逐步提高，食品供應(yīng)鏈不斷延長，參與食品生產(chǎn)經(jīng)營的主體逐漸增加，食品從原材料供應(yīng)到最終消費(fèi)的中間環(huán)節(jié)日益復(fù)雜化，在此過程中，食品安全涉及的多個利益相關(guān)方都會因各自的局限性而難以獨(dú)撐食品安全治理的大局。

從法治角度來看，有何種權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，否則，該權(quán)力就不具有合法性。政府擁有強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范的制度及得力的工具，就有責(zé)任亦有能力承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的重任?，F(xiàn)實(shí)生活中，政府確實(shí)在建立和完善法律制度體系，加大對食品安全監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)投入，促進(jìn)食品安全信息共享，強(qiáng)化食品安全教育等方面發(fā)揮著重要作用，但政府監(jiān)管不是萬能的，其監(jiān)管活動達(dá)不到“一夫當(dāng)關(guān)，萬夫莫開”的理想效果，在每次食品安全事件背后都能看見食品監(jiān)管盲區(qū)的影子，所以說，政府監(jiān)管需要作為捍衛(wèi)食品安全的主導(dǎo)力量，帶動多方治理并肩作戰(zhàn)。

食品生產(chǎn)者是食品安全的首要責(zé)任主體，負(fù)有參與食品安全治理的責(zé)任和義務(wù)。埃莉諾·奧斯特羅姆曾指出：人類社會大量的公共事務(wù)在事實(shí)上并不是依賴國家也不是通過市場來解決，人們的自主組織和自主治理是更為有效地解決公共事務(wù)的制度安排。[1]在政府和市場監(jiān)管下的非真空和真空地帶，如何使食品生產(chǎn)者秉持“質(zhì)量是產(chǎn)品的生命”理念，走上食品安全自主治理的道路，是解決食品安全治理的關(guān)鍵。

20世紀(jì)70年代的公共理論認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)擺脫政府與市場的狹隘單一理性，以建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式[2]，食品安全領(lǐng)域的第三部門多由食品企業(yè)、消費(fèi)者和各類志愿、興趣組織等構(gòu)成，它們利用自身的優(yōu)勢有效深入民間，凝聚各種社會資源，整合各階層的利益要求，形成“壓力集團(tuán)”對政府監(jiān)管和食品生產(chǎn)加工行為進(jìn)行監(jiān)督，然而很多時候政府對職能權(quán)力緊握不放，使得第三部門在監(jiān)管中面臨名不正言不順的尷尬境地，監(jiān)管活動舉步維艱。

（三）過程的復(fù)雜性

安全食品的生產(chǎn)和銷售是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其過程涉及到農(nóng)業(yè)、環(huán)保、商務(wù)、質(zhì)檢、工商等多門技術(shù)學(xué)科和管理。2004年9月，國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》中提出，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門綜合監(jiān)管方式。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。

我國在食品安全領(lǐng)域?qū)嵭械姆蛛A段監(jiān)管模式，在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序中取得了顯著成效，但由于忽略了各環(huán)節(jié)的自然關(guān)系，以孤立的眼光割裂食品鏈，引起監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管重疊，從而弱化了整體監(jiān)管效果，這一看似嚴(yán)密的履職架構(gòu)由于無縫銜接困難，使得最終產(chǎn)品的安全性很難交出一份令人滿意的答卷。

三、應(yīng)用復(fù)雜系統(tǒng)理論，提高食品安全治理效果

食品安全治理是一個動態(tài)的、非線性的復(fù)雜系統(tǒng)，其自身的復(fù)雜性加大了治理的難度，基于系統(tǒng)論視角，我們可以利用復(fù)雜系統(tǒng)理論指導(dǎo)實(shí)踐，進(jìn)一步探尋治理的良方。

（一）形成復(fù)雜性思維，把食品安全監(jiān)管看成一個復(fù)雜系統(tǒng)

思維形成觀念，觀念決定行動。食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在科學(xué)的思維方式下有序展開。傳統(tǒng)管理思維在泰勒“科學(xué)管理”范式和牛頓理論的影響下，認(rèn)為管理對象是一種線性的、機(jī)械的、包含簡單因果關(guān)系及可預(yù)測的組織系統(tǒng)，而實(shí)際上監(jiān)管系統(tǒng)是在多種因素、多種聯(lián)系、多種結(jié)構(gòu)、多種功能的交互下發(fā)揮功效，整個管理活動充滿了高度的復(fù)雜性和不確定性，因此我們要把食品安全監(jiān)管看作一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，把注意力轉(zhuǎn)向事物的非平衡性、無序性、不規(guī)則性及不確定性，在治理目的上強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新與發(fā)展，在治理結(jié)構(gòu)上選用蛛網(wǎng)式結(jié)構(gòu)，在治理方法上重視復(fù)雜因果思維，在治理途徑上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與變革相結(jié)合，以此應(yīng)對食品安全治理活動中出現(xiàn)的復(fù)雜情況，避免與減少管理的失誤和偏差，保證穩(wěn)定的市場秩序。

（二）把握系統(tǒng)開放性，實(shí)行動態(tài)管理

開放性和動態(tài)性是疏導(dǎo)和規(guī)避食品安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在需求。通過公開食品安全決策程序，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的有效互動，讓各方利益相關(guān)者在互動談判中尋求食品安全治理的最優(yōu)解。在食品安全動態(tài)管理過程中，要及時建立起完善的信息溝通網(wǎng)絡(luò)，打破多元主體在時間和空間上的局限性，以多種靈活的方式實(shí)現(xiàn)相互間物質(zhì)、信息、能量的交換，加速新陳代謝，在保證整個系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時，維護(hù)和推進(jìn)良好的合作關(guān)系，形成和諧穩(wěn)定的協(xié)同機(jī)制。

（三）利用系統(tǒng)相關(guān)性，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

從協(xié)同學(xué)的角度來看，協(xié)同是指系統(tǒng)的各個部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的整體效應(yīng)或集體效應(yīng)，這種效應(yīng)可以使整個系統(tǒng)形成個體層次所不存在的新的結(jié)構(gòu)[3]。哈肯的協(xié)同觀點(diǎn)不僅強(qiáng)調(diào)整體功能的放大，而且注重新的有序結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、質(zhì)的飛躍，為我們解決食品安全難題提供了新思路。

中國食品安全的協(xié)同機(jī)制就是研究一種權(quán)力與責(zé)任對等，制度化、常規(guī)化的多元治理結(jié)構(gòu)，在政府、食品企業(yè)及第三部門相互作用下產(chǎn)生整體功能倍增效應(yīng)。因此，在今后的治理活動中，應(yīng)一改過去食品安全事件處理中采取的頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的片面做法，從多元主體參與下的協(xié)同治理的角度出發(fā)，確立構(gòu)建中國食品安全的共同目標(biāo)，根據(jù)各治理主體所處的位置、所肩負(fù)的職責(zé)、所遇到的情形，密切配合，形成上下聯(lián)動，協(xié)同應(yīng)對的多贏格局。

[1]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].余遜達(dá)，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000：21.

[2]王樂夫，陳干全.政府公共管理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：62-64.

[3]【德】H·哈肯.協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘[M].凌復(fù)華,譯.上海：上海譯文出版社，2005：12.