行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革探討——基于防治“小金庫”視角

■田振剛

加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是完善國有資產(chǎn)管理體制的基本要求，是當前完善公共財政體系的要求，也是規(guī)范行政事業(yè)單位的收入分配秩序、從源頭上預(yù)防腐敗的措施。最近，我國不斷加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，逐步健全完善了相關(guān)制度，理順了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，并取得了階段性的成績。但行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理總體來說仍然比較落后，資產(chǎn)處置和出租出借收入不入賬形成“小金庫”等現(xiàn)象還較為普遍，引發(fā)國家財政收入和國有資產(chǎn)流失，誘發(fā)并滋生腐敗。

一、行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”問題較為突出

（一）國有資產(chǎn)收益是“小金庫”資金的主要來源

據(jù)統(tǒng)計，納入本次治理范圍內(nèi)的黨政機關(guān)和事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)收益設(shè)立“小金庫”金額達35.13億元，占其“小金庫”金額總數(shù)的23.5%，是黨政機關(guān)事業(yè)單位“小金庫”資金的主要來源。其中，中央單位7.49億元，占其“小金庫”金額的20.98%；地方單位27.64億元，占其“小金庫”金額的25.05%，問題更為突出。從資金來源看，國有資產(chǎn)出租收入29.11億元，國有資產(chǎn)處置收入3.11億元，國有資產(chǎn)有償使用收入2.91億元，分別占國有資產(chǎn)收入設(shè)立“小金庫”金額總數(shù)的82.86%、8.85%、8.83%，國有資產(chǎn)出租收入是黨政機關(guān)事業(yè)單位設(shè)立“小金庫”的最主要手段。

利用國有資產(chǎn)收入設(shè)立 “小金庫”主要有以下幾種形式：一是將占有的國有資產(chǎn)交給機關(guān)服務(wù)中心或其他單位管理，資產(chǎn)收入在機關(guān)服務(wù)中心或其他單位核算使用，或轉(zhuǎn)入機關(guān)工會用于職工福利支出。其中較為普遍的是將機關(guān)占有的國有資產(chǎn)委托機關(guān)服務(wù)中心等出租，由機關(guān)服務(wù)中心收取租金并使用。二是國有資產(chǎn)處置、出租收入由下屬或關(guān)聯(lián)單位收取并掛賬，根據(jù)資產(chǎn)占有單位需要列支，如報銷費用等。三是直接坐支國有資產(chǎn)處置或出租收入，用于購置車輛、發(fā)放津補貼等。四是將占有的國有資產(chǎn)交下屬單位使用，按協(xié)議核算計提有關(guān)租金，但實際并不繳納，資產(chǎn)收益被用于所屬單位經(jīng)費支出等。五是股權(quán)分紅、理財收益不按規(guī)定收取和入賬，而是滯留并在直接的委托理財單位列支。

“小金庫”資金的用途主要為，發(fā)放職工津貼補貼，彌補單位或機關(guān)服務(wù)中心的經(jīng)費支出，報銷國有資產(chǎn)占有單位相關(guān)費用或為資產(chǎn)占有單位提供消費額度，用于招待費、職工福利支出等。

（二）賬外資產(chǎn)、股權(quán)等問題較為普遍

據(jù)統(tǒng)計，納入本次治理范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位共發(fā)現(xiàn)賬外固定資產(chǎn)、股權(quán)、有價證券等13.35億元。其中，中央單位9.14億元，地方單位4.21億元，分別占68.5%、31.5%。按資產(chǎn)形態(tài)分，賬外固定資產(chǎn)6.62億元、賬外股權(quán)5.1億元、賬外有價證券1.64億元，分別占賬外資產(chǎn)總數(shù)的49.5%、38.2%、12.3%。

賬外固定資產(chǎn)主要有以下幾種情況。一是超標準、超范圍購進的固定資產(chǎn)部分沒有入賬。二是固定資產(chǎn)購建資金來源不規(guī)范，如通過維修費、賬外資金、在低值易耗品科目中列支購置的固定資產(chǎn)等，形成的資產(chǎn)不入賬。三是辦理竣工決算、取得固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)后，長期不作固定資產(chǎn)入賬核算。四是歷史原因形成的固定資產(chǎn)一直僅作實物管理和登記，未納入財務(wù)核算與管理。五是接受的捐贈資產(chǎn)、個別單位新購的職工住房及職工騰退的住房等沒有做固定資產(chǎn)入賬。六是部分行政單位購置或開發(fā)的成套軟件，未作固定資產(chǎn)核算。七是對外投資按相關(guān)政策規(guī)定清理后，獲得的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入下屬或關(guān)聯(lián)單位賬內(nèi)核算，形成賬外資產(chǎn)等。

賬外股權(quán)的形成主要有以下幾種情況。一是投資活動不規(guī)范，如事業(yè)單位在未獲批準的情況下，以向個人或關(guān)聯(lián)單位借款的形式進行對外投資，造成股權(quán)游離賬外。二是以技術(shù)、專利等無形資產(chǎn)對外投資，或其他企業(yè)因使用本單位技術(shù)、專利等而獲得的股權(quán)，未按規(guī)定納入賬內(nèi)核算，形成賬外股權(quán)。三是投資資金來源不規(guī)范，部分單位利用賬外資金對外投資，或巧立名目套取的賬內(nèi)資金，以及通過集資及攤派獲取的資金，違規(guī)收費或截留獲取的資金等，因投資資金本身就未在單位符合規(guī)定的賬簿核算，投資本身也就沒有不納入符合規(guī)定的賬簿核算，形成賬外投資。四是歷史形成的對外投資獲得的股權(quán)，以及歷年分紅送股等沒有納入符合規(guī)定的單位賬簿內(nèi)核算，形成賬外股權(quán)。

二、行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)設(shè)立“小金庫”的原因分析

（一）管理體制沒能理順，職責不清

1998年以前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)由各級國有資產(chǎn)管理局負責。在經(jīng)歷了1998年的機構(gòu)改革后，原有的國有資產(chǎn)管理局被撤銷，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能劃歸了財政部，而且大部分省份也明確將此項職能分配給了財政部門，但在一些地方管理體制不協(xié)調(diào)、職責、分工不明確等問題依舊存在，使得國有資產(chǎn)管理工作無法有效開展。

2008年，國務(wù)院確立了財政部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行綜合管理，主管部門和行政事業(yè)單位分工負責的“三定”方案，從而較好理順了管理體制,但也沒有得到根本解決。從中央層面看，個別部門與財政部在中央級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職責分工方面存在異議；從省級層面來看，仍有個別省份尚未明確財政部門是政府負責行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門；從部門和單位層級上看，一些部門和單位沒有設(shè)立或明確專門機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T負責國有資產(chǎn)管理工作。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范，導致行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制不順，管理職能主體缺位與越位并存，形成制定制度、開展監(jiān)督等資產(chǎn)管理工作“誰都負責，誰都不負責”。國有資產(chǎn)管理體制不順、缺乏強有力的組織管理體系，是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理弱化、“小金庫”問題較多的一個重要原因。

（二）資產(chǎn)管理制度體系不完善，管理手段落后

自2006年以來，我國相繼出臺了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等一系列規(guī)章制度，大體上建立起我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的結(jié)構(gòu)。但從操作層面上看，目前國有資產(chǎn)在配置、資產(chǎn)評估等方面還沒有相關(guān)配套制度，導致資產(chǎn)管理不規(guī)范。同時，在行政單位所屬經(jīng)濟實體的財務(wù)管理如何與現(xiàn)行資產(chǎn)管理制度銜接方面，也缺乏明確規(guī)定。此外，財政部門、主管部門和資產(chǎn)使用單位之間信息不對稱，也為一些單位利用國有資產(chǎn)收益私設(shè) “小金庫”提供了可乘之機。

（三）改革配套措施不到位，制度保障問題沒有從根本上解決

由于歷史原因，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分散在各個部門和單位，管理松散，資產(chǎn)收入歸部門支配使用，客觀上成為彌補經(jīng)費不足和發(fā)放職工津貼補貼等的一個重要來源。由于津貼補貼改革配套措施不到位，國家認定了各部門津貼補貼標準，但財政并未從預(yù)算安排方面予以足額保障，而是規(guī)定原則上仍按原渠道列支。這也導致一些部門和單位繼續(xù)將國有資產(chǎn)出租出借收入用于彌補人員津貼補貼經(jīng)費缺口。

（四）資產(chǎn)配置不公，使得少數(shù)部門和單位利用資產(chǎn)獲取收入設(shè)置 “小金庫”成為可能

2006年年底通過對全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查結(jié)果顯示，不同地區(qū)、不同級次、不同部門、不同單位之間，資產(chǎn)配置水平之間存在較大差距。如，107個中央級行政單位，人均占有固定資產(chǎn)31.03萬元，其中，23個單位人均占有固定資產(chǎn)不足20萬元，占21.50%；30個單位人均固定資產(chǎn)為50-100萬元，占28.03%；26個單位人均資產(chǎn)為100萬元以上，占24.3%，人均占有的固定資產(chǎn)相差5倍以上。資產(chǎn)配置不公不僅打擊了占有較少資產(chǎn)行政事業(yè)單位工作人員的積極性，也助長了資產(chǎn)占有較多單位的腐敗風氣。一些資產(chǎn)占有較多的單位，將其閑置的資產(chǎn)對外出租出借或用于經(jīng)營，并將收入為單位占有使用，個別單位甚至為逃避監(jiān)管而設(shè)立“小金庫”。

（五）監(jiān)督不力，有禁不止

按照現(xiàn)行的資產(chǎn)管理辦法，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管，單位占有和使用，財政部門是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)綜合監(jiān)管部門。但在具體履行國有資產(chǎn)監(jiān)管職責方面，各個管理層次中普遍存在著監(jiān)督不主動、監(jiān)管不力的現(xiàn)象，沒有采取有效措施對單位的國有資產(chǎn)管理使用及相關(guān)制度落實情況進行監(jiān)督檢查，相關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部也沒有建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)管機制。導致相關(guān)資產(chǎn)管理制度無法落實，造成有令不行、有禁不止，使得一些行政事業(yè)單位有機可乘，私設(shè)“小金庫”。

三、深化行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革的政策建議

（一）提高認識，進一步加強資產(chǎn)管理工作的領(lǐng)導

黨的十六大和十六屆三中、五中全會明確提出，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，將國有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)納入制度中進行監(jiān)管；黨的十七大進一步提出要“完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”。要認真按照中央有關(guān)文件精神，進一步提高對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的認識，切實轉(zhuǎn)變“重資金輕資產(chǎn)”、“重購置輕管理”的理念。各級政府要繼續(xù)加強對行政事業(yè)單位所有國有資產(chǎn)管理工作的組織與領(lǐng)導，必須把行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作作為各部門考核指標之一。各級財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的職能部門，應(yīng)做好本職工作，提高管理水平。

（二）明確職責，進一步捋順行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理機制

按照“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有使用”的原則，進一步明確財政部門、主管部門和資產(chǎn)使用單位的職責。要按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，明確行政事業(yè)單位對本級所有的國有資產(chǎn)進行具體管理。通過理順體制，加強組織管理機構(gòu)建設(shè)，為加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理提供組織保障。

（三）創(chuàng)新資產(chǎn)管理方式，推進行政事業(yè)單位資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)管

2007年，財政部在全國范圍內(nèi)開展了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查，摸清了行政事業(yè)單位資產(chǎn)“家底”，為加強資產(chǎn)管理工作奠定了基礎(chǔ)。目前，應(yīng)加快推動行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息化工作，完善資產(chǎn)管理的信息系統(tǒng)，運用科技化信息化手段來確保行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的工作規(guī)范、高效、有序地進行，為加強資產(chǎn)管理工作奠定了基礎(chǔ)。一是要建立資產(chǎn)管理信息庫，全面準確地反映各部門和單位資產(chǎn)的總量、構(gòu)成、分布和變動情況，從而夯實資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。二是以動態(tài)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，建立一套完整的數(shù)據(jù)查詢和綜合分析系統(tǒng)，從而方便快捷地查詢和分析資產(chǎn)所有、發(fā)揮效用及變更情況，為資產(chǎn)與預(yù)算管理結(jié)合、資產(chǎn)調(diào)劑及優(yōu)化配置提供決策支持，建立資產(chǎn)配置、形成、使用、產(chǎn)權(quán)變更、資產(chǎn)處置全過程管理的行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)控體系。

（四）積極推進預(yù)算資產(chǎn)財務(wù)管理聯(lián)合，促進資產(chǎn)配置公平

資金管理是對價值形態(tài)資產(chǎn)進行的管理，資產(chǎn)管理是實物形態(tài)資產(chǎn)的管理，財政管理和財務(wù)管理中，歷來都包括資產(chǎn)管理的內(nèi)容。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財務(wù)管理相結(jié)合，既是深化財政體制改革和健全財政職能的必然要求，也是加強資產(chǎn)管理的有效手段。財政部門應(yīng)通過資產(chǎn)與預(yù)算財務(wù)管理結(jié)合，優(yōu)化資產(chǎn)配置，使資產(chǎn)既能滿足部門和單位履行職能需要，又避免閑置浪費。一是在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，積極推進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，完善資產(chǎn)配置標準體系，建立科學合理的新增資產(chǎn)配置預(yù)算制度，財政部門加大對行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置審核審批力度。二是建立資產(chǎn)有償調(diào)劑制度，通過資產(chǎn)全面清查掌握的數(shù)據(jù)資料，要求各部門對閑置及出租資產(chǎn)進行申報登記和評估定價，建立資產(chǎn)管理信息庫，對行政事業(yè)單位需要新購建的資產(chǎn)，按照先調(diào)劑、再購置或租賃的原則，優(yōu)先從現(xiàn)有閑置資產(chǎn)中調(diào)劑解決，盤活行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量，促進行政事業(yè)單位資產(chǎn)優(yōu)化組合和配置公平，減少資產(chǎn)閑置浪費和資產(chǎn)出租出借行為，防止利用資產(chǎn)出租收入設(shè)置“小金庫”行為的發(fā)生。

（五）完善機制，加強國有資產(chǎn)收益管理

一是建立激勵機制，確?！笆罩蓷l線”制度落實。行政單位資產(chǎn)是滿足其履行公共服務(wù)職能而必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，為非經(jīng)營性資產(chǎn)。行政單位只是擁有資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)，并沒有資產(chǎn)收益權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》，行政單位資產(chǎn)收益歸資產(chǎn)的所有者即國家所有，行政單位必須嚴格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定。為了激勵行政單位推進資產(chǎn)收益管理，認真執(zhí)行收支兩條線的制度，及時足額將資產(chǎn)收益上繳國庫，可以考慮根據(jù)部門和單位上繳資產(chǎn)收益的具體情況，并予以獎勵。二是疏堵結(jié)合，積極推進部門預(yù)算改革和津貼補貼配套制度改革，加大經(jīng)費保障力度，對于國家認定的各部門津貼補貼標準，盡快將其經(jīng)費來源納入預(yù)算管理，實現(xiàn)資產(chǎn)收益與集體、個人利益徹底脫鉤，從制度安排上避免有關(guān)部門和單位利用資產(chǎn)收益設(shè)立“小金庫”，彌補經(jīng)費和發(fā)放津貼補貼等。

（六）強化監(jiān)督，加大處罰力度

一是加強國有資產(chǎn)監(jiān)管體系建設(shè)，應(yīng)涵蓋人大、審計、財政部門、相應(yīng)主管部門和資產(chǎn)使用單位在內(nèi)的多層次多角度監(jiān)管體系，各行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)建立專門的資產(chǎn)管理和核算部門，財政部門應(yīng)指導和督促相關(guān)部門單位建立健全資產(chǎn)管理機制和內(nèi)控機制，加強內(nèi)部管理。二是必須強化監(jiān)督檢查，我國應(yīng)調(diào)動紀檢監(jiān)察、審計、財政、主管部門等對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督積極性，形成多部門各司其職，有理有序，齊抓共管的局面，確保相關(guān)政策措施執(zhí)行到位，管理好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，鏟除“小金庫”滋生蔓延的土壤。★