做好“大”字文章 提升監(jiān)督質(zhì)量——試析當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督改革與創(chuàng)新

■李應(yīng)寶

做好“大”字文章 提升監(jiān)督質(zhì)量
——試析當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督改革與創(chuàng)新

■李應(yīng)寶

隨著我國(guó)公共財(cái)政的明確提出和縱深推進(jìn)，財(cái)政業(yè)務(wù)的公共管理特征更加明晰，單純依靠行政式財(cái)政監(jiān)督已難以適應(yīng)公共財(cái)政發(fā)展的廣度與深度，因而，改革現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督深化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共財(cái)政“大監(jiān)督”格局，尤其要建立健全以“十二五”時(shí)期公共財(cái)政發(fā)展為重點(diǎn)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制迫在眉睫、勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題分析

一是監(jiān)督主體不盡清晰。財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家為保障財(cái)政分配活動(dòng)正常有序運(yùn)行，對(duì)相關(guān)主體的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)控、檢查、稽核、督促和反映的總稱。在財(cái)政監(jiān)督實(shí)務(wù)中，財(cái)政監(jiān)督概念是指監(jiān)督主體對(duì)一定范圍內(nèi)的財(cái)政活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)的行為。關(guān)于監(jiān)督主體，主要有三種理解：一種是單指財(cái)政部門(mén)，這里指廣義財(cái)政部門(mén)而非僅指財(cái)政部或廳、局。如有的國(guó)家包括國(guó)庫(kù)部、財(cái)政部，有的包括計(jì)劃預(yù)算部、財(cái)政部、財(cái)政廳、局等。一種是獨(dú)立審計(jì)部門(mén)。還有一種是最高權(quán)力機(jī)關(guān)即議會(huì)等。國(guó)外基本上是這幾種情形，只是不同的國(guó)家對(duì)獨(dú)立審計(jì)部門(mén) （或者審計(jì)法院等）的定位有所不同。關(guān)于監(jiān)督主體行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的范圍，主要有兩種理解：一種是僅對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。另一種是對(duì)政府財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，包括預(yù)算監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督、國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)督等等。從國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是憲政經(jīng)濟(jì)，一切公共權(quán)力行為都會(huì)受到內(nèi)在制約與監(jiān)督，財(cái)政行為當(dāng)然更不例外，財(cái)政監(jiān)督權(quán)的范圍呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，從財(cái)政分配行為到影響這種分配行為的相關(guān)信息都納入行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的范圍。

二是監(jiān)督方式不盡規(guī)范。長(zhǎng)期以來(lái),由于受財(cái)政監(jiān)督職責(zé)權(quán)限及監(jiān)督力量諸因素的影響,財(cái)政監(jiān)督工作主要是依靠國(guó)務(wù)院及其各級(jí)政府的統(tǒng)一部署,針對(duì)財(cái)政領(lǐng)域的某些突出問(wèn)題采取綜合或?qū)ｍ?xiàng)治理的方式進(jìn)行,方式方法相當(dāng)單一。從方式上看，表現(xiàn)為一種突擊性運(yùn)動(dòng)式。監(jiān)督方式可概括為突擊性、專項(xiàng)性檢查多,日常監(jiān)督少；事后監(jiān)督檢查多,事前、事中監(jiān)督少；撥付資金的環(huán)節(jié)監(jiān)督多，跟蹤運(yùn)行過(guò)程監(jiān)督少。從時(shí)間上看,表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性,具體表現(xiàn)為清查“小金庫(kù)”和非稅收資金專項(xiàng)檢查等。從監(jiān)督內(nèi)容上看,對(duì)公共收入的檢查多,對(duì)公共支出監(jiān)督少；對(duì)財(cái)政分配的最終結(jié)果檢查多,對(duì)全方位監(jiān)控尤其是財(cái)政資金使用的跟蹤問(wèn)效少。

三是內(nèi)外監(jiān)督不盡一致。從嚴(yán)格意義上講，財(cái)政監(jiān)督有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督之分,二者相比較而言,目前財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督顯得極為薄弱,給財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了不少漏洞和隱患。而對(duì)外部監(jiān)督則往往檢查問(wèn)題很重視，而查處懲罰很偏輕，違法亂紀(jì)成本低，導(dǎo)致里應(yīng)外合犯罪的增多。一些地方財(cái)政部門(mén)由于內(nèi)部管理松懈,加之當(dāng)前一些不良風(fēng)氣盛行的影響,財(cái)政系統(tǒng)違紀(jì)問(wèn)題多發(fā)重發(fā),有的還相當(dāng)嚴(yán)重，包括一些主要領(lǐng)導(dǎo)的落馬判刑，不能不說(shuō)財(cái)政部門(mén)腐敗現(xiàn)象的蔓延與財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督尚不健全、不完善、缺乏約束機(jī)制不無(wú)關(guān)系。

四是財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督關(guān)系不盡理順。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系主要是由財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)稽查監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等組成，這些監(jiān)督部門(mén)都是根據(jù)部門(mén)屬性確定各自的監(jiān)督職責(zé),基本核心都是以預(yù)算收支、財(cái)務(wù)收支及其他經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量作為基本的監(jiān)督對(duì)象。各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，監(jiān)督側(cè)重面也不均衡，缺乏從法律角度明確規(guī)定各自的職責(zé)和職權(quán)，存在若干相互扯皮的現(xiàn)象，而且有利可圖就去干，無(wú)利可圖就不干，不僅重復(fù)檢查或懲處，增大行政成本不說(shuō)，且還留下諸多空白或漏洞。加之在實(shí)際工作中執(zhí)行一些不合理的規(guī)定政策,導(dǎo)致執(zhí)法人員、執(zhí)法單位片面追求經(jīng)濟(jì)利益,處理制度把握不嚴(yán),甚至出現(xiàn)執(zhí)法檢查單位之間的透露內(nèi)耗等等。

此外，法制建設(shè)不盡配套，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法尺度偏松、手段偏軟、懲處偏弱等問(wèn)題，嚴(yán)重影響著財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和成效；監(jiān)督資源信息不盡互通，一些地方的基層執(zhí)法單位不是“一盤(pán)棋”，而是各自為政，導(dǎo)致檢查的基礎(chǔ)資料和信息網(wǎng)絡(luò)不互通的實(shí)際問(wèn)題，助長(zhǎng)了被監(jiān)督單位財(cái)務(wù)“兩本賬”，給財(cái)政檢查監(jiān)督設(shè)下很多人為障礙。

二、財(cái)政監(jiān)督一定程度上難拓展的原因分析

一是“人治”大于法制的表現(xiàn)明顯。我國(guó)法律法規(guī)包括財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)的建設(shè)進(jìn)程基本跟上了當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，但在運(yùn)用執(zhí)行上始終隱忍著“人治”大于法制的意識(shí)和做派，特別表現(xiàn)在懲處環(huán)節(jié)上，尤其又在地方表現(xiàn)較為明顯。一些執(zhí)法者無(wú)視國(guó)家法律法規(guī)特別是在監(jiān)督查處涉及自身或部門(mén)利益的時(shí)候，執(zhí)法的力度和剛性被弱化，這種弱化不是法律制度本身而是事出于人為。尤其在市縣鎮(zhèn)三級(jí)表現(xiàn)出執(zhí)法弱化隨意的特點(diǎn)，縱容了一些違紀(jì)違法的大問(wèn)題，使財(cái)政資金流入小團(tuán)體或個(gè)人腰包，導(dǎo)致法規(guī)失效，損害了黨和政府的形象。

二是“大件”監(jiān)督大于環(huán)節(jié)監(jiān)督、日常監(jiān)督的表現(xiàn)明顯。一些地方重視“大件”監(jiān)督而環(huán)節(jié)監(jiān)督、日常監(jiān)督乏力，主要表現(xiàn)在規(guī)定財(cái)政建設(shè)資金或?qū)ｍ?xiàng)資金由派駐監(jiān)督員或委派會(huì)計(jì)師進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)日常性財(cái)政資金或?qū)Ρ炯?jí)財(cái)政資金的監(jiān)督偏松；同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督對(duì)“大件”監(jiān)督可以歸結(jié)為“兩類(lèi)、三個(gè)層次”，即一類(lèi)是：對(duì)中央?？畋O(jiān)管強(qiáng)于對(duì)省級(jí)?？畋O(jiān)管，對(duì)省級(jí)?？畋O(jiān)管強(qiáng)于對(duì)市縣或本級(jí)?？畋O(jiān)管，對(duì)大型建設(shè)資金監(jiān)管強(qiáng)于零星分散資金的監(jiān)管等；另一類(lèi)是：日常檢查監(jiān)督與重大建設(shè)資金專項(xiàng)檢查監(jiān)督有別，上級(jí)專門(mén)檢查監(jiān)督與自查自糾檢查監(jiān)督有別，財(cái)政外部檢查監(jiān)督與財(cái)政內(nèi)部檢查監(jiān)督有別。這都在一定程度上弱化了財(cái)政監(jiān)督職能。

三是資金流程監(jiān)督大于使用效益監(jiān)督的表現(xiàn)較為普遍。從財(cái)政制度和運(yùn)行機(jī)制層面來(lái)看，對(duì)財(cái)政撥付收支各個(gè)流程的監(jiān)管確實(shí)大于對(duì)使用過(guò)程和最終效益實(shí)現(xiàn)與否的監(jiān)管，特別是對(duì)財(cái)力使用結(jié)果效益的跟蹤問(wèn)效監(jiān)督存在缺失的狀況明顯，仍然停留在以財(cái)政資金撥付程序?yàn)榛A(chǔ)的查賬面、查發(fā)生、查結(jié)余的財(cái)政監(jiān)督舊模式，而對(duì)資金撥付到位率、使用效果等缺乏監(jiān)管。監(jiān)管模式的僵化易導(dǎo)致財(cái)力被揮霍浪費(fèi)，對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督亟待強(qiáng)化。

三、建立公共財(cái)政體制下的“大監(jiān)督”機(jī)制構(gòu)想

財(cái)政“大監(jiān)督”理念的提出是財(cái)政監(jiān)督發(fā)展健全的有效思路，既是多年來(lái)財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐總結(jié)與完善的結(jié)晶，也是解決當(dāng)前監(jiān)督工作中存在問(wèn)題的良方，更是在公共財(cái)政大構(gòu)架下，相繼實(shí)行的“大采購(gòu)”（政府采購(gòu)）、“大收費(fèi)”（集中收費(fèi)）、“大支付”（國(guó)庫(kù)支付）、“大轉(zhuǎn)移”（財(cái)政收支）等財(cái)政管理體制大改革后，關(guān)于財(cái)政監(jiān)督體制突破性改革的新模式。因此，務(wù)必要以“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面覆蓋、精細(xì)完善、綜合推進(jìn)”的總體思路，推進(jìn)實(shí)施新方略。筆者以為，當(dāng)前應(yīng)該著力以下幾個(gè)方面：

（一）不斷強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，真正建立起財(cái)政監(jiān)督大格局

一是要逐步建立以預(yù)算監(jiān)管為重點(diǎn)的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視財(cái)政監(jiān)督工作，提出要把強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變職能的一個(gè)重點(diǎn)。當(dāng)前，財(cái)政收入的規(guī)模越來(lái)越大，資金使用是否安全、規(guī)范、有效，各級(jí)政府都十分關(guān)心，社會(huì)各界也非常關(guān)注，財(cái)政監(jiān)督肩負(fù)的責(zé)任相當(dāng)重大。為此，財(cái)政部明確將“預(yù)算監(jiān)管”作為“十二五”時(shí)期的監(jiān)管重點(diǎn)，并要求在預(yù)算司匯總預(yù)算后，監(jiān)督檢查局要在一定期限內(nèi)研究提出意見(jiàn)，作為預(yù)算安排的必經(jīng)環(huán)節(jié)，除了涉密的，相關(guān)司局預(yù)算數(shù)據(jù)端口一律向監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)放，全面介入預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程，對(duì)預(yù)算管理過(guò)程實(shí)施同步監(jiān)督，這是一個(gè)重大的轉(zhuǎn)型信號(hào)，意味著真正意義上的事前、事中、事后全過(guò)程財(cái)政監(jiān)督時(shí)代的開(kāi)始。通過(guò)抓住事前、事中監(jiān)督關(guān)鍵點(diǎn)、切入點(diǎn)，真正建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。這是財(cái)政大監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)，各地務(wù)必結(jié)合實(shí)際，切實(shí)采取有效舉措，可以部分試點(diǎn)先行，逐點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面，逐步建立財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的大監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

二是要逐步完善以監(jiān)督成果運(yùn)用為重點(diǎn)的監(jiān)督反饋機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督奮戰(zhàn)在財(cái)政工作的第一線，每天面臨著改革前沿的新情況新問(wèn)題，掌握著大量第一手資料和數(shù)據(jù)，能夠在第一時(shí)間全方位、多視角為領(lǐng)導(dǎo)決策提供真實(shí)可靠的信息源，不僅要按照建立公共財(cái)政的框架要求，及時(shí)向相關(guān)單位通報(bào)或向社會(huì)公告，切實(shí)加大財(cái)政違法行為的責(zé)任追究力度，落實(shí)案件移送制度，強(qiáng)化執(zhí)行處理處罰決定和落實(shí)整改意見(jiàn)的反饋制度，還要注重將監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制和資金分配掛鉤，建立相應(yīng)的預(yù)算扣減機(jī)制。更要注重發(fā)揮好決策參謀的作用，把這些情況和問(wèn)題、資料和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為財(cái)政監(jiān)督成果，并對(duì)成果進(jìn)行總結(jié)、提煉，把握其規(guī)律性，進(jìn)而上升到財(cái)政管理、財(cái)政改革和法制建設(shè)的層面，及時(shí)向各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)、被監(jiān)督單位提出改進(jìn)管理、完善政策、修訂法規(guī)的意見(jiàn)和建議，有效促進(jìn)體制、機(jī)制和制度的完善。要通過(guò)充分利用監(jiān)督成果，將監(jiān)督成果變成可利用的監(jiān)督資源，使監(jiān)督工作真正形成一個(gè)正反饋的閉合回路，進(jìn)入循環(huán)監(jiān)督進(jìn)程，不斷擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督成果的綜合利用與成效，推動(dòng)財(cái)政監(jiān)督上水平上臺(tái)階。

三是建立健全以協(xié)調(diào)配合為重點(diǎn)的監(jiān)管合作機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督角度上講，對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督還有人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)財(cái)政監(jiān)督。在現(xiàn)有的體制下，人大預(yù)算監(jiān)督主要是從法律規(guī)范、宏觀政策著眼，注重推進(jìn)民主理財(cái)，依法理財(cái)。審計(jì)財(cái)政監(jiān)督既可關(guān)注宏觀，也可深入微觀，屬于事后監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督則相對(duì)是政府財(cái)政部門(mén)體制內(nèi)監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，人大預(yù)算監(jiān)督、審計(jì)財(cái)政監(jiān)督，各有側(cè)重，各有優(yōu)勢(shì)，與財(cái)政監(jiān)督形成相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，都具有不可替代的作用。因此，財(cái)政監(jiān)督要進(jìn)一步加強(qiáng)與人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察包括社會(huì)中介性公共監(jiān)督等部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)和配合，統(tǒng)籌兼顧人大、財(cái)政、審計(jì)和其他政府部門(mén)的監(jiān)督資源，有效形成相互協(xié)調(diào)、聯(lián)合監(jiān)管、共同治理的大監(jiān)督格局，確保財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的震懾力。在監(jiān)督方式上，創(chuàng)新“兩個(gè)辦法”。一是建立兩個(gè)層面的財(cái)政監(jiān)督管理聯(lián)席會(huì)議制度。要建立由發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)為主體參與、各行業(yè)主管部門(mén)有項(xiàng)目就參與的專項(xiàng)資金財(cái)政監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)信息，協(xié)調(diào)處理問(wèn)題，便于各部門(mén)及時(shí)調(diào)整自己的工作方向，避免項(xiàng)目多頭上報(bào)等情況的出現(xiàn)。同時(shí)，在財(cái)政內(nèi)部，建立以財(cái)政監(jiān)督局為首、各職能科室參與的聯(lián)席工作制度，定期通報(bào)各自掌握的項(xiàng)目資金的使用管理情況，以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的事前、事中監(jiān)控，提高資金使用效率。二是堅(jiān)持日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，實(shí)行事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)控。財(cái)政部門(mén)要改變過(guò)去的事后監(jiān)督方式，將監(jiān)督的重心向事前、事中前移，創(chuàng)新檢查方式，建立內(nèi)部制約機(jī)制，明確各自監(jiān)督職責(zé)，達(dá)到有效監(jiān)控的目的。

（二）不斷強(qiáng)化重點(diǎn)檢查，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督大效果

一要不斷強(qiáng)化以關(guān)系社會(huì)民生為重點(diǎn)的財(cái)政專項(xiàng)檢查。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政覆蓋范圍已經(jīng)擴(kuò)大到全民、全社會(huì)，越來(lái)越體現(xiàn)出公共財(cái)政、民生財(cái)政的特點(diǎn)。目前，一般一個(gè)省的財(cái)政支出就達(dá)兩三千億元，其中用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障等方面的民生支出可達(dá)40%－50%,地方財(cái)力新增部分80%左右都用于民生投入。但從財(cái)政監(jiān)督檢查情況看，目前民生資金的管理使用與公共財(cái)政 “取之于民、用之于民”的內(nèi)在要求還存在諸多不適應(yīng)現(xiàn)象。下一步，財(cái)政監(jiān)督要圍繞與老百姓利益攸關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)事項(xiàng)，選擇土地收支管理、醫(yī)改政策落實(shí)、涉農(nóng)資金補(bǔ)貼、保障性住房補(bǔ)貼資金以及公共教育文化等關(guān)系民眾切身利益的重大項(xiàng)目，精心研究監(jiān)督檢查計(jì)劃并認(rèn)真組織實(shí)施，確保各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處。要重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政收支資金、轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督檢查，將監(jiān)督的觸角延伸到資金流的末端，保障財(cái)政資金的使用安全有效。尤其要高度重視人民群眾反復(fù)舉報(bào)和社會(huì)普遍關(guān)心的民生財(cái)政方面的案件，認(rèn)真調(diào)查查處，該曝光的絕不含糊，切實(shí)加大警示震懾效果，充分發(fā)揮好財(cái)政監(jiān)督促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)公平正義的職能作用。

二要不斷強(qiáng)化以會(huì)計(jì)信息質(zhì)量為重點(diǎn)的會(huì)計(jì)監(jiān)管工作。會(huì)計(jì)信息失真，不僅僅是會(huì)計(jì)問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，甚至是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的政治問(wèn)題。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要在總結(jié)當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)創(chuàng)造嘗試新方式、新做法，不斷提高會(huì)計(jì)監(jiān)督效果。要針對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，合理統(tǒng)籌監(jiān)管資源，加強(qiáng)與有關(guān)監(jiān)管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，形成對(duì)會(huì)計(jì)秩序的全面、立體、綜合監(jiān)管新格局。要繼續(xù)加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)督力度，督促企業(yè)貫徹執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、內(nèi)部控制規(guī)范，督促企業(yè)執(zhí)行國(guó)家的財(cái)稅法規(guī)和制度，督促企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理、避免經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)好國(guó)家利益和投資者利益。同時(shí)，要進(jìn)一步加大對(duì)審計(jì)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的檢查，充分發(fā)揮雙向延伸檢查的優(yōu)勢(shì)，提高檢查成效和威懾力，以提升財(cái)政監(jiān)督的“穩(wěn)卒保車(chē)、強(qiáng)化前哨”的作用。

三要不斷強(qiáng)化以內(nèi)控機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)財(cái)政權(quán)力運(yùn)行實(shí)施有效監(jiān)控的重要手段。各級(jí)財(cái)政要結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制建設(shè)的推進(jìn)，進(jìn)一步突出重點(diǎn)，完善機(jī)制，提高層次。要深入貫徹落實(shí)《財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第58號(hào)）、《財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督檢查實(shí)施辦法》（財(cái)監(jiān) 〔2010〕622 號(hào)），進(jìn)一步建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查工作主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，切實(shí)將內(nèi)部監(jiān)督工作作為財(cái)政管理的重要環(huán)節(jié)，擺上議事日程，納入制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮，積極推進(jìn)。要建立健全內(nèi)部監(jiān)督工作協(xié)調(diào)機(jī)制，做到監(jiān)督與預(yù)算編制、執(zhí)行各業(yè)務(wù)主體之間溝通順暢、信息共享，確保內(nèi)部監(jiān)督全覆蓋。要建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查工作考核通報(bào)制度，將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果作為財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各單位評(píng)選先進(jìn)和干部考核、任用的重要參考依據(jù)，關(guān)注內(nèi)部監(jiān)督檢查處理意見(jiàn)和管理建議的落實(shí)，切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督成效和對(duì)社會(huì)監(jiān)督的內(nèi)存動(dòng)力和公信度。

四要不斷強(qiáng)化以長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)的“小金庫(kù)”治理成果鞏固。目前，為期三年的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理基本“收官”，但防治“小金庫(kù)”重發(fā)重犯仍將是財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。因此，各級(jí)財(cái)政部門(mén)務(wù)必充分認(rèn)識(shí)“小金庫(kù)”問(wèn)題的隱蔽性、復(fù)雜性、長(zhǎng)久性，要對(duì)“專項(xiàng)治理”工作進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，摸索規(guī)律，加強(qiáng)研究，不斷完善監(jiān)管，出臺(tái)或完善一批具體有效的制度和辦法，切實(shí)將“小金庫(kù)”治理監(jiān)管納入財(cái)政監(jiān)督日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查范圍，重點(diǎn)關(guān)注，嚴(yán)肅查處，防止死灰復(fù)燃，樹(shù)立財(cái)政“牛皮癬”治理的牢固思想和充分準(zhǔn)備，不懈怠，不馬虎，不斷鞏固和擴(kuò)大“小金庫(kù)”治理成果。

（三）不斷強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督，努力邁上財(cái)政監(jiān)督大臺(tái)階

未來(lái)幾年，財(cái)政監(jiān)督不僅要加大財(cái)政資金安全性、合規(guī)性監(jiān)督力度，更要重視研究和探索財(cái)政資金的績(jī)效監(jiān)督，以進(jìn)一步強(qiáng)化效益觀念，提高資源配置和公共決策效率，這既是公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督發(fā)展的主攻方向，更是“十二五”時(shí)期的監(jiān)督重點(diǎn)。

首先，要理清概念。當(dāng)前，涉及財(cái)政績(jī)效內(nèi)容的還有績(jī)效預(yù)算、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)等等，在此，有必要談?wù)勊鼈兣c績(jī)效監(jiān)督的關(guān)系，以便更好地理解和把握績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)涵和要求。績(jī)效預(yù)算，是根據(jù)成本效益比較的原則，決定支出項(xiàng)目是否必要及其金額大小的預(yù)算形式，它從分配環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效的源頭控制，它主要是預(yù)算部門(mén)的責(zé)任?？?jī)效評(píng)價(jià)，是指運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政支出的合理性、效益性、效率性進(jìn)行的衡量和綜合評(píng)判，它主要是財(cái)政業(yè)務(wù)處室（科、局）的事?？?jī)效審計(jì)，又稱現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)，相對(duì)于績(jī)效監(jiān)督，它更側(cè)重于事后的審查，它主要是審計(jì)部門(mén)的事。簡(jiǎn)而言之，績(jī)效監(jiān)督是以提高財(cái)政資金分配與使用績(jī)效為目的，在有效開(kāi)展財(cái)政資金合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)績(jī)效預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施的再評(píng)價(jià)、再驗(yàn)證、再監(jiān)督的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政支出事前、事中、事后的全程控管。

其次，要穩(wěn)步推進(jìn)。目前，各地財(cái)政監(jiān)督部門(mén)都在進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效試點(diǎn)監(jiān)督探索，為下一步開(kāi)展績(jī)效監(jiān)督工作打下了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗(yàn)。雖然當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)工作取得一定進(jìn)展，績(jī)效預(yù)算也在展開(kāi)，為實(shí)施績(jī)效監(jiān)督提供了很好的條件，但組織績(jī)效監(jiān)督工作要有序推動(dòng)。要按照“先易后難，突出重點(diǎn)，夯實(shí)基礎(chǔ)，規(guī)范操作，分步實(shí)施”的原則，加強(qiáng)與預(yù)算部門(mén)的溝通，以績(jī)效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，重點(diǎn)開(kāi)展與人民群眾密切相關(guān)的社會(huì)保障、教育、扶貧、涉農(nóng)等專項(xiàng)資金的績(jī)效監(jiān)督，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作。

再次，要統(tǒng)一規(guī)范。要研究制定財(cái)政績(jī)效監(jiān)督管理辦法，不僅要關(guān)注項(xiàng)目的資金落實(shí)、資金使用及財(cái)務(wù)管理狀況等，更要關(guān)注項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的合理性及項(xiàng)目目標(biāo)完成情況。按照定性與定量、統(tǒng)一性指標(biāo)與專業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則，逐步探索建立起一套公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，要建立和完善財(cái)政績(jī)效監(jiān)督成果與預(yù)算管理掛鉤機(jī)制，將預(yù)算安排與資金使用效益和效率緊密掛鉤，將績(jī)效監(jiān)督結(jié)果落實(shí)到具體的責(zé)任單位或責(zé)任人，強(qiáng)化責(zé)任追究，進(jìn)而取得績(jī)效監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性成果。

（四）不斷強(qiáng)化“雙基”建設(shè)，切實(shí)打牢財(cái)政監(jiān)督大基石

財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)，關(guān)系財(cái)政監(jiān)督工作的質(zhì)量與效率，既是財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督工作的基石。

一是要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，重點(diǎn)解決工作不平衡的問(wèn)題。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，各地財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)走在前列，如，湖北、山東、山西、陜西、河南等省市，不僅率先在地市級(jí)設(shè)置了財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，將監(jiān)督視野伸向了市縣前沿，而且從機(jī)制制度探索、創(chuàng)新、建設(shè)不斷走向完善和細(xì)致。河北省從2011年開(kāi)始，在原來(lái)向4個(gè)省直部門(mén)派駐2個(gè)監(jiān)察組的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大為向30個(gè)部門(mén)派駐5個(gè)監(jiān)察組，對(duì)管理財(cái)政資金2億元以上的省直部門(mén)全部實(shí)施派駐監(jiān)督。從當(dāng)前財(cái)政大監(jiān)督推進(jìn)的實(shí)情看，工作不平衡的矛盾比較突出，相當(dāng)部分市、縣（區(qū)）監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配備不夠到位，監(jiān)督力量相對(duì)薄弱，有的甚至仍未設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與當(dāng)前的形勢(shì)和任務(wù)要求很不相適應(yīng)。財(cái)政監(jiān)督工作者要敢于對(duì)事業(yè)負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，認(rèn)真調(diào)研，積極建言，主動(dòng)作為，切實(shí)推動(dòng)財(cái)政大監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的均衡發(fā)展。各地各級(jí)要對(duì)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡健全、監(jiān)督力量相對(duì)薄弱、監(jiān)督執(zhí)行不力的地方或工作環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)推動(dòng)。對(duì)于財(cái)政監(jiān)督自身力量充足地區(qū)，可以將工作重點(diǎn)放在如何全面發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用上來(lái)，強(qiáng)化事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查，真正做到哪里有財(cái)政的錢(qián)在運(yùn)動(dòng)，哪里就有財(cái)政監(jiān)督行為，以逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行的全程大監(jiān)督。

二是要充分發(fā)揮基層財(cái)政的監(jiān)管職能，重點(diǎn)解決覆蓋不全面的問(wèn)題。特別是隨著財(cái)政資金向基層、向農(nóng)村、向農(nóng)業(yè)、向農(nóng)民傾斜的力度加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村一級(jí)的資金量大大增加了，而一些地方的“村財(cái)鄉(xiāng)管”多是流于形式，村級(jí)財(cái)務(wù)不公開(kāi)、不透明、不規(guī)范的問(wèn)題普遍而突出存在，尤其是管理混亂，隨意截留挪用或揮霍，甚至出現(xiàn)用錢(qián)打白條、報(bào)賬不簽字或大額現(xiàn)金支付、私設(shè)“小金庫(kù)”等五花八門(mén)現(xiàn)象，在基層干部群眾中造成很壞影響，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的不和諧因素，因而要進(jìn)一步研究制定加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理的法規(guī)制度，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的體制機(jī)制。要通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，完善聯(lián)系點(diǎn)制度，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)基層財(cái)政部門(mén)進(jìn)一步更新觀念、創(chuàng)新思路、健全機(jī)制，將更多的精力轉(zhuǎn)移到對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管上來(lái)，保障財(cái)政政策在基層末端的執(zhí)行效果和財(cái)政資金的安全規(guī)范有效，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的全覆蓋。今后幾年，應(yīng)重點(diǎn)選擇部分市、縣（區(qū)），開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督試點(diǎn)工作，切實(shí)搞清財(cái)政資金在終端的使用效益如何，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政職能根本轉(zhuǎn)換。

三是要進(jìn)一步加快財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)步伐，重點(diǎn)解決監(jiān)督不實(shí)時(shí)的問(wèn)題。財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)是大勢(shì)所趨，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)”的財(cái)政“大監(jiān)督”格局，促進(jìn)形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督緊密銜接、相互關(guān)聯(lián)、相互制衡的財(cái)政管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行和會(huì)計(jì)核算全過(guò)程的有效監(jiān)督，全面提升財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理水平。因此，要充分利用“金財(cái)工程”的推廣普及，應(yīng)用物質(zhì)技術(shù)支撐平臺(tái)，著力強(qiáng)化基于平臺(tái)的財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)應(yīng)用，通過(guò)建立財(cái)政監(jiān)督信息庫(kù)，開(kāi)發(fā)財(cái)政監(jiān)督專用監(jiān)控軟件等措施，促進(jìn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)督對(duì)象的信息共享，不斷建立健全實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從撥付、使用啟動(dòng)運(yùn)行到使用終端決算、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果界定等全過(guò)程的科學(xué)監(jiān)督大目標(biāo)。

湖北省南漳縣財(cái)政局）