農(nóng)民工子女教育邊緣化問題探析

汪恭敬

（池州學(xué)院 資源環(huán)境與旅游系，安徽 池州 247000）

農(nóng)民工子女教育邊緣化問題探析

汪恭敬

（池州學(xué)院 資源環(huán)境與旅游系，安徽 池州 247000）

長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)教育規(guī)劃設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)分配、師資安排等方面都是分開進(jìn)行的。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工所衍生的農(nóng)民工子女教育問題使得統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)教育的必要性凸顯出來。雖然早在2003年教育部就下發(fā)了相關(guān)政策文件，明確了“兩為主”的政策。但是，政策的出臺并不等于問題的解決。由于農(nóng)民工子女教育問題的復(fù)雜性和艱巨性，政策在實(shí)施過程中還存在一系列的問題和困難，在一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民工子女還無法和城市學(xué)生享受平等的教育權(quán)利。

教育政策；教育公平；邊緣化；執(zhí)行

教育公平一般是指對教育領(lǐng)域中各主體 （學(xué)生、教師及學(xué)校等）及其行為之間等利益交換的社會關(guān)系的度量和評價(jià)[1]。教育大計(jì)關(guān)系到民族復(fù)興，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)[2]。進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育問題是城市化進(jìn)程加快的必然產(chǎn)物，長期以來促進(jìn)農(nóng)民工子女享受平等教育權(quán)的呼聲一直很高。十多年來，關(guān)于保障農(nóng)民工子女教育公平的政策陸續(xù)出臺，使我們看到政府在促進(jìn)農(nóng)民工子女享受平等教育權(quán)的強(qiáng)烈決心和堅(jiān)定態(tài)度。然而，政策的出臺并不等于問題的解決，因?yàn)檎叩膱?zhí)行情況決定了政策的效果及其影響?；诖耍疚脑噲D從教育政策執(zhí)行的視角來探討促進(jìn)農(nóng)民工子女享受平等教育相關(guān)政策落實(shí)的困難所在，農(nóng)民工子女教育的“邊緣化”現(xiàn)狀在一段時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)。

1 農(nóng)民工子女教育：從社會問題到教育政策問題的演變

赫伯特·布魯默（Herbert Blumer）長期致力于社會問題的研究，他認(rèn)為從社會問題的出現(xiàn)到形成一項(xiàng)政策需要經(jīng)過五個(gè)步驟，即：（1）社會問題的出現(xiàn)；（2）社會問題取得合法性；（3）動員種種活動研討該問題；（4）形成官方行動；（5）將官方計(jì)劃付諸實(shí)施的執(zhí)行[3]。這種分類使得社會問題與政策問題之間的界限更加明朗，也看到了一項(xiàng)政策的形成所經(jīng)歷的全過程。農(nóng)民進(jìn)城所帶來的子女教育問題是社會問題在教育領(lǐng)域的集中反映，也同樣經(jīng)歷了由社會問題到教育政策問題的轉(zhuǎn)變。

1.1 農(nóng)民工子女的教育問題成為社會問題

從20世紀(jì)80年代中期到90年代中期，我國教育行政部門并沒有針對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育問題頒布相關(guān)的政策法規(guī)，最先進(jìn)入政府視野的是因?yàn)槊窆こ币l(fā)的交通和治安問題。國家試圖采取“堵”的政策來解決由民工潮引起的如交通運(yùn)輸、社會治安、勞動力市場管理等諸多問題，頒發(fā)了以《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》（1989.3）為代表的一系列文件[4]，然而這些文件并沒有阻擋住民工進(jìn)城務(wù)工的步伐。國家人口計(jì)生委發(fā)布《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2011》顯示，2010年我國流動人口數(shù)量已達(dá)到2.21億人，占全國人口數(shù)量的16.5%，未來10年還將有1億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工。流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，舉家遷徙的趨勢日益明顯，隨遷子女的教育問題作為農(nóng)民工問題的“衍生物”，已經(jīng)成為擺在公眾面前的一個(gè)嚴(yán)峻的社會問題。

1.2 農(nóng)民工子女教育問題的政策演進(jìn)

農(nóng)民工子女就學(xué)政策的演進(jìn)經(jīng)歷了從缺失到逐漸完善的演變軌跡，并在演變過程與政策內(nèi)容上表現(xiàn)了鮮明的特點(diǎn)，經(jīng)歷了一個(gè)“限制-認(rèn)可-明朗化-強(qiáng)化”的過程[5]。從1996年至2007年，農(nóng)民工子女的教育政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的演進(jìn)：

從1996年到2000年為第一階段，當(dāng)時(shí)并沒有將農(nóng)民工子女和流動兒童少年兩個(gè)概念區(qū)別開來，在就學(xué)政策上也是籠統(tǒng)的混為一體。總體看來，這一階段教育行政部門對于流動兒童的就學(xué)政策持“限制”的態(tài)度。1996年發(fā)布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法(試行)》和1998年發(fā)布的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》雖然強(qiáng)調(diào)保證義務(wù)教育的實(shí)施，但考慮到城市接納流動兒童的能力不足，所以該階段流動兒童義務(wù)教育的責(zé)任主體依然以戶籍所在地為主。政府一方面通過設(shè)置借讀費(fèi)來限制流入地的生源數(shù)量,另一方面則允許舉辦學(xué)?；蚪虒W(xué)班,但不得亂收費(fèi)、亂攤派，以營利為目的。

從2001年至2002年為第二階段。“兩為主”政策的頒布，使得流動人口子女在流入地接受教育的責(zé)任主體更加明確，進(jìn)一步強(qiáng)化了流入地政府的責(zé)任，使得流動人口子女的就學(xué)政策得到了認(rèn)可。這一階段的政策明確了流入地公辦中小學(xué)在保障流動人口子女享受平等教育權(quán)上負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但是并沒有提及相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制。

從2003年至2007年為第三階段，該階段正式啟用“農(nóng)民工子女”這一稱謂，提出要依法保障農(nóng)民工子女的平等教育權(quán)。2003年發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》均進(jìn)一步明確了流入地政府是責(zé)任主體以及公辦中小學(xué)在接收農(nóng)民工子女在流入地教育中的主渠道作用，要求流入地政府多種渠道籌措資金，不允許亂收費(fèi)以增加農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，酌情減免貧困家庭子女的學(xué)雜費(fèi)。2005年國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、2006年 《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》以及2007年 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題重大決議》分別指出解決農(nóng)民工子女的教育問題是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重要體現(xiàn)，關(guān)系到堅(jiān)持教育的優(yōu)先發(fā)展和教育公平的深化落實(shí)。

新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定:“父母或者其他監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件”[6]。

2 農(nóng)民工子女教育：政策執(zhí)行過程中的影響因素

2.1 政策執(zhí)行條件：由戶籍制度衍生的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約義務(wù)教育管理

“戶籍制度從本質(zhì)上來說是一種社會屏蔽制度，運(yùn)用這一杠桿，可將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外”[7]。盡管國家一直強(qiáng)調(diào)改革戶籍政策，致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但由于戶籍制度沒有從根本上改革，城鄉(xiāng)分割狀態(tài)與“戶籍壁壘“并未消除。《中國農(nóng)民工問題研究總報(bào)告》指出：“城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，是產(chǎn)生農(nóng)民工問題的體制根源。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，是許多地方政府把外來人口和勞動力列在服務(wù)對象之外的主要原因?！笨梢哉f，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行戶籍管理制度不僅造成了城鄉(xiāng)資源配置的差異，城鄉(xiāng)資源的分割與隔離，而且直接導(dǎo)致進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民及其子女不能充分享受城市公共服務(wù)資源。當(dāng)前，我國義務(wù)教育實(shí)行由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方省市政府統(tǒng)籌規(guī)劃、所在地縣級人民政府為主管理的體制。這種管理體制正是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行戶籍管理制度的基礎(chǔ)之上。在“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下，“兩為主”政策的政策的執(zhí)行必然涉及利益的調(diào)整與資源的重新分配，執(zhí)行起來困難重重。

2.2 政策配套資源：國家政策資源缺失與流入地政府教育資源匱乏

在政策執(zhí)行過程中，流入地政府并沒有獲得新的教育資源，卻必須承擔(dān)義務(wù)教育管理體制規(guī)定之外的隨遷子女接受義務(wù)教育的責(zé)任。一方面是國家政策資源的缺失，即流入地政府在缺乏必要支持的情況下，必須按照政策的要求和目標(biāo)執(zhí)行。政策執(zhí)行的有效程度，取決于流入地政府執(zhí)行政策的決心和能力，也取決于流入地政府承擔(dān)新增加教育成本的財(cái)力和政策資源的可調(diào)動程度，而從根本上則取決于流入地政府義務(wù)教育的承載力。另一方面，流入地政府教育資源的配置相當(dāng)有限。近年來，隨著部分城市隨遷子女?dāng)?shù)量的急劇增長，流入地學(xué)位嚴(yán)重不足、校舍設(shè)施設(shè)備非常緊張、師資緊缺的矛盾日益突出。以廣州為例，目前該市流動人口子女已經(jīng)超過43萬人，按照“兩為主”的政策要求，預(yù)測從2008年到2012年，廣州市公辦學(xué)校需向來穗務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工子女提供的學(xué)位數(shù)分別為：22.92萬個(gè)、27.44萬個(gè)、30.48萬個(gè)、31.69萬個(gè)、34.29萬個(gè)。目前廣州市公辦學(xué)校借讀費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人1000元/學(xué)年，學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)每人486元/學(xué)年，初中每人780元/學(xué)年。照此標(biāo)準(zhǔn)，若完全解決非戶籍生義務(wù)教育問題，2008年需要經(jīng)費(fèi)13703萬元，其中借讀費(fèi)8947萬元，雜費(fèi)和課本費(fèi)4765萬元，這些巨額經(jīng)費(fèi)開支是目前廣州市財(cái)力難以承擔(dān)的[8]。

2.3 政策執(zhí)行主體：流入地政府及其相關(guān)部門的工作效率整體不高

工作效率是指人的工作速度、水平、質(zhì)量和實(shí)效等，簡單說是工作績效與所用時(shí)間的比值。作為政策執(zhí)行主體的流入地政府及其相關(guān)部門，執(zhí)行農(nóng)民工隨遷子女教育政策的工作效率整體不高。一方面是由于執(zhí)行政策主體的政策素養(yǎng)所導(dǎo)致的執(zhí)行行為不到位，主要涉及到政策素養(yǎng)、政策能力、政策行為動機(jī)和行為傾向等層面。在地方政策的制定中，出現(xiàn)了不少對國家政策目標(biāo)的偏離現(xiàn)象，或者 是有選擇性地執(zhí)行國家政策的現(xiàn)象。另一方面是因?yàn)橥菩姓邎?zhí)行的制度建設(shè)不到位。執(zhí)行主體的制度建設(shè)與其執(zhí)行行為密切相關(guān)，由于執(zhí)行國家政策與地方利益客觀上存在沖突，地方政府及其相關(guān)部門制度建設(shè)的主觀能動性未能充分發(fā)揮。不少地方對國家政策缺乏真正的“再制定”過程，出現(xiàn)制度建設(shè)缺失或滯后現(xiàn)象。地方政府在執(zhí)行隨遷子女的教育政策過程中，普遍存在對教育部門職責(zé)具體落實(shí)，對其他相關(guān)部門職責(zé)原則強(qiáng)調(diào)的情況，缺乏政府的統(tǒng)籌管理大大制約了政策的執(zhí)行力。

2.4 政策執(zhí)行客體：隨遷子女及其家庭與城市學(xué)生及其家庭的差異性顯著

隨遷子女家長的職業(yè)、受教育程度、家庭教育等因素對孩子平等接受義務(wù)教育造成許多問題。父母職業(yè)不穩(wěn)定、流動性強(qiáng)，導(dǎo)致子女經(jīng)常轉(zhuǎn)學(xué)，沒有穩(wěn)定的教學(xué)環(huán)境；父母收入較差、社會地位低，導(dǎo)致家庭教育的物質(zhì)條件較差，權(quán)威性不高，同時(shí)子女的心理也容易受到傷害；父母的文化層次較低，導(dǎo)致在面對城市的各種政策、規(guī)章、制度時(shí)往往手足無措，不知該如何應(yīng)對。作為政策執(zhí)行客體——隨遷子女及其家庭，與城市子女及其家庭的差異性顯著。在國家和社會更多關(guān)注隨遷子女受教育機(jī)會的同時(shí)，需要關(guān)注的還有他們受教育的過程。

2.5 政策執(zhí)行監(jiān)督：政策監(jiān)督機(jī)制缺位和相關(guān)辦法不完善

國家在隨遷子女的教育政策中缺乏政策執(zhí)行監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容，對于政策的執(zhí)行和各職能部門由誰來監(jiān)督?jīng)]有明確的規(guī)定，直接影響了該項(xiàng)政策的強(qiáng)制力和約束力。同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女教育工作還沒有被納入各級政府及其相關(guān)部門的績效評估體系，導(dǎo)致政策執(zhí)行主體缺乏主動性和積極性。大部分地區(qū)沒有把解決隨遷子女教育問題納入接納隨遷子女的公辦學(xué)校的評估體系，對于學(xué)校、非政府組織和個(gè)人都缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制。

[1]馬曉燕.關(guān)于教育公平的現(xiàn)實(shí)選擇之我見[J].教育與經(jīng)濟(jì),2000(2):31-33.

[2]高揚(yáng).為什么說教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)[J].求知,2008(3):33-34.

[3]周佳.教育政策執(zhí)行研究——以進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行為例[M].北京:教育科學(xué)出版社,2007.

[4]朱曉斌.流動人口子女義務(wù)教育政策的價(jià)值分析[J].教育評論,2003(2):16-19.

[5]吳新慧,劉成斌.出路與保障——農(nóng)民工子女教育的國家政策[J].中國青年研究,2007(7):19-21.

[6]楊穎秀.農(nóng)民工子女就學(xué)政策的十年演進(jìn)及重大轉(zhuǎn)變[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版.2007(6):147-151.

[7]沈小革，周國強(qiáng).流動人口子女教育公平問題研究[M].北京:群眾出版社,2006.

[8]中國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育研究及數(shù)據(jù)庫建設(shè)課題組.中國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女教育研究[M].北京:教育科學(xué)出版社,2010.

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A

1674-1104(2012)04-0047-03

2012-05-17

池州學(xué)院引進(jìn)研究生科研啟動項(xiàng)目（2010RC055）。

汪恭敬（1982—），男，安徽安慶人，池州學(xué)院資源環(huán)境與旅游系教師，碩士，主要從事教育社會學(xué)研究。

[責(zé)任編輯：韓志才]