完善財政監(jiān)督審理工作的建議

■韓志毅 王 磊

不斷完善審理工作制度，加強和完善財政監(jiān)督審理工作，對于推進財政監(jiān)督工作規(guī)范化，保證財政監(jiān)督工作質(zhì)量，提高財政違法行為定性的準(zhǔn)確性，防范財政監(jiān)督檢查風(fēng)險意義重大。近年來，各級財政部門高度重視財政監(jiān)督審理工作，按照“檢查、審理、處理處罰”三分離原則，健全制度，強化措施，構(gòu)建了較為完善的財政監(jiān)督工作流程，審理工作制度化、規(guī)范化水平不斷提高，有效地促進和保障了財政執(zhí)法質(zhì)量。但是，也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，在財政監(jiān)督執(zhí)法過程中，自由裁量權(quán)使用不當(dāng)、定性不夠準(zhǔn)確、處理處罰不夠到位、執(zhí)法程序不盡規(guī)范、檢查證據(jù)不夠充分等情況依然存在，誘發(fā)了行政復(fù)議或行政訴訟事項。財政執(zhí)法風(fēng)險的存在，要求進一步加強和完善財政監(jiān)督審理工作，為財政監(jiān)督執(zhí)法提供強有力的保障?，F(xiàn)就如何加強和完善財政監(jiān)督審理工作提出幾點意見和建議。

一、進一步健全財經(jīng)法規(guī)制度，完善審理工作的法律基礎(chǔ)

財政監(jiān)督審理工作是對財政監(jiān)督檢查依法行政情況的復(fù)核。財經(jīng)法規(guī)制度健全與否是影響審理工作質(zhì)量的重要因素。隨著我國公共財政體制的不斷健全和完善，財經(jīng)法規(guī)制度體系已日趨完善，基本實現(xiàn)了有法可依，有章可循。但是，隨著我國市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和公共財政體制改革的不斷深化，財經(jīng)立法進程在部分領(lǐng)域或環(huán)節(jié)尚不能完全適應(yīng)財政管理需要。例如：現(xiàn)行《預(yù)算法》出臺于1994年，而我國部門預(yù)算改革在2000年啟動并逐步健全完善。目前，關(guān)于部門預(yù)算的管理規(guī)定主要以規(guī)范性文件為主，法律層次較低，權(quán)威性不高。實際工作中，財政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的一些新問題、新情況，在現(xiàn)行法律法規(guī)體系中有時難以找到有針對性和可操作性的規(guī)定，制約了處理處罰的恰當(dāng)性。另外，現(xiàn)行不同法規(guī)制度之間對相關(guān)事項的規(guī)定也存在一定差異性。上述情況造成了審理過程中只能參照相關(guān)規(guī)定或做出相近依據(jù)選擇，制約了問題定性的準(zhǔn)確性和處理處罰的科學(xué)性。為此，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)財政管理和財政改革的需要，進一步健全完善財經(jīng)法規(guī)制度體系。

（一）彌補現(xiàn)行法規(guī)制度中的薄弱環(huán)節(jié)

針對財政管理發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，有針對性地出臺相關(guān)規(guī)定，特別是明確對新情況、新問題的處理處罰依據(jù)，增強財政執(zhí)法的可操作性。比如，進一步加快《預(yù)算法》的修訂進程，全面梳理總結(jié)部門預(yù)算改革成效，將其上升到法律層次，并有針對性地強化財政監(jiān)督檢查職責(zé)。

（二）提升現(xiàn)行法規(guī)制度之間的協(xié)調(diào)性

著力理順財政財務(wù)管理與會計制度準(zhǔn)則之間對相關(guān)問題規(guī)定的差異性，力爭實現(xiàn)對同一財政財務(wù)事項規(guī)定的一致性，解決當(dāng)前財政執(zhí)法過程遇到的執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一的困難。

二、進一步健全審理工作體系，構(gòu)建審理工作長效機制

審理工作是整個財政監(jiān)督工作的內(nèi)在組成部分，其工作運行機制必須服從和適應(yīng)于財政監(jiān)督機制的整體發(fā)展變化趨勢。目前，各級財政部門按照堅持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程監(jiān)督機制的要求，基本構(gòu)建了日常監(jiān)管與專項檢查并行的監(jiān)督模式并初見成效。目前，受傳統(tǒng)檢查型監(jiān)督的影響，審理工作仍主要著眼于事后專項檢查的審理復(fù)核，尚未覆蓋到事前審核和事中控制環(huán)節(jié)。從實際工作情況看，事前審核和事中控制在發(fā)揮預(yù)警評價作用的同時，也發(fā)現(xiàn)了一些財政違法行為，需要處理處罰。雖然日常監(jiān)管工作普遍建立了“初審、復(fù)核、終審”的三級復(fù)核制度，但是由于缺乏“第三方”的審理，仍存在潛在的執(zhí)法風(fēng)險。因此，應(yīng)在確保審理獨立性和權(quán)威性的基礎(chǔ)上，按照審理與檢查同步的原則，科學(xué)合理設(shè)計審理工作流程，構(gòu)建完善的財政監(jiān)督審理工作機制。

（一）明晰審理職責(zé)

重點明晰和理順財政部門內(nèi)部相關(guān)機構(gòu)及監(jiān)督檢查崗位和審理工作崗位的職責(zé)和關(guān)系，形成工作合力。專職監(jiān)督機構(gòu)指定內(nèi)部有關(guān)職能科室或人員專門負(fù)責(zé)審理工作，財政部門法制機構(gòu)負(fù)責(zé)行政處罰意見的復(fù)核與把關(guān)，相關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)對審理工作提供業(yè)務(wù)和政策支持。監(jiān)督檢查人員與審理人員各司其職，相互配合，并實行回避制度，如審理人員與監(jiān)督對象或檢查人員有直接利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。

（二）創(chuàng)新審理方式

審理工作提前介入，將審理環(huán)節(jié)嵌入監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，變事后專項審理為同步審理。在檢查組對財政檢查工作底稿復(fù)核完畢以及財政檢查報告形成之后，分別及時進行審理復(fù)核，提出審理意見，加強對監(jiān)督檢查過程的質(zhì)量控制。

（三）擴大審理范圍

在確保專項檢查審理工作質(zhì)量的基礎(chǔ)上，把審理工作滲透于日常監(jiān)管工作之中，把事前審核、事中控制中發(fā)現(xiàn)的財政違法行為納入審理范圍，提高日常監(jiān)督過程中的問題定性和處理處罰的準(zhǔn)確性及科學(xué)性。

三、進一步明確審理工作重點，提高審理工作效率

財政監(jiān)督審理不是對財政監(jiān)督檢查工作的簡單復(fù)制和重復(fù)，而是著眼于保障監(jiān)督檢查工作質(zhì)量的進一步復(fù)核，確保實現(xiàn)“程序合法、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處罰恰當(dāng)”的工作目標(biāo)。從工作實踐看，盡管審理內(nèi)容較多，但概括起來審理工作主要包括程序性審核和實質(zhì)性審核兩個方面。只要把握審理工作重點，處理好與檢查工作的關(guān)系，做到既不越位，也不缺位，就會取得良好的效果。

（一）程序性審核方面

重點審核檢查組人員組成、財政檢查通知書送達、征求監(jiān)督對象意見以及對監(jiān)督對象提出的異議是否逐項認(rèn)定并說明理由和依據(jù)等，從而確保執(zhí)法程序規(guī)范、合法。

（二）實質(zhì)性審核方面

注重執(zhí)法主體合法性審核，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的幅度與范圍行使財政執(zhí)法權(quán)，在查處財政違法行為中發(fā)現(xiàn)的屬于紀(jì)檢監(jiān)察、司法機關(guān)、工商行政管理、稅務(wù)機關(guān)等相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限的違規(guī)違紀(jì)行為，依法移交相關(guān)部門。注重監(jiān)督檢查證據(jù)的充分性審核，著重審核財政監(jiān)督工作底稿的合法性、真實性和相關(guān)性，確保準(zhǔn)確、全面反映財政違法行為。注重問題定性的準(zhǔn)確性審核，按照上位法高于下位法，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法以及“法不涉及既往”等法制原則，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，選取最有針對性和權(quán)威性的法律法規(guī)對財政違法行為進行定性。注重處理處罰的科學(xué)性審核，在充分分析和考慮財政違法行為產(chǎn)生的原因以及造成危害的基礎(chǔ)上，“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，審慎使用自由裁量權(quán)，實現(xiàn)處理處罰的公平、公正。

四、進一步加強機構(gòu)和隊伍建設(shè)，夯實審理工作基礎(chǔ)

健全的組織機構(gòu)和高素質(zhì)的人員是做好財政監(jiān)督審理工作的基礎(chǔ)和保障。當(dāng)前，在各級財政部門高度重視財政監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)和干部隊伍培養(yǎng)的前提下，財政監(jiān)督審理工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)也取得了較好成效。大部分專職監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立了專門的審理機構(gòu)，人員較少的也明確了審理崗位。但是，在監(jiān)督檢查任務(wù)相對集中、專職監(jiān)督機構(gòu)人員較少的情況下，審理崗位人員往往會承擔(dān)一些監(jiān)督檢查任務(wù)，難以有效實現(xiàn)檢查與審理的分離。有的縣級財政部門專職監(jiān)督機構(gòu)力量薄弱，審理工作往往有名無實。為妥善解決上述情況，應(yīng)當(dāng)進一步加強審理機構(gòu)建設(shè)和審理干部隊伍的培養(yǎng)。

（一）強化審理工作的獨立性

專職監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照檢查與審理相分離的原則，設(shè)置專門的審理機構(gòu)或崗位，提高審理工作的獨立性。人員較少的專職監(jiān)督機構(gòu)，可以實行交叉復(fù)核的方式履行審理工作職責(zé)。

（二）提升審理工作崗位人員業(yè)務(wù)能力

在狠抓學(xué)習(xí)教育，提高財政監(jiān)督隊伍綜合素質(zhì)的前提下，調(diào)整充實審理機構(gòu)人員力量，把既懂財政管理業(yè)務(wù)，又精通法律法規(guī)的骨干力量調(diào)整充實到審理崗位，為提高審理工作質(zhì)量提供人力資源保障。