四川省縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制問題研究

■四川省財(cái)政科學(xué)研究所課題組

四川省縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制問題研究

■四川省財(cái)政科學(xué)研究所課題組

一、縣級(jí)財(cái)政困難的體制約束

（一）省以下財(cái)政體制尚未理順

從四川省財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，增值稅、企業(yè)所得稅是四川省財(cái)政收入中份額較大、增長活躍的稅種，2010年分別達(dá)到675億元和228.5億元，占到稅收收入總量的60%和16%。這兩個(gè)稅種由包括中央財(cái)政在內(nèi)的中央、省、市、縣多級(jí)財(cái)政共同分享。從四川省的財(cái)政體制看，增值稅的分享比例為中央75%、省8.75%、市 7.5%（部分市）、縣 8.75%；企業(yè)所得稅的分享比例為中央60%、省14%、市12%（部分市）、縣14%。可以看出縣級(jí)分享比例過小，不利于調(diào)動(dòng)縣級(jí)培植財(cái)源和增收節(jié)支的積極性。

（二）財(cái)力與責(zé)任不夠匹配

近年來，四川省加大了對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)等方面的支持力度，這些都要縣鄉(xiāng)政府組織和落實(shí)，其中，財(cái)力是基礎(chǔ)和保障。2010年，縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占全省的比重為73%，而匹配的財(cái)力僅占48%，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的責(zé)任與可支配財(cái)力不相對(duì)稱的問題十分明顯。雖然中央、省對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度在不斷加大，但這一矛盾和問題仍十分突出。

（三）市對(duì)縣財(cái)政體制運(yùn)行不暢

2002年體制調(diào)整時(shí)，按照屬地原則，省已將中央下放企業(yè)及原屬省級(jí)收入范圍的企業(yè)全部下放市縣管理，要求市級(jí)也要按屬地原則將省下放企業(yè)和市屬企業(yè)按屬地原則下放縣級(jí)管理，使省市在分享縣級(jí)收入增量的同時(shí)，讓縣級(jí)也能夠參與分享省市下放企業(yè)收入增量。但各市在確定對(duì)縣的財(cái)政體制中，未完全按屬地原則劃分收入。有些市不僅未將市屬企業(yè)按屬地原則下放縣級(jí)管理，而且還將省下劃的原中央和省級(jí)企業(yè)留歸市級(jí)；有些市對(duì)省級(jí)下放企業(yè)收入雖也實(shí)行了屬地征收，但縣級(jí)卻不參與收入分成。這樣做，使得中央、省、市三級(jí)都參與了縣級(jí)收入增量的分享，而縣級(jí)卻不能參與分享上級(jí)企業(yè)收入增量，形成了上級(jí)凈集中、縣級(jí)凈減少的局面。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度有待完善

一是結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低。目前，我國對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類，項(xiàng)目繁多，規(guī)模龐大，但用于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的主要是一般性轉(zhuǎn)移支付。由于多種原因，近年來，一般性轉(zhuǎn)移支付總量雖然不斷增長，但是比重不斷降低。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置過多，影響了資金整體效益。現(xiàn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，比重大、種類多、效果不明顯，有待整合。2008年，中央財(cái)政安排四川省救災(zāi)類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付603億元，由14個(gè)部門管理分配。同時(shí)，項(xiàng)目過多導(dǎo)致資金分配零星分散，難以發(fā)揮資金效益。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要地方配套的項(xiàng)目較多，配套支出額較大。在各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系問題尚未完全理順和劃分清楚的情況下，中央在出臺(tái)農(nóng)業(yè)、教育、社保、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)改革政策的過程中，采用逐級(jí)分擔(dān)的原則，許多政策要求地方財(cái)政配套，對(duì)縣級(jí)財(cái)政形成了巨大的壓力。一些?？钆涮渍呷狈茖W(xué)合理的設(shè)計(jì)程序和依據(jù)，不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、四川省縣級(jí)基本財(cái)力保障的實(shí)踐及評(píng)價(jià)

多年來，四川省不斷完善省以下財(cái)政體制，建立縣級(jí)財(cái)力最低保障機(jī)制，實(shí)施縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)辦法等措施，堅(jiān)持財(cái)力分配向基層傾斜，努力從根本上緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，縣級(jí)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和提供公共服務(wù)的能力明顯增強(qiáng)。

（一）結(jié)合擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，逐步完善省以下地方財(cái)政管理體制

財(cái)政體制改革具體落實(shí)在五個(gè)方面：一是減少省、市、縣稅收收入共享范圍。省市縣共享稅種由原來的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅6個(gè)減少為5個(gè)，將城鎮(zhèn)土地使用稅全部下放縣級(jí)管理。二是降低省分享收入比例。省級(jí)分享收入比例由原來的27.5%降低到22.5%，降低5個(gè)百分點(diǎn)。三是建立增收返還機(jī)制，鼓勵(lì)縣級(jí)多收多得。對(duì)民族地區(qū)、革命老區(qū)縣“五稅”收入每年超過省政府確定的全省一般預(yù)算收入增幅部分，省、市分享部分返還50%；其他縣，省、市分享部分返還30%。四是進(jìn)一步理順市縣財(cái)政體制，實(shí)行徹底的稅收收入屬地管理，規(guī)范市級(jí)收入分享比例。市級(jí)分享收入比例不得超過15%，原體制下未參與縣級(jí)稅收收入分享的市，原則上仍不得參與縣級(jí)收入的分享。

（二）完善省對(duì)縣財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政良性運(yùn)行

為了保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法的客觀、公正，嚴(yán)格體制運(yùn)作，促進(jìn)縣通過自身努力逐步改變財(cái)政困難狀況，增強(qiáng)市管縣、幫縣的責(zé)任意識(shí)，從2003年起，四川省制定并實(shí)施了《省對(duì)市（州）縣財(cái)政激勵(lì)約束考核辦法》，對(duì)縣級(jí)財(cái)政收支和管理實(shí)施動(dòng)態(tài)綜合考核。2005年，為進(jìn)一步緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，結(jié)合中央“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，四川省在對(duì)原有《省對(duì)市（州）縣激勵(lì)約束辦法》進(jìn)行修改和完善的基礎(chǔ)上出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步完善省對(duì)市（州）縣財(cái)政激勵(lì)約束考核辦法，切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的通知》（川財(cái)預(yù) [2005]68號(hào)），把政法保障、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社會(huì)保障等方面的公共支出經(jīng)費(fèi)保障情況、縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)化解情況納入省對(duì)縣級(jí)財(cái)政激勵(lì)約束考核范圍，同時(shí)對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員、人均財(cái)政支出較低的縣以及全省的產(chǎn)糧大縣給予激勵(lì)性財(cái)力補(bǔ)助。2010年，省財(cái)政用于激勵(lì)約束考核的資金達(dá)7.39億元，比2006年增加6.55億元，“縣努力，市盡責(zé)，省幫助”的機(jī)制不斷完善和成熟。

（三）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，切實(shí)提高縣級(jí)財(cái)力保障水平

近年來，中央和省逐年加大了對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，切實(shí)提高縣級(jí)財(cái)力保障水平。四川省先后出臺(tái)了 《四川省省對(duì)縣級(jí)財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》以及 《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》、《2005年四川省緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》、《關(guān)于對(duì)全省縣級(jí)財(cái)政實(shí)行分類指導(dǎo)的實(shí)施意見》、《四川省省級(jí)專款切塊到縣試點(diǎn)辦法》等多項(xiàng)制度，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)逐步規(guī)范。2007年，在已將政法經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、城市低保、村社干部誤工補(bǔ)貼及辦公經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)等支出納入保障范圍的基礎(chǔ)上，又新增了八項(xiàng)涉及民生等方面的支出，包括農(nóng)村低保、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)、廉租房建設(shè)、社區(qū)干部報(bào)酬及社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）衛(wèi)生院和村衛(wèi)生站支出、村級(jí)道路建設(shè)支出等。同時(shí)考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革因素，使轉(zhuǎn)移支付分配資金適當(dāng)向試點(diǎn)地區(qū)傾斜，以保證該項(xiàng)改革試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。同時(shí)，加大了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和革命老區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助力度，體現(xiàn)了對(duì)民族地區(qū)和革命老區(qū)的照顧。

（四）建立償債機(jī)制，逐步消化縣鄉(xiāng)債務(wù)

近年來，四川省通過建立縣鄉(xiāng)政府債務(wù)償還機(jī)制、新增債務(wù)控制機(jī)制、化解債務(wù)激勵(lì)機(jī)制等措施，進(jìn)一步加大控制和化解縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)的力度。省級(jí)財(cái)政對(duì)直接債務(wù)減少的縣（市、區(qū)）給予了專項(xiàng)化債激勵(lì)性財(cái)力補(bǔ)助。同時(shí)，以化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)作為化解縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)的突破口，建立了化解“普九”債務(wù)激勵(lì)機(jī)制，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、科學(xué)合理安排省級(jí)財(cái)政超收資金等措施，積極籌集化債補(bǔ)助資金并預(yù)撥各地，加大了化債補(bǔ)助力度，有力推動(dòng)了縣級(jí)政府的化債工作。

（五）政策實(shí)施效果及評(píng)價(jià)

1、樹立公平、科學(xué)和規(guī)范的理財(cái)思路。四川省轉(zhuǎn)移支付本著公平、公開的原則，一般性轉(zhuǎn)移支付的測算辦法都向各級(jí)政府公開，縣級(jí)政府可以根據(jù)測算公式進(jìn)行測算，以印證上級(jí)撥付資金是否準(zhǔn)確。轉(zhuǎn)移支付測算過程中完全依靠省統(tǒng)計(jì)局和省級(jí)各主管部門公開發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)資料作為測算依據(jù)，涉及的具體指標(biāo)包括總?cè)丝凇撩娣e、耕地面積、學(xué)生人數(shù)、海拔、溫度、物價(jià)等近百個(gè)，涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)幾千個(gè)。目前，全省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為公開化、規(guī)范化資金分配的示范，影響著其他資金也逐步向“因素法”方向轉(zhuǎn)變。同時(shí)，省以下各級(jí)政府對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付測算體系存在的問題可以及時(shí)反饋，展開民主討論，為進(jìn)一步完善一般性轉(zhuǎn)移支付體系形成了一種良好的民主氛圍。

2、增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。通過多年的努力，四川省根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的功能目標(biāo)，逐步建立了由一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，特殊轉(zhuǎn)移支付、政策性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等組成的轉(zhuǎn)移支付體系，提高了基層政府提供公共服務(wù)的能力。2010年，四川省對(duì)縣級(jí)轉(zhuǎn)移財(cái)力達(dá)1257.77億元，占縣級(jí)可用財(cái)力1928.57億元的65%。有61個(gè)縣轉(zhuǎn)移支付占到其財(cái)力的50%以上，其中有41個(gè)縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付超過其自有財(cái)力。

3、縣級(jí)財(cái)力非均衡狀況得到較大改善。為了對(duì)轉(zhuǎn)移支付對(duì)四川省縣級(jí)財(cái)力均等化效應(yīng)有一個(gè)大致量化的評(píng)估，將本文第一部分剔除的因素重新加入計(jì)算，其中包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、增加工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、增發(fā)國債補(bǔ)助、原體制補(bǔ)助、調(diào)整收入任務(wù)增加數(shù)9項(xiàng)因素，四川省的預(yù)算收入分布基尼系數(shù)和縣域財(cái)力差異系數(shù)分別為0.49和0.14，基本上達(dá)到了比較均衡的范圍。1998-2010年間，全省184個(gè)縣（區(qū)），縣級(jí)人均地方一般收入、縣級(jí)人均地方一般預(yù)算支出、按縣域總?cè)丝谟?jì)算人均可用財(cái)力和財(cái)政供養(yǎng)人口人均可用財(cái)力四項(xiàng)指標(biāo)的差異程度均出現(xiàn)明顯改善。

4、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)全省凝聚力。四川省一般性轉(zhuǎn)移支付在對(duì)民族自治地方計(jì)算補(bǔ)助時(shí)，所使用的補(bǔ)助系數(shù)比一般地區(qū)高出5個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)民族自治且屬于國家和省重點(diǎn)扶持的縣，轉(zhuǎn)移支付扶持力度更大。近年來省對(duì)民族自治地方的一般性轉(zhuǎn)移支付占到全省對(duì)下補(bǔ)助的60%以上，加大對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，有效保障民族自治地方對(duì)機(jī)關(guān)行政事業(yè)人員工資、機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的支出；加快了民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)了全省各民族之間的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)了全省的凝聚力，為構(gòu)建和諧的社會(huì)環(huán)境奠定了良好基礎(chǔ)。

三、建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制政策建議

（一）進(jìn)一步明確省、市、縣三級(jí)財(cái)政職能作用

首先，省級(jí)財(cái)政要通過規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)施激勵(lì)與約束并重的保障辦法，加大對(duì)財(cái)力困難縣(市)的獎(jiǎng)補(bǔ)力度。一是實(shí)施財(cái)力傾斜，加大對(duì)縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷提高基層政府提供公共服務(wù)的能力；二是對(duì)縣級(jí)消化基本財(cái)力保障缺口實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)；三是根據(jù)縣基本財(cái)力保障缺口的大小予以適當(dāng)補(bǔ)助；四是建立對(duì)基本財(cái)力保障缺口擴(kuò)大的約束機(jī)制，對(duì)當(dāng)年缺口額不減反增的縣，省財(cái)政相應(yīng)扣減以往年度獎(jiǎng)勵(lì)額基數(shù)。

其次，市級(jí)財(cái)政強(qiáng)化幫扶責(zé)任，對(duì)縣級(jí)積極予以財(cái)力支持。一是繼續(xù)加大對(duì)所轄財(cái)力薄弱縣級(jí)的幫扶力度，不斷提高縣級(jí)財(cái)力保障水平，支持縣級(jí)民生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，幫助彌補(bǔ)縣級(jí)基本財(cái)力保障缺口；二是不得通過調(diào)整財(cái)政體制或在體制外向縣另行集中財(cái)力。

再次，縣級(jí)通過自身努力，加快發(fā)展，不斷提高基本財(cái)力保障水平。一是充分運(yùn)用和發(fā)揮激勵(lì)型財(cái)政機(jī)制的政策激勵(lì)效應(yīng)，進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政發(fā)展，逐步提高基本財(cái)力保障水平；二是調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理安排預(yù)算，將財(cái)力優(yōu)先用于保障基本支出，確?？h級(jí)有關(guān)部門和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))運(yùn)轉(zhuǎn)的基本財(cái)力需要，確保教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生政策有效落實(shí)。

建議由省級(jí)財(cái)政擔(dān)任建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的職能主體，是基于以下考慮：建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，實(shí)行財(cái)力差異調(diào)控，涉及政府的層級(jí)設(shè)立、政府間的財(cái)政關(guān)系等重大問題。財(cái)政支出層級(jí)越高，責(zé)任越大，越有利于集中財(cái)力，越有利于實(shí)行財(cái)力差異調(diào)控，實(shí)現(xiàn)均等化。四川省各縣距離半徑較大，在“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革方面已經(jīng)取得了成效和經(jīng)驗(yàn)，建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，財(cái)政支出責(zé)任由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)較為合適。

（二）根據(jù)縣級(jí)財(cái)力差異狀況，建立不同層次的縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

一是確定縣政府的收入范圍及征管權(quán)限。將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市縣的主體稅種。改變共享稅過多、共享稅分成不合理的現(xiàn)象，保證縣級(jí)財(cái)政的自主收入。二是確定縣級(jí)政府的非稅收入。明確縣級(jí)政府非稅收入的審批、立項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)確定、征收管理、票據(jù)管理的權(quán)限，保證縣鄉(xiāng)的非稅收入。三是合理測算分析縣級(jí)財(cái)政基本支出需要，在合理確定縣級(jí)財(cái)政基本支出最低保障線的基礎(chǔ)上，按照確定的縣級(jí)財(cái)力最低保障標(biāo)準(zhǔn)，扣除前兩項(xiàng)資金數(shù)，差額部分的資金，由省對(duì)縣一般性轉(zhuǎn)移支付予以解決。四是區(qū)別情況，分別對(duì)待。對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)力較好的縣，保證其既得利益，對(duì)財(cái)力水平低于最低保障線的困難縣，省級(jí)財(cái)政給予轉(zhuǎn)移支付，并明確省級(jí)財(cái)政對(duì)各縣的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在本屆政府任期內(nèi)，只增不減。

（三）制定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)

以目前中央與地方政府間支出責(zé)任劃分為前提，立足現(xiàn)有財(cái)政支出責(zé)任關(guān)系，從基本公共服務(wù)支出事項(xiàng)入手，對(duì)支出事項(xiàng)政策內(nèi)容、政策標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)擔(dān)比例、執(zhí)行時(shí)間、資金來源等方面進(jìn)行全面清理。在合理界定基本公共服務(wù)保障范圍的基礎(chǔ)上，測算基本公共服務(wù)最低保障需求，同時(shí)測算縣級(jí)基本公共服務(wù)實(shí)際保障水平。根據(jù)平均有效稅率測算段的標(biāo)準(zhǔn)稅收收入、據(jù)實(shí)計(jì)算的部分非稅收入、上級(jí)財(cái)政安排的一般性轉(zhuǎn)移支付和用于基本公共服務(wù)方面專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等因素測算縣級(jí)基本公共服務(wù)實(shí)際保障水平。上述兩項(xiàng)測算完成后，以最低保障需求與實(shí)際保障能力的差額作為縣級(jí)基本公共服務(wù)最低保障需求的缺口，考慮縣級(jí)人均基本公共服務(wù)支出水平與全省平均水平之間的差異和基本公共服務(wù)支出占財(cái)力總量的比重等相關(guān)因素，科學(xué)評(píng)價(jià)縣級(jí)基本公共服務(wù)保障能力，為建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制提供測算依據(jù)。

建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的重點(diǎn)和核心是對(duì)縣級(jí)財(cái)力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)的測算。保障范圍主要包括行政事業(yè)單位人員基本工資、津貼補(bǔ)貼、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出和其他必要支出等?？h級(jí)財(cái)政保障的范圍包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出以及其他必要支出。其中，人員經(jīng)費(fèi)包括國家統(tǒng)一出臺(tái)的基本工資、獎(jiǎng)金和津貼補(bǔ)貼，離退休人員離退休費(fèi)，工資性附加支出，規(guī)范津補(bǔ)貼支出等項(xiàng)目；公用經(jīng)費(fèi)包括辦公費(fèi)等商品和服務(wù)支出，辦公設(shè)備購置等支出；民生支出主要包括國家和省有關(guān)政策規(guī)定涉及的農(nóng)業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)技術(shù)、文化、計(jì)劃生育和村級(jí)經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目的支出；其他必要支出包括城市維護(hù)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等基本建設(shè)支出以及其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出?？h級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)，是指縣鄉(xiāng)政府在履行公共職能和提供公共服務(wù)過程中最基本的財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)需要，或稱之為最低層次的財(cái)力需要。確定縣級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)，必須在綜合考慮當(dāng)?shù)刎?cái)政供養(yǎng)系數(shù)、區(qū)域面積、地形結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力等具體影響因素的基礎(chǔ)上，具體確定縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人口標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政定額標(biāo)準(zhǔn)。

保障標(biāo)準(zhǔn)的測算重點(diǎn)考慮的重要因素有：①標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量是決定縣級(jí)財(cái)政人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出的最重要的影響因素，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的確定是保障縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化；財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。總體來講，人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。②公共服務(wù)成本集中體現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)的開支上，在縣域管轄人口數(shù)量既定的基礎(chǔ)上，縣域面積越大，居民越分散，政府服務(wù)和管理付出的成本也就越高，不僅所需要的公教人員越多，其公用經(jīng)費(fèi)花費(fèi)也越多。因此，每平方公里的人員數(shù)量，是衡量縣級(jí)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)影響因素。③縣域地形結(jié)構(gòu)對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力支付標(biāo)準(zhǔn)的影響是在其他因素既定的條件下，平原地形的政府服務(wù)和管理成本相對(duì)較低，越是山區(qū)的地形結(jié)構(gòu)，政府服務(wù)和管理付出的成本越高，所需要的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)越高。④從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相對(duì)應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個(gè)地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級(jí)事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級(jí)事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等。按照行政管理理論，國家賦予同一級(jí)政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。

（四）調(diào)整財(cái)政體制，規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度

縣級(jí)財(cái)力的來源是由其財(cái)政體制所決定的，可以根據(jù)其內(nèi)容變動(dòng)情況細(xì)分為兩個(gè)部分，一部分是固定的財(cái)政收支項(xiàng)目及其基數(shù)，另一部分是經(jīng)常變動(dòng)的各項(xiàng)政策及其相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。目前的情況是，縣級(jí)財(cái)政與省、市兩級(jí)政府分成得到的全部財(cái)力和通過本級(jí)政府組織的全部收入，受財(cái)政管理體制的制約而增長乏力；上級(jí)政府財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付方式給予縣級(jí)政府的財(cái)力性補(bǔ)助收入，受轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)缺陷而難以達(dá)到彌補(bǔ)保障基本支出需求缺口的目標(biāo)。因此，需要通過對(duì)財(cái)政管理體制的調(diào)整，完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)力缺口。

為此建議：一是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法。加大對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，逐步建立穩(wěn)定增長機(jī)制，將按因素分配、具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，納入一般性轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一分配?？紤]推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等宏觀政策以及重大減收增支政策對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力較大、歷史負(fù)擔(dān)重地區(qū)的支持力度。密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響，對(duì)區(qū)域性、共同性財(cái)政問題進(jìn)行專題分析研究，選取客觀因素對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配進(jìn)行修正，客觀公平地反映不同發(fā)展階段、不同經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、不同區(qū)位環(huán)境的地區(qū)的實(shí)際需求。建立均衡性轉(zhuǎn)移支付運(yùn)用報(bào)告和評(píng)價(jià)制度，逐步建立起跟蹤檢查與對(duì)市縣的績效評(píng)價(jià)制度，努力提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。二是加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合力度，發(fā)揮資金合力。嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目，清理整合現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。對(duì)到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及按照新形勢不需要設(shè)立的項(xiàng)目應(yīng)予以取消；對(duì)使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項(xiàng)目應(yīng)逐步予以整合。每一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)和目標(biāo)任務(wù)。對(duì)保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步建立項(xiàng)目庫，實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化管理。三是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，提升資金使用績效。深入實(shí)施財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，深化項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)，擴(kuò)大部門績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，開展一般性轉(zhuǎn)移支付績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)下轉(zhuǎn)移支付分配的重要依據(jù)，優(yōu)化項(xiàng)目決策程序，健全項(xiàng)目管理制度。四是研究探索省以下橫向轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。四川省地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過大，而省級(jí)財(cái)力有限，僅靠省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付，短期內(nèi)難以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化?？裳芯刻剿鹘M向轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化發(fā)達(dá)地區(qū)先富幫后富的責(zé)任，幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高基本公共服務(wù)水平。

（五）強(qiáng)化配套改革，提高資金使用效益

一是明確縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任?？h級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制需明確，凡屬于省、市政府承擔(dān)的支出責(zé)任，同級(jí)財(cái)政要全額保障經(jīng)費(fèi)，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣級(jí)政府。省、市政府委托縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不留資金缺口。屬于各級(jí)政府的共同事務(wù)，要盡可能降低財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的資金負(fù)擔(dān)比例。屬于跨區(qū)域的公共事務(wù)，要根據(jù)各方面受益情況，并考慮縣級(jí)財(cái)政實(shí)際承受能力，合理確定分擔(dān)比例。除國務(wù)院和省政府另有規(guī)定外，其他專項(xiàng)撥款，一律不得要求縣鄉(xiāng)政府進(jìn)行配套，也不得因縣無力落實(shí)配套資金而減少對(duì)其專項(xiàng)資金扶持。二是嚴(yán)格確定縣級(jí)財(cái)政支出順序。用于基本財(cái)力保障的資金，首先要用于保證基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)保障對(duì)象補(bǔ)助支出需要，其次是安排農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生等事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支出，再次是根據(jù)財(cái)力可能辦些改善人民生產(chǎn)生活條件的實(shí)事。三是強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政支出管理。要合理安排預(yù)算，硬化縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算約束，沒有預(yù)算不得隨意支出。采取有效措施，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政資金使用管理，努力確保縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)支出的需要。四是推進(jìn)縣級(jí)預(yù)算管理制度改革。縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制要與推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度等改革結(jié)合起來，切實(shí)提高縣鄉(xiāng)財(cái)政資金分配和使用的安全性、規(guī)范性及有效性。

課題組組長：李登全

課題組副組長：付小華

課題主持人：陳格楠（執(zhí)筆）

課題組成員：付小華 陳格楠 郭 玥蔣雪峰