國庫集中支付制度下高校預(yù)算管理的優(yōu)化

母丹

（重慶教育學(xué)院，重慶400067）

國庫集中支付制度也被稱之為國庫單一賬戶制度，是一種以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金撥付以國庫集中支付為主要形式，是包括了從預(yù)算分配到資金撥付、使用、銀行清算，直到資金到達商品和勞務(wù)提供者賬戶全過程的監(jiān)控制度，其核心是通過國庫實現(xiàn)直接支付和進行監(jiān)管控制。高校預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的起點與核心，是保障高校日常運行和長遠發(fā)展的有效手段。高校預(yù)算管理是推進國庫集中支付制度的基礎(chǔ)，兩者在目標(biāo)上是一致的，相輔相成，根本目的都是要對財政資金實施有效管理。同時，高校預(yù)算管理又是國庫集中支付制度成功改革的重要保障。高校預(yù)算管理作為財務(wù)管理的核心，對學(xué)校各方資源調(diào)配與業(yè)務(wù)的合理安排，使高校各方面能按照國庫集中支付制度要求執(zhí)行，對國庫集中支付制度順利實施提供了有效保障，國庫集中支付制度的實施，從根本上強化高校預(yù)算管理。

1 國庫集中支付制度下高校預(yù)算管理的變化

國庫集中支付制度作為一種國家財政資金管理模式，對高校的預(yù)算管理帶來很大的影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，高校的經(jīng)費劃撥方式產(chǎn)生了變化。實行國庫集中支付制度前，財政撥款是由國庫將資金劃到一級預(yù)算會計單位，再由一級預(yù)算會計單位劃轉(zhuǎn)到二級預(yù)算會計單位，最后由二級預(yù)算會計單位劃撥到高校在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶上，由高校自主支配使用。國庫集中支付后，國庫根據(jù)已批復(fù)的高校部門預(yù)算和用款計劃直接向高校在商業(yè)銀行新開設(shè)的零余額賬戶下達和劃撥用款額度；其次，支配經(jīng)費權(quán)限發(fā)生了變化。由于經(jīng)費劃撥方式的改變，與以前高校自主支配賬戶資金比較而言，現(xiàn)今學(xué)校只有預(yù)算內(nèi)經(jīng)費額度的使用權(quán)，不再擁有在預(yù)算和用款計劃外資金的調(diào)度權(quán)；第三，結(jié)余資金管理發(fā)生了變化。實行國庫集中收付制度前，財政性資金同學(xué)校其他資金一樣，其結(jié)余自動轉(zhuǎn)入“事業(yè)基金”，以后年度可繼續(xù)使用。國庫集中支付后當(dāng)年的預(yù)算經(jīng)費僅限當(dāng)年使用，尚未使用的授權(quán)用款額度將自行注銷，不可跨年度使用。這些變化的產(chǎn)生，必然對高校預(yù)算管理的機制產(chǎn)生極大的影響。

2 國庫集中支付制度對高校預(yù)算管理的積極影響

2.1 有效提高了財政資金使用的透明度和效率

在分散支付制度下，由各高校分散設(shè)置銀行賬戶，自行掌握尚未支付的財政資金，無法對預(yù)算執(zhí)行和財政支出實施全程監(jiān)督，并且財政資金在運行中沉淀層次多，規(guī)模大，影響資金使用的透明度和效率。［1］在國庫集中支付制度下，所有應(yīng)上繳的收入都納入國庫單一賬戶，不再設(shè)置過渡賬戶。財政資金實行直接支付或授權(quán)支付，通過代理銀行支付到供應(yīng)商，所有沒有支付的資金仍然留在國庫單一賬戶中，這樣可以減少資金的沉淀量。同時財政部門能夠充分利用資金支付的時間差，擴大財政資金庫款余額，提高財政資金的可支配權(quán)，從而提高了財政資金運行效率，最大限度地減少短期國債的發(fā)行量和利息支付，緩解財政支出壓力，降低財政運行成本。

2.2 完善了預(yù)算管理的監(jiān)管體系，增大了監(jiān)管力度

在分散支付方式下，高校既是資金支出的決策者也是辦理者。對收到的財政資金高校怎樣使用、如何使用，財政部門無法及時了解，只有當(dāng)高校上報會計報表時才能知道。實施國庫集中支付制度改革后，實行財政直接支付的資金，通過國庫單一賬戶直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者；實行財政授權(quán)支付的資金，通過財政部門為高校設(shè)立的零余額賬戶支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，資金不再停留在高校。在此過程中財務(wù)主管部門對高校每一筆資金的支付對象、支付數(shù)量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款信息都可以進行實時監(jiān)測。一旦發(fā)現(xiàn)問題和疑點，能夠迅速進行核查。財政監(jiān)督實現(xiàn)了從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管力度明顯加強，有效地保障了財政資金支付的安全和高效。

2.3 加強了高校預(yù)算管理水平和預(yù)算執(zhí)行能力

在國庫集中支付改革之前，許多財政資金由自主管理，財政部門缺乏來自高校的預(yù)算執(zhí)行信息，很難做到及時、準(zhǔn)確的管理與反饋。國庫集中支付制度改革后，財政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，由高校根?jù)財政部門審核和批復(fù)過的用款計劃，以直接支付和授權(quán)支付兩種方式使用資金。而用款計劃編報的依據(jù)就是高校的預(yù)算，從而對高校的預(yù)算和編制提出了嚴格要求，有利于強化高校預(yù)算管理，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和嚴肅性。

3 國庫集中支付改革后高校預(yù)算管理存在的問題

3.1 高校預(yù)算管理難度加大，削弱了高校資金使用的自主權(quán)

國庫集中制度的施行后，將高校所有的預(yù)算內(nèi)、外資金都要上繳財政統(tǒng)一賬戶下的分類賬戶，由銀行代收，財政統(tǒng)管，雖然原則上沒有改變高校的支配權(quán)與使用權(quán)，但是財政部門從預(yù)算到支出施行全過程的監(jiān)督與控制，高校的資金自主權(quán)要通過報送預(yù)算時，將所有可能發(fā)生的資金使用都考慮進去，顯然，難度太大，如果遇到新情況，往往因為預(yù)算約束與財政部門的限制而無法應(yīng)對，這使得高校財務(wù)管理重心完全傾向于預(yù)算管理，高?，F(xiàn)階段只能通過全面的、科學(xué)的、準(zhǔn)確的預(yù)測學(xué)校一年發(fā)生的全部情況并納入預(yù)算，才能保證高校資金的支配與管理，大大增加了預(yù)算管理的難度，以目前高?，F(xiàn)狀而言，幾乎達不到這樣的要求。

3.2 財務(wù)風(fēng)險意識較低，資金使用效率有待提高

在我國當(dāng)前財政制度改革下，隨著國庫集中支付制度的實施，對資金要求統(tǒng)一管理，通過預(yù)算管理剛性的約束，對預(yù)算執(zhí)行進行事前與事中管理。在預(yù)算不精確的前提之下，國庫制度的支付管理將達不到應(yīng)有的效果，從而將影響到高校管理與運行的效率。［2］高校收入預(yù)算管理中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)預(yù)算收入數(shù)與實際收入數(shù)不一致。巨大的預(yù)算缺口只能通過其他資金途徑解決，資金不到位，預(yù)算支出難以執(zhí)行，暴露出高校財務(wù)的風(fēng)險。特別是近年來隨著高校規(guī)模的不斷擴大，其對教學(xué)設(shè)施的需求也不斷地增加。為了滿足這一需求以及提升高校的整體形象，高校開始向銀行貸款并且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。高校對于銀行貸款的性質(zhì)認識不清，盲目貸款，但是由于高校的經(jīng)費有限且需要先滿足教師和學(xué)生的需求，確保高校的正常運作，剩余的資金才能用于償還貸款利息。如果遇到還貸高峰，高校的收入資金又無法及時到位，這樣就很可能造成高校資金鏈的斷裂，高校就會面臨財務(wù)風(fēng)險。

3.3 高校財務(wù)系統(tǒng)與國庫、銀行信息系統(tǒng)不能聯(lián)網(wǎng)，加大了監(jiān)管難度

完善的財政支付信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)的建立是國庫集中支付制度實施的前提條件。但是目前我國財政、征收機關(guān)、高校、國庫之間還沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，高校內(nèi)部的電子信息管理系統(tǒng)未完善，或己經(jīng)建立但由于技術(shù)問題還沒有與財政信息系統(tǒng)對接，加上各銀行間的清算系統(tǒng)不夠完善，導(dǎo)致財政授權(quán)支付和財政直接支付信息反饋不及時，影響高校工作正常展開。

4 國庫集中支付制度下高校預(yù)算管理的優(yōu)化措施

國庫集中支付制度改革后給高校預(yù)算管理帶來很大的影響，既有積極的因素，也暴露出很多問題。從預(yù)算的制定到實施以及后續(xù)的監(jiān)督過程都要有相應(yīng)的整改措施，以適應(yīng)我國財政體制改革所帶來的新的要求。筆者認為應(yīng)該密切聯(lián)系國庫集中支付制度的改革本質(zhì)，結(jié)合我國高等教育改革發(fā)展的需要，針對存在的問題，做好以下幾項優(yōu)化措施：

4.1 在集中支付制度下強化高校自主管理能力

高校擁有對自有資產(chǎn)的自由支配權(quán)，現(xiàn)階段高校由于國庫集中支付制度改革，自身可自由支配資金減少，表面上削弱了自身管理的積極性，但隨著我國教育體制的發(fā)展，高校必然要走上自我管理之路。隨著我國高校的發(fā)展，高校競爭也從單一的教學(xué)科研方面向綜合學(xué)術(shù)與全面綜合管理能力比拼轉(zhuǎn)變，為提升資金運用實際效用發(fā)揮，必須增強高校自主管理權(quán)力，提高學(xué)校內(nèi)部學(xué)院與各部門的自主經(jīng)營能力。當(dāng)前要將國庫集中支付制度作為一種輔助措施，針對嚴格的資金控制與管理的需要，從院部和基層的自身管理做起，加快提升高校自我管理能力，提升資金運作與經(jīng)營能力，變約束為動力，協(xié)調(diào)與調(diào)動各方資源，為我國高校在市場經(jīng)濟條件下自身良好發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件。

4.2 建立績效預(yù)算管理模式，優(yōu)化預(yù)算編制

建立績效預(yù)算管理體系要強調(diào)效益為宗旨，財隨事走，事因財定。以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱，暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件，構(gòu)建起效益分析框架和績效預(yù)算管理運行模式［3］。

首先，通過制定及完善自身預(yù)算管理辦法等制度，強調(diào)預(yù)算的嚴肅性，同時明確預(yù)算的收支范圍、編制程序與方法、編制原則、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定。同時還要明確學(xué)校和各個院系部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)以及權(quán)限，使學(xué)校內(nèi)各院系部門都清楚自己在預(yù)算管理中的權(quán)利及義務(wù)，在預(yù)算收入的取得、預(yù)算支出的使用，以及預(yù)算的追加、調(diào)整等都能做到有章可循。為了預(yù)算的有效落實，可以建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價相分離的預(yù)算管理機制，將預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評價三個環(huán)節(jié)的職責(zé)確定清楚，實行相互分離，相互獨立的運作。預(yù)算編制機構(gòu)負責(zé)學(xué)校預(yù)算編制工作，預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)則具體實行預(yù)算的執(zhí)行，預(yù)算監(jiān)督與評價機構(gòu)負責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理，三個環(huán)節(jié)做到各司其職，各負其責(zé)。

其次在預(yù)算編制方法上要實行零基預(yù)算與滾動預(yù)算相結(jié)合。零基預(yù)算法是指部門或單位在編制年度預(yù)算時不以上年度預(yù)算安排為依據(jù)，而按照一定的標(biāo)準(zhǔn)重新審查和評價預(yù)算安排，結(jié)合事業(yè)發(fā)展需要和財力可能，逐項審議各種支出的必要性、合理性及經(jīng)費額度，從而確定預(yù)算。零基預(yù)算有利于該校提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。滾動預(yù)算是隨著高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提出來的。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式一般是編制一年的使用年限，較少考慮到學(xué)校和校內(nèi)各部門的中長期發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校資金供給間的協(xié)調(diào)關(guān)系，這樣不利于高校的長期規(guī)劃的實施。因此在采用零基預(yù)算的同時，可以積極采納滾動預(yù)算。滾動預(yù)算可以通過預(yù)算控制機制來加以配合。具體的方法是：滾動預(yù)算可以把整個預(yù)算分成若干階段來落實。每個階段根據(jù)前一期的預(yù)算執(zhí)行情況對以后階段進行修訂，增加下一個階段的預(yù)算額度，如此逐期安排學(xué)校的資金，這樣有助于確保學(xué)校各項工作的有序連續(xù)地進行，同時保證目標(biāo)的質(zhì)量。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，更具有動態(tài)性的特點，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。

第三，要加大對預(yù)算執(zhí)行過程的控制，建立內(nèi)部控制制度。預(yù)算執(zhí)行控制是高校預(yù)算管理非常重要的一個步驟，一個良好的內(nèi)部控制制度應(yīng)該反映其資金運動的特點，根據(jù)國庫集中支付所帶來的預(yù)算資金運動的變化，其內(nèi)部控制應(yīng)做好兩個方面的工作。一方面是國庫資金的支付從預(yù)算申請、采購、使用到監(jiān)督各環(huán)節(jié)，對不同主體授權(quán)和責(zé)權(quán)利的安排應(yīng)當(dāng)清晰、對稱；另一方面是建立相應(yīng)的風(fēng)險防范機制，減少或有負債可能帶來的支付風(fēng)險。具體講在財政部門建立高效的資金管理制度及相應(yīng)的崗位責(zé)任制，在各預(yù)算單位建立資產(chǎn)管理制度及相應(yīng)的崗位責(zé)任制，并在預(yù)算單位與財政部門、國庫管理機構(gòu)、政府采購部門、代理銀行之間形成相互制衡、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制體系。

最后，要建立起預(yù)算激勵機制。過去由于預(yù)算不考慮績效，常常是哪里工作問題比較嚴重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的是一個令人深思的機制，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行國庫集中支付制度下的績效預(yù)算就是要將各部門的預(yù)算與其工作績效掛起鉤來，建立正確的激勵機制。學(xué)校根據(jù)內(nèi)外部考評結(jié)果對于績效好的部門給予獎勵，對于指標(biāo)完成不好的部門，則予以公告，削減直到取消這項預(yù)算。

4.3 建立預(yù)算信息管理系統(tǒng)，加大信息交換力度

高校應(yīng)當(dāng)建立全面的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，通過軟件手段提升管理效率。學(xué)校首先要建立預(yù)算數(shù)據(jù)庫，將學(xué)校相關(guān)機人員、機構(gòu)、資金、財務(wù)等基礎(chǔ)資料和動態(tài)變化情況納入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理；同時建立專項資金項目庫，將學(xué)校有關(guān)職能部提供的各種專項資料輸入計算機備案，為滾動編制項目預(yù)算提供依據(jù)。二是建立預(yù)算編報系統(tǒng)，主要包括系統(tǒng)管理、報表錄入、報表報送、報表匯總、數(shù)據(jù)查詢和報表審核等方面的功能。三是建立預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)，主要對預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算指標(biāo)的下達、追加、追減、結(jié)轉(zhuǎn)等事項的管理。四是建立與國庫集中支付相適應(yīng)的更加完善的會計賬務(wù)處理系統(tǒng)，主要包括憑證處理、賬冊查詢、賬表輸出等方面的功能。另外，國庫集中支付制度的實施需要財、庫、行等部門密切協(xié)作、大力配合，要建立信息交流系統(tǒng)，疏通與財政、銀行等機構(gòu)的信息互通的渠道。總之，高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與系統(tǒng)支持，全面提升高校預(yù)算管理效率。

［1］黃海蘭.政府收支分類改革及其對高校財務(wù)管理的影響［J］.會計之友，2008，（12）.

［2］貴艷.高校實施國庫集中支付制度改革需解決的問題［J］.財務(wù)與會計理財版，2006，（6）.

［3］毛宗平.高校財務(wù)績效管理探析［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2009，（2）.