淺析我國(guó)住宅保障體制建設(shè)的重要性及存在的問(wèn)題

○楊紅梅 彭 麟

（1、廣州市億信房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司 廣東 廣州 5100002、廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 廣州 510000）

淺析我國(guó)住宅保障體制建設(shè)的重要性及存在的問(wèn)題

○楊紅梅1彭 麟2

（1、廣州市億信房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司 廣東 廣州 5100002、廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 廣州 510000）

本文在明確我國(guó)住宅保障體制建設(shè)重要性的基礎(chǔ)上，闡述了我國(guó)住宅保障體制應(yīng)該發(fā)揮的作用，分析了目前住宅保障體制建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難，并提出了構(gòu)建科學(xué)住宅保障體制的關(guān)鍵措施。

住宅保障體制 住宅保障體制頂層設(shè)計(jì) 住宅保障體系管理與建設(shè)主體

一、建設(shè)我國(guó)住宅保障體制的重要性

根據(jù)房地產(chǎn)用途，房地產(chǎn)業(yè)可以細(xì)分為住宅業(yè)、商業(yè)房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)房地產(chǎn)業(yè)以及其他房地產(chǎn)業(yè)如加油站、高爾夫球場(chǎng)等。其中，住宅業(yè)既具有房地產(chǎn)商品屬性，也具有產(chǎn)品屬性，其產(chǎn)品屬性主要體現(xiàn)為住宅的社會(huì)保障性，即住宅除了可以作為商品出售，還必須作為產(chǎn)品解決社會(huì)群體中中低收入群體的最基本的居住需求。住宅的保障屬性與社會(huì)制度無(wú)關(guān)，無(wú)論是資本主義社會(huì)還是社會(huì)主義社會(huì)，在目前的社會(huì)生產(chǎn)力條件下，中低收入群體都無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)渠道解決最基本的居住需求，只有通過(guò)政府和社會(huì)協(xié)助他們解決居住需求，即政府采用社會(huì)保障體制解決其居住需求，也就是我們通常所講的通過(guò)住房保障體制來(lái)解決中低收入家庭的基本居住問(wèn)題。

住宅保障體制的建立與完善，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，是貫徹執(zhí)行“三個(gè)代表”方針、路線的最根本的體現(xiàn)，是“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”的根本要求。在經(jīng)濟(jì)方面，如果沒(méi)有構(gòu)建科學(xué)完善的住宅保障體制，則房地產(chǎn)市場(chǎng)的資源配置必然是扭曲和難以有效進(jìn)行宏觀調(diào)控的，極易引起房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，進(jìn)而影響整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。目前我國(guó)房地產(chǎn)的泡沫化是與我國(guó)住宅保障體制建設(shè)的滯后分不開(kāi)的。在社會(huì)方面，科學(xué)完善的住宅保障體系是社會(huì)和諧穩(wěn)定，縮小貧富差距，減小基尼系數(shù)的保證，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的基本保證。

二、我國(guó)住宅保障體制應(yīng)該發(fā)揮的作用

關(guān)于住宅保障體系的作用，最根本的是解決中低收入家庭的居住問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，從而在保障全體公民最基本居住需求及在相關(guān)社會(huì)保障體制日益完善的前提下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，并最大限度調(diào)動(dòng)我國(guó)全體勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性，為國(guó)家的繁榮富強(qiáng)打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

但是，建設(shè)我國(guó)住宅保障體制的另一個(gè)重要作用沒(méi)有引起大家的關(guān)注，就是科學(xué)完善的住宅保障體制是對(duì)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控的最佳穩(wěn)定器，它可以有效調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大波動(dòng)性，能夠有力保障房地產(chǎn)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展，同時(shí)可以將房地產(chǎn)投機(jī)泡沫擠到最小。

三、我國(guó)住宅保障體制建設(shè)中存在的問(wèn)題

第一，住宅保障體制建設(shè)時(shí)間短，與房地產(chǎn)市場(chǎng)體制建設(shè)相比明顯滯后，住宅保障體制建設(shè)頂層設(shè)計(jì)重視程度不夠。我國(guó)自上世紀(jì)90年代初開(kāi)始在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)體制改革以來(lái)，初始階段對(duì)住宅具有的社會(huì)保障屬性認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，片面認(rèn)為住宅市場(chǎng)化就是完全通過(guò)市場(chǎng)就可以解決全體居民的住房問(wèn)題，在體制建設(shè)上主要側(cè)重于市場(chǎng)化體制建設(shè)這一部分，直至2000年取消福利分房。而一直到2004年才從政策層面出臺(tái)了《城市最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。但是，對(duì)住宅保障體制如何建立、實(shí)施、適用對(duì)象、建設(shè)機(jī)制等方面均處于模糊和探索階段。2007年國(guó)務(wù)院分別出臺(tái)了《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》以取代2004年的兩部法規(guī)，其間又因?yàn)?008年的全球金融風(fēng)暴和其后的通貨膨脹等因素，導(dǎo)致住宅保障體制建設(shè)力度不夠。另外，住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)重視程度也明顯不足，許多政策措施在某種程度上具有摸著石頭過(guò)河的盲目探索性，這從“十二五”期間，我國(guó)建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬(wàn)套保障房的硬性指導(dǎo)的實(shí)施，住宅保障房種類設(shè)計(jì)的不科學(xué)，住宅保障房的準(zhǔn)入、管理、審核、退出等機(jī)制中產(chǎn)生的許多問(wèn)題可以清楚顯示出來(lái)。

第二，由于對(duì)住宅保障體制的認(rèn)識(shí)模糊及既得利益者阻擾等因素，導(dǎo)致住宅保障體制有異化為中高收入群體住宅高福利補(bǔ)貼體制的傾向。由于現(xiàn)有房地產(chǎn)體制尚不完善等原因，自2004年底開(kāi)始的房地產(chǎn)住宅價(jià)格飆升趨勢(shì)一直持續(xù)到2010年底，2011年至今，房?jī)r(jià)進(jìn)入量?jī)r(jià)僵持階段。但是，目前的房?jī)r(jià)之高已經(jīng)導(dǎo)致了大部分群體無(wú)力購(gòu)買(mǎi)住宅，甚至新聞中出現(xiàn)部長(zhǎng)級(jí)官員自述買(mǎi)不起房的報(bào)道。基于對(duì)市場(chǎng)體制及住宅保障體制存在著認(rèn)識(shí)模糊和誤區(qū)，目前在官員、公務(wù)員或者與之聯(lián)系密切的群體中，出現(xiàn)了通過(guò)福利房解決這部分人住房的問(wèn)題，而且具有越來(lái)越普遍的趨勢(shì)，在高房?jī)r(jià)的背景下，特定群體繼續(xù)享受著福利分房的待遇，甚至有些人以此牟利發(fā)財(cái)。同時(shí)，這種超國(guó)民待遇，讓不公平的情緒蔓延，并危及到整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的前景。如深圳市歷史上所謂“最后一批”福利分房，對(duì)于此問(wèn)題的爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在：一是官員、公務(wù)員等在我國(guó)現(xiàn)有全體勞動(dòng)者中工資、福利均屬于中高收入群體，與住宅保障體制所針對(duì)的目標(biāo)對(duì)象不符，也與房地產(chǎn)市場(chǎng)體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求不相符；二是官員、公務(wù)員等群體又是房地產(chǎn)制度制定和實(shí)施的群體，有通過(guò)公權(quán)力為特定群體爭(zhēng)取超國(guó)民待遇的問(wèn)題。由于這一問(wèn)題繼續(xù)擴(kuò)大和升級(jí)，以致國(guó)家權(quán)威新聞機(jī)構(gòu)—新華網(wǎng)也就此發(fā)表題為：重啟福利房？住建部啟動(dòng)課題研究公務(wù)員住房怎么解決。

第三，現(xiàn)有住宅保障體系在管理、準(zhǔn)入、審核、退出、監(jiān)控等相關(guān)環(huán)節(jié)制度不健全，嚴(yán)重影響現(xiàn)有住宅保障體系預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管不力甚至缺位是導(dǎo)致相關(guān)問(wèn)題的主要原因。在保障房申請(qǐng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，尤其在申請(qǐng)人收入這塊，統(tǒng)計(jì)非常不全面，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)“開(kāi)著寶馬住保障房”的現(xiàn)象；在保障房分配公示環(huán)節(jié)，許多地方政府部門(mén)的第一反應(yīng)常常是躲避社會(huì)監(jiān)督，從公示環(huán)節(jié)患上“節(jié)假日公示綜合征”可見(jiàn)一斑；違規(guī)申請(qǐng)成本低，如有的地區(qū)對(duì)保障房違規(guī)申請(qǐng)的處罰措施只是處以5000元的罰款，以及3年內(nèi)不準(zhǔn)申請(qǐng)保障房的處罰；進(jìn)行保障房再分配時(shí)就遇到了退出難，一旦發(fā)現(xiàn)承租人條件超標(biāo)或違反規(guī)定，一般都是讓街道社區(qū)工作人員上門(mén)告知，并耐心做思想工作勸其騰退，難以對(duì)承租人強(qiáng)制處罰。

第四，住房保障體制的管理、建設(shè)主體不明確。住宅保障體系的管理主體原則上是由政府擔(dān)當(dāng)，但是具體政府應(yīng)該采用什么模式來(lái)?yè)?dān)當(dāng)，管理主體角色不明確。對(duì)應(yīng)保障房建設(shè)主體，哪些組織、團(tuán)體在什么條件下可以成為住宅保障建設(shè)主體，哪些不可以，這些問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐也比較模糊，隨意性很大，有的甚至是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)拍板確定的。政府在保障房問(wèn)題上應(yīng)該發(fā)揮什么作用，規(guī)則是中央確定還是個(gè)別地方自行確定？如果相互之間出現(xiàn)矛盾如何處理？如果不同地區(qū)之間由于規(guī)定不一致出現(xiàn)混亂又怎么辦？是不是誰(shuí)有資金誰(shuí)有土地都可以成為保障房建設(shè)主體等等諸多問(wèn)題均需要進(jìn)一步明確。

第五，住宅保障體系的產(chǎn)品種類相關(guān)問(wèn)題不明確。目前我國(guó)保障性住房的種類比較多，也比較混亂。在現(xiàn)有體制性的保障性住房主要有廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限商品住房、公共租賃住房四種。這四種保障房的建設(shè)比重，國(guó)家與地區(qū)各種保障房的覆蓋范圍和群體，保障房與商品房之間各自所占的比重等等問(wèn)題均不明確。2004年廉租房政策的出臺(tái)是保障房政策出臺(tái)比較早的，原因是經(jīng)濟(jì)困難群體的居住問(wèn)題最早暴露出來(lái)，由此制定了廉租房管理辦法。但是，廉租房在整個(gè)住房體系中的比重、資金來(lái)源、建設(shè)主體等均未確定，形成了完全由地方政府自愿建設(shè)的局面。部分地方政府對(duì)此認(rèn)識(shí)比較早、比較重視的，建設(shè)情況就好一些，不重視或者認(rèn)識(shí)不到的，廉租房建設(shè)就是空白。經(jīng)濟(jì)適用房與停止福利分房前的房改房的區(qū)別在認(rèn)識(shí)上比較容易混淆，而且其適用對(duì)象也同保障性住房的對(duì)象有偏差，主要是行政事業(yè)單位和部分效益好的國(guó)有企業(yè)等實(shí)際上的中高收入群體。而經(jīng)濟(jì)效益差的國(guó)企及民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的員工基本上沒(méi)有機(jī)會(huì)購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房。兩限商品住房是2008年為了控制房地產(chǎn)尤其是住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲出臺(tái)的一個(gè)臨時(shí)性政策而確定的保障房種類，其原來(lái)設(shè)定相應(yīng)政策的初衷是控制房?jī)r(jià)，并不是為了構(gòu)建住宅保障體系。公共租賃住房是2010年出臺(tái)的，其覆蓋范圍、建設(shè)力度、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、來(lái)源等均是不同地方政策不同，目的性不強(qiáng)。還有部分地區(qū)打著保障房的名義私自建設(shè)嚴(yán)重超標(biāo)的保障房。

第六，住宅保障體制的相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)比較滯后。到目前為止，我國(guó)在住宅保障性法律法規(guī)方面比較欠缺，主要是2007年和2009年出臺(tái)的幾部行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。在國(guó)家法律層面及地方配套性法律法規(guī)方面均比較欠缺，至今，我國(guó)尚沒(méi)有制定與出臺(tái)《住宅保障法》等。由于保障房法律層面的政策出臺(tái)滯后，導(dǎo)致與其相配套的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等更是無(wú)從著手制定和實(shí)施。

第七，保障房的供應(yīng)力度不夠，建設(shè)資金缺口較大。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1999—2007年全部廉租房?jī)H解決了全國(guó)統(tǒng)計(jì)在冊(cè)的低保家庭住房困難戶中123萬(wàn)戶，尚有將近90%的統(tǒng)計(jì)在冊(cè)的最低收入家庭的廉租房保障問(wèn)題還未得到解決，廉租房的保障任務(wù)完成偏低。2009年全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房竣工數(shù)量?jī)H為39.8萬(wàn)套，竣工套數(shù)總體呈下降趨勢(shì)。2010年保障性住房和棚戶區(qū)改造基本竣工370萬(wàn)套。雖然，2011年的保障性住房的計(jì)劃建設(shè)數(shù)為1000萬(wàn)套，“十二五”期間，我國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程將建設(shè)3600萬(wàn)套，按照計(jì)劃，2012年1000萬(wàn)套保障性住房必須在10月底前全部開(kāi)工。但從部分城市2012以來(lái)保障房開(kāi)工情況來(lái)看，成績(jī)并不樂(lè)觀，一些城市開(kāi)工率不到三成。根據(jù)住建部公布的計(jì)劃，這一千萬(wàn)套保障房建設(shè)需要1.3萬(wàn)億的靜態(tài)資金，除了中央財(cái)政投入以外，約有8千億元將會(huì)通過(guò)社會(huì)機(jī)構(gòu)和保障對(duì)象及其所在的企業(yè)來(lái)籌建，任務(wù)必須完成，而大部分保障房建設(shè)資金還需要籌集。

第八，保障性住房的質(zhì)量控制體系不完善，未來(lái)保障性住房的建設(shè)工程質(zhì)量是一個(gè)潛在的重要問(wèn)題。由于保障性住房的建設(shè)資金缺口比較大，預(yù)算資金比較缺乏。為了控制建設(shè)成本，就有可能降低建設(shè)質(zhì)量。另外，由于沒(méi)有嚴(yán)格的保障房質(zhì)量管控體系，未來(lái)保障房質(zhì)量的控制也是進(jìn)行房地產(chǎn)體制改革必須關(guān)注的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

四、構(gòu)建科學(xué)住宅保障體制的關(guān)鍵措施

第一，建立科學(xué)住宅保障體制的前提是重視和完善住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)上我國(guó)改革開(kāi)放在路徑上采取了從下到上、先易后難的路徑；在順序上，采取了先生產(chǎn)后流通、先經(jīng)濟(jì)后社會(huì)政治其他領(lǐng)域，開(kāi)放采取的先東部沿海后沿江沿邊和中西部地區(qū)；在進(jìn)程上，采取了先點(diǎn)后面推廣的方式；在利益分享結(jié)構(gòu)上，采取了先改革增量后以增量改革帶動(dòng)存量改革的激勵(lì)方法。

這種改革特點(diǎn)決定了我國(guó)的受益人群具有明顯的階段性和群體性。在改革初期，由于改革是從基層率先自發(fā)發(fā)動(dòng)，農(nóng)民、工人從中優(yōu)先獲得較大利益。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著改革從生產(chǎn)到流通、從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)、從一般部門(mén)到壟斷部門(mén)的推進(jìn)，改革的受益群體從農(nóng)民、工人轉(zhuǎn)向精英群體，而且隨著時(shí)間推移，精英群體從改革開(kāi)放中獲益越來(lái)越多，農(nóng)民和工人獲益相對(duì)較少，甚至出現(xiàn)了邊緣化傾向。這種模式無(wú)形中就容易形成各種既得利益集團(tuán)。在改革過(guò)程中，這些既得利益集團(tuán)（部門(mén)或個(gè)人）利用公共權(quán)力、公共資源、金融資本等關(guān)鍵要素，獲得了比別人更多的“好處”，開(kāi)始他們支持改革，爾后轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉父母?，甚至有些部門(mén)還打著改革的旗號(hào)，借助自身在體制和決策上的優(yōu)勢(shì)地位，壟斷資源、扭曲市場(chǎng)、忽視社會(huì)公共福利，刻意強(qiáng)化集團(tuán)和個(gè)人的既得利益而阻礙改革。改革開(kāi)放受益群體的分化必然使城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層收入差距不斷擴(kuò)大，要想縮小或遏制收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，就必須調(diào)整既有的改革開(kāi)放方式。

現(xiàn)有的住宅保障體系就是典型，住宅保障體系的建設(shè)是采用摸著石頭過(guò)河的模式，在房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的過(guò)程中逐漸發(fā)現(xiàn)和意識(shí)到住宅還具有社會(huì)保障的屬性，由此才開(kāi)始見(jiàn)招拆招式的被動(dòng)改革。出臺(tái)的相關(guān)政策臨時(shí)性傾向明顯，住宅保障體制啟動(dòng)之初并沒(méi)有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致目前出臺(tái)的一系列住宅保障制度在很大程度上起不到應(yīng)該起到的效果。由此，重視和完善住宅保障體制的頂層設(shè)計(jì)是構(gòu)建科學(xué)住宅保障體制的前提。

第二，建立和明確住宅保障體系管理與建設(shè)主體是落實(shí)保障房政策的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)政府與被保障對(duì)象雙贏的政策基礎(chǔ)。所謂住宅保障體系管理主體主要是指住宅保障體系在政府層面由什么部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)完成管理、規(guī)劃、安排與控制等工作。如與住宅保障同屬于社會(huì)保障體系有機(jī)組成部分的醫(yī)療保障、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)體制一樣，需要有明確的管理主體。而目前關(guān)于保障房的相關(guān)事宜的管理主體處于政出多門(mén)、比較混亂的局面，如保障房分配資格的審核就需要通過(guò)金融、社保、財(cái)稅、車管、民政、住建等多個(gè)部門(mén)審核，表現(xiàn)出來(lái)就是每個(gè)部門(mén)都會(huì)涉及、每個(gè)部門(mén)都可以不承擔(dān)審核不嚴(yán)的責(zé)任，出現(xiàn)了明顯的監(jiān)管不力甚至缺位的情況。同樣，保障房建設(shè)主體目前也存在類似問(wèn)題，因此必須盡快構(gòu)建科學(xué)、合理的保障房體制的管理和建設(shè)主體。

第三，建立科學(xué)、明確住宅保障體制的產(chǎn)品體系是真正實(shí)現(xiàn)保障房社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵。所謂住宅保障體制的產(chǎn)品體系主要是指在住宅保障體制中可以提供的保障房的種類。由于住宅保障的目的是通過(guò)非市場(chǎng)化的方式解決社會(huì)群體中低收入家庭最基本的居住困難的問(wèn)題，不同于市場(chǎng)化下的各類商品房，在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，生產(chǎn)什么商品、什么類型、生產(chǎn)多少商品，均是商品房的生產(chǎn)方根據(jù)市場(chǎng)消費(fèi)者需求決定的，是由市場(chǎng)中“看不見(jiàn)的手”自主調(diào)節(jié)完成的。而住宅保障房的生產(chǎn)供應(yīng)不是根據(jù)生產(chǎn)確定的，而是根據(jù)住宅社會(huì)保障的力度、范圍和特點(diǎn)決定的，同樣提供什么種類的保障房也是必須圍繞社會(huì)住宅保障的根本目的來(lái)確定的?？茖W(xué)設(shè)計(jì)住宅保障體制的產(chǎn)品體系才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)住宅保障的目的和效果；混亂的住宅保障體制產(chǎn)品體系必然實(shí)現(xiàn)不了社會(huì)住宅保障的目的和效果，同時(shí)還會(huì)擾亂整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，極大削弱政府宏觀調(diào)控的能力和效果。

[1]陳伯君、鐘懷宇：我國(guó)農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革的風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告[EB/OL].光明觀察，2008-04-01.

[2]潘家華、李景國(guó)：中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

胡冬梅）