我國世界遺產(chǎn)的管理與保護(hù)

○朱炯翟

（中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 中山 528436）

我國世界遺產(chǎn)的管理與保護(hù)

○朱炯翟

（中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 中山 528436）

世界遺產(chǎn)是自然和人類歷史留給我們的最珍貴的資源，我國是世界遺產(chǎn)大國，遺產(chǎn)數(shù)量多，質(zhì)量高。然而，目前我國的世界遺產(chǎn)管理和保護(hù)工作存在諸多問題，本文針對(duì)這些問題提出了對(duì)策建議。

世界遺產(chǎn) 管理 保護(hù) 問題

一、我國世界遺產(chǎn)的概況

1972年11月16日，聯(lián)合國教科文組織大會(huì)第17屆會(huì)議在巴黎通過了《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，1985年12月12日我國加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，成為締約方，1987年北京故宮、長城、秦始皇陵及兵馬俑坑、敦煌莫高窟、周口店北京人遺址、泰山加入《世界遺產(chǎn)名錄》，成為我國首批世界遺產(chǎn)，截至2012年5月，我國經(jīng)聯(lián)合國教科文組織審核被批準(zhǔn)列入《世界遺產(chǎn)名錄》的世界遺產(chǎn)共有41項(xiàng)（包括自然遺產(chǎn)8項(xiàng)，文化遺產(chǎn)29項(xiàng)，雙重遺產(chǎn)4項(xiàng)），在數(shù)量上居世界第三位，僅次于意大利（47項(xiàng)，含跨國項(xiàng)目）和西班牙（43項(xiàng)，含跨國項(xiàng)目）。我國的世界遺產(chǎn)不僅數(shù)量眾多，而且品質(zhì)較高，全世界符合世界遺產(chǎn)評(píng)選六條標(biāo)準(zhǔn)的只有三處，我國的泰山和敦煌莫高窟就占了兩處，另一處是意大利水城威尼斯。

二、我國世界遺產(chǎn)保護(hù)工作中存在的主要問題

世界遺產(chǎn)是非常寶貴的不可再生資源，通過這些遺產(chǎn)我們可以了解中華五千年的建筑、文化、宗教、歷史、科學(xué)，了解我們民族文化中最精華、最優(yōu)秀的部分，而申報(bào)世界遺產(chǎn)最重要的目的就是要挖掘這些遺產(chǎn)的文化內(nèi)涵，并對(duì)其進(jìn)行保護(hù)，使這些珍貴的遺產(chǎn)能夠一直保存下去。但是目前我國世界遺產(chǎn)的保護(hù)和管理中存在許多的問題，導(dǎo)致許多遺產(chǎn)地申遺成功后，其資源不僅沒有得到保護(hù)反而被加速破壞，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、管理與保護(hù)世界遺產(chǎn)的意識(shí)不強(qiáng)

目前有些地方政府將申請(qǐng)世界遺產(chǎn)看成是增加財(cái)政收入、追逐政績的手段，因此申請(qǐng)遺產(chǎn)之前，他們態(tài)度非常積極，嚴(yán)格按照世界遺產(chǎn)評(píng)選要求來規(guī)劃和保護(hù)遺產(chǎn)地資源，但一旦申遺成功、完成政績以后，該地的世界遺產(chǎn)陷入只有商業(yè)開發(fā)受到重視，而對(duì)文化內(nèi)涵的挖掘、遺產(chǎn)的保護(hù)和管理卻是無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)。還有的地方為獲取短期的經(jīng)濟(jì)利益，甚至將世界遺產(chǎn)的部分資源管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給旅游公司，這些公司由于其趨利性非常強(qiáng)，專業(yè)素養(yǎng)較低，為了賺取更多的利益，經(jīng)常對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行過度的商業(yè)開發(fā)，從而使世界遺產(chǎn)受到了極大的損害。這些損害要么需要花費(fèi)數(shù)倍于商業(yè)開發(fā)收入的人力、物力、財(cái)力來彌補(bǔ)，要么根本不能彌補(bǔ)。比如，申遺成功后，為容納每年的數(shù)百萬游客，至1998年，張家界武陵源景區(qū)的賓館等建筑面積已多達(dá)36萬平方米，其中違章建筑面積3.7萬平方米。由于過度開發(fā)，武陵源景區(qū)曾被聯(lián)合國教科文組織黃牌警告，最后當(dāng)?shù)卣坏貌换ㄊ畠|巨資來拆除景區(qū)內(nèi)全部建筑。然而此舉剛受到教科文組織的肯定，保護(hù)區(qū)內(nèi)卻又建起了備受爭議的巨型電梯。諸如此類的事情還有很多，比如山東曲阜孔府、孔廟、孔林遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)將旅游慶典承包給文物保護(hù)素養(yǎng)非常差的旅游公司從而導(dǎo)致水洗文物事件；道教圣地武當(dāng)山先是將復(fù)真宮內(nèi)的太子養(yǎng)生堂改建成賓館，接著是將遇真宮租賃給武術(shù)學(xué)校，導(dǎo)致大殿慘遭火焚；有東方威尼斯之稱的麗江將大部分市民遷出古城內(nèi)，引進(jìn)外地商販開發(fā)商業(yè)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化被商業(yè)氣息掩蓋等等。

2、世界遺產(chǎn)管理體質(zhì)不合理

我國的世界遺產(chǎn)管理體制非常不合理，多頭管理、多級(jí)管理現(xiàn)象非常嚴(yán)重。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政管理體制，各類旅游景區(qū)資源和文物資源歸建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等部門行使管理權(quán)，縱向又劃分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)，這種體制導(dǎo)致有些工作交叉管理，而有些工作又無部門承擔(dān)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，進(jìn)而出現(xiàn)了有利益的事務(wù)各部門哄擁而上，需要承擔(dān)責(zé)任的事務(wù)各部門又相互推諉的情況，影響了遺產(chǎn)管理工作效率。比如泰山主管部門為增加游客容量，獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益，在泰山上修建了三條索道，嚴(yán)重影響了泰山的自然和人文景觀，盡管北大、清華、建設(shè)部、國家文物局等部門的14位院士、教授多次呼吁拆除中天門——岱頂索道，全國媒體也給予“重磅”報(bào)道，但索道依然屹立不倒。導(dǎo)致這類事情發(fā)生的主要原因就是自然遺產(chǎn)的主管部門過多，沒有一個(gè)部門是惟一的責(zé)任主管機(jī)構(gòu)，且又沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來對(duì)責(zé)任人進(jìn)行定量處罰，所以這類事件往往不了了之。

3、世界遺產(chǎn)管理的法律體制不健全

盡管從2004年起，我國各界都強(qiáng)烈呼吁出臺(tái)《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》，但是截至目前我國仍沒有一部完整的專門針對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的法律，管理過程中主要依據(jù)《文物保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)來保護(hù)世界遺產(chǎn)，其他有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)的法規(guī)文件多由國務(wù)院及其部委或地方政府及其所屬部門臨時(shí)以“指示”、“辦法”、“規(guī)定”、“通知”等文件形式頒布，這些文件大部分法律效力低，執(zhí)行力較弱，且文件效力范圍往往只能適用于某個(gè)具體的世界遺產(chǎn)地。另外，這些文件中還存在另一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，即有部門行政罰款歸責(zé)，無個(gè)人行政罰款歸責(zé)。這就意味著，在一些相對(duì)較輕的違規(guī)行為中，亂用或者濫用權(quán)力都不需要個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，這不僅讓官員在管理遺產(chǎn)的過程中不懼怕錯(cuò)誤的決定，還能滋生腐敗。

4、世界遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)少，管理不規(guī)范

當(dāng)前雖然我國政府對(duì)于世界遺產(chǎn)地的保護(hù)越來越重視，投入的資金也越來越多，而且地方政府在中央財(cái)政的引導(dǎo)下，也不斷增加轄區(qū)內(nèi)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的投入，但是由于我國的遺產(chǎn)地規(guī)模大，古代建筑物多，實(shí)施搶險(xiǎn)維修、保護(hù)修繕等工程項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大，因此遺產(chǎn)地保護(hù)管理的經(jīng)費(fèi)投人與實(shí)際需求仍有很大差巨；同時(shí)我國對(duì)于世界遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)的管理也非常不規(guī)范，中央及地方政府往往只負(fù)責(zé)投入保護(hù)經(jīng)費(fèi)，卻忽視經(jīng)費(fèi)使用過程中的監(jiān)管，這往往導(dǎo)致保護(hù)經(jīng)費(fèi)不能用于最重要、最需要保護(hù)的遺產(chǎn)項(xiàng)目，甚至有時(shí)被挪做用于商業(yè)開發(fā)。經(jīng)費(fèi)的不足以及經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管和審計(jì)力度不夠，成為制約我國世界遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)發(fā)展的重要因素。

5、世界遺產(chǎn)地游客數(shù)量過多，素質(zhì)偏低

旅游大眾化為各個(gè)旅游景點(diǎn)帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也給世界遺產(chǎn)這樣頂級(jí)的旅游圣地帶來了嚴(yán)重的承受壓力。如2011年十一黃金周，故宮游客接待量達(dá)到48.49萬人，其中最高峰接待量達(dá)13萬人次。而故宮游客日容量最多為6萬，最高峰期游客量為最大容量的2倍多。麗江自2008年以來，年游客數(shù)量就超過了600萬，2012年更是高達(dá)1180多萬。蜂擁而至的游客已嚴(yán)重破壞了麗江地區(qū)的文化和生態(tài)平衡，甚至成為玉龍雪山雪線下降的間接因素。除游客數(shù)量較多外，游客的素質(zhì)較差也成為世界遺產(chǎn)保護(hù)過程中的又一大難題，各景區(qū)內(nèi)游客亂丟垃圾，隨處吸煙的問題都非常嚴(yán)重，更有甚者，許多游客還在世界遺產(chǎn)的文物上亂寫亂畫，隨意破壞文物。

三、關(guān)于如何管理和保護(hù)世界遺產(chǎn)的思考

1、成立世界遺產(chǎn)管理局

在國家層面成立專門的世界遺產(chǎn)管理局，負(fù)責(zé)世界遺產(chǎn)管理和保護(hù)的主管工作。如起草遺產(chǎn)保護(hù)的法律文件、制定遺產(chǎn)保護(hù)和管理的政策和規(guī)范，負(fù)責(zé)遺產(chǎn)管理工作中文化、建設(shè)、財(cái)政、國土資源、林業(yè)、宗教、旅游等各部門分工以及協(xié)調(diào)、監(jiān)管各省遺產(chǎn)保護(hù)工作的執(zhí)行情況。有世界遺產(chǎn)的省份，可成立省級(jí)文化遺產(chǎn)管理局，負(fù)責(zé)將國家管理局布置的工作落到實(shí)處，及遺產(chǎn)地保護(hù)的監(jiān)管和各部門的協(xié)調(diào)。

2、建立合理的經(jīng)營制度

世界遺產(chǎn)是具有稀缺性的寶貴資源，根據(jù)我國《文物保護(hù)法》的規(guī)定，任何企業(yè)或者個(gè)人不能將其作為私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營，對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的遺產(chǎn)地，一方面要追究主管部門的責(zé)任，另一方面要由國家收回其經(jīng)營權(quán)。而遺產(chǎn)地的餐飲、住宿、交通、購物等行業(yè)的經(jīng)營權(quán)可以并且有必要交給企業(yè)或者個(gè)人。為規(guī)范遺產(chǎn)地商業(yè)的發(fā)展，要對(duì)進(jìn)入遺產(chǎn)地經(jīng)營的企業(yè)和商家進(jìn)行嚴(yán)格的審批制度，這樣一方面可以嚴(yán)格限制世界遺產(chǎn)保護(hù)范圍內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，避免商業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目的急劇發(fā)展對(duì)世界遺產(chǎn)賴以存在的人文和自然環(huán)境以及景觀風(fēng)貌的破壞；另一方面，可以將有償出讓經(jīng)營權(quán)的收入用于保護(hù)世界遺產(chǎn)。

3、盡快制定和頒布《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》

各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，在不違返《世界遺產(chǎn)保護(hù)法》的條件下，制定適合各自實(shí)際情況的《某某省保護(hù)遺產(chǎn)管理?xiàng)l例》，通過法律法規(guī)確定我國的遺產(chǎn)保護(hù)方針、制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置等遺產(chǎn)保護(hù)框架，明確各級(jí)政府及各個(gè)相應(yīng)的管理部門在遺產(chǎn)管理過程中的具體職責(zé)，確定各部門職責(zé)的條文要非常細(xì)化，確保每項(xiàng)工作都有部門負(fù)責(zé)，各項(xiàng)工作又不出現(xiàn)交叉管理的情況，同時(shí)要明確未按法律法規(guī)要求完成職責(zé)的部門以及部門領(lǐng)導(dǎo)人需要承擔(dān)的法律責(zé)任。

4、建立合理的遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)費(fèi)制度

目前大部分世界遺產(chǎn)地的收入85%以上都來源于門票收入，而這些收入主要用于發(fā)放員工工資、上交地方財(cái)政以及商業(yè)開發(fā)和償還因申報(bào)遺產(chǎn)項(xiàng)目而產(chǎn)生的貸款，從全國范圍內(nèi)看，遺產(chǎn)地用于保護(hù)文物的投入不到門票收入的一成，因此有必要建立將門票收入與遺產(chǎn)經(jīng)費(fèi)掛鉤的制度，比如規(guī)定門票收入的百分之五十要用于遺產(chǎn)保護(hù)和管理，同時(shí)要建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管制度，確保經(jīng)費(fèi)使用的公開性、透明性。

5、制定遺產(chǎn)地中長期保護(hù)規(guī)劃

通過立法規(guī)定只有規(guī)劃通過國家世界遺產(chǎn)管理局答辯，遺產(chǎn)地才有旅游開發(fā)和經(jīng)營的權(quán)力，通過答辯后，各遺產(chǎn)地要嚴(yán)格按照規(guī)劃來執(zhí)行保護(hù)措施。省級(jí)旅游管理局不定期對(duì)所在省的各遺產(chǎn)進(jìn)行檢查，對(duì)于未嚴(yán)格按保護(hù)規(guī)劃要求執(zhí)行的遺產(chǎn)地要進(jìn)行整改，直到達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)方能對(duì)外開放。

6、建立專家和社區(qū)居民聽證制度

世界遺產(chǎn)的保護(hù)是一個(gè)專業(yè)性非常強(qiáng)的課題，因此在保護(hù)過程中，管理部門要聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家對(duì)于世界遺產(chǎn)的開發(fā)和管理方案提出專業(yè)的意見，這些方案一方面要通過上級(jí)主管部門的批準(zhǔn)，同時(shí)也要征求遺產(chǎn)地所在社區(qū)居民的意見，只有結(jié)合了各界的意見，才能減少管理和保護(hù)過程中的矛盾，更好地保護(hù)世界遺產(chǎn)。

7、加強(qiáng)對(duì)世界遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳教育

目前我國大部分公民不了解世界遺產(chǎn)背后的歷史、自然之美及其蘊(yùn)含的巨大價(jià)值，所以大部分公民沒有保護(hù)世界遺產(chǎn)的意識(shí)，這給保護(hù)工作帶來巨大隱患。因此有必要通過各種方式對(duì)公民尤其是在校學(xué)生進(jìn)行宣傳教育，形成全社會(huì)都來關(guān)心、支持世界遺產(chǎn)保護(hù)的風(fēng)氣，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)人民群眾參與世界遺產(chǎn)保護(hù)工作。

[1]單霽翔：加強(qiáng)世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的思考（上）[J].北京城市規(guī)劃建設(shè)，2005（1）.

[2]單霽翔：加強(qiáng)世界遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的思考（下）[J].北京城市規(guī)劃建設(shè)，2005（2）.

[3]方彥富：世界文化遺產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[J].新華文摘.2009（23）.

[4]嚴(yán)濤：我國世界遺產(chǎn)法律保護(hù)問題研究[D].西安建筑科技大學(xué)，2007.

[5]王小利：我國世界遺產(chǎn)管理體制改革策略的思考[D].南京師范大學(xué)，2007.

張瓊芳）