關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)查與思考

○楊濟遙

（東北財經(jīng)大學 遼寧 大連 116025）

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是當今社會發(fā)展的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會的重要保障。加強和創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)管理，基本實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)規(guī)范化、村莊管理社區(qū)化，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)管理一體化；積極穩(wěn)妥地加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全管理體制，從而構(gòu)建人文和諧的新型農(nóng)村社區(qū)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進城鄉(xiāng)交流和解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。對此，筆者就豫東北地市的濮陽縣、清豐縣、南樂縣、范縣、臺前縣和濮陽市的華龍區(qū)、高新區(qū)這五縣兩區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況進行了專題調(diào)研。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本情況

1、農(nóng)村居住特點

（1）城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)化率僅為32.8%。城鎮(zhèn)化水平低于全國14.7個百分點，低于全省6.4個百分點；全市農(nóng)民人均純收入為5077元，比全國人均純收入低842元，比全省人均純收入低447元。受經(jīng)濟條件制約和傳統(tǒng)觀念的影響，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對滯后，農(nóng)村住房絕大多數(shù)是上世紀90年代以后修建的，其中大部分為磚瓦房和平房，約占總建筑面積的90%以上。部分村莊內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低，多數(shù)村內(nèi)道路尚未硬化，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施功能不全，缺少文化設(shè)施，環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量差。

（2）村莊空間分布零散。五縣兩區(qū)共有85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3090個行政村，面積4188平方公里，總?cè)丝?60萬人，其中農(nóng)業(yè)人口300多萬人。農(nóng)村村莊一般都是臨水或沿路而建，村莊規(guī)模和集聚度較小、數(shù)量較多、空間分布零散。臨城區(qū)和集鎮(zhèn)區(qū)周邊村莊分布密集，2—4個村莊相互膠著，邊界不分。隨著村莊的向外擴張，農(nóng)村住宅制度未能做到“批新交舊”，當新宅建成之后，老宅自然廢棄，空心村現(xiàn)象比較明顯，土地資源浪費嚴重。

（3）新型農(nóng)村社區(qū)多為一村一社區(qū)。目前所建的社區(qū)大多是在原村基礎(chǔ)上改造，幾個村聯(lián)合建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的所占比例較少。

（4）高標準社區(qū)尚未成型。目前，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)剛剛起步，效果不明顯，多數(shù)社區(qū)還處于規(guī)劃階段，公共配套設(shè)施還沒有到位，示范帶動能力不強，效益不明顯。

（5）新型農(nóng)村社區(qū)多分布于城市近郊和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)周圍。近郊村和園中村在新型社區(qū)建設(shè)上具有一定的優(yōu)勢。

（6）經(jīng)濟實力較強的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)較快。濮陽縣慶祖鎮(zhèn)西辛莊村建設(shè)的電光源工業(yè)園區(qū)，入?yún)^(qū)企業(yè)16家，安置勞動力1.2萬人，利稅達億元。2010年，該村農(nóng)民人均純收入超過1.6萬元，遠遠高于全省平均水平。在大力發(fā)展經(jīng)濟的同時，其新型農(nóng)村社區(qū)已初具雛形，基礎(chǔ)設(shè)施得到長足發(fā)展：建成了文體廣場、高標準的幼兒園和學校，投資9000萬元建設(shè)了社區(qū)醫(yī)院和集職工培訓、餐飲、娛樂、購物于一體的服務(wù)中心。

2、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式

（1）整村搬遷模式。主要是通過上級政策扶持、社會幫助、群眾自籌等方式，集中利用國家、省扶貧資金，選擇條件較好的地方統(tǒng)一搬遷建設(shè)住宅區(qū)。該住宅區(qū)安置了9個村莊2178戶的居民，涉及人口8704人，且道路、排水、學校和醫(yī)院等已建成。

（2）舊村改造模式。在傳統(tǒng)村莊的基礎(chǔ)上就地進行重新規(guī)劃，將原來居住布局比較分散、基礎(chǔ)設(shè)施比較落后的村莊進行拆舊建新，由村集體籌措資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民按照規(guī)劃自拆自建新型農(nóng)村社區(qū)，從而徹底改變村莊的舊面貌。

（3）村莊合并模式。將幾個地域相近的傳統(tǒng)村莊通過整合形成一個新型農(nóng)村社區(qū)，依靠政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一進行公共基礎(chǔ)設(shè)施投入、統(tǒng)一土地整合、制定各種優(yōu)惠政策等加以推進。高新區(qū)的20個新型農(nóng)村社區(qū)都屬于村莊合并模式。

（4）土地綜合整治模式。主要依靠土地整理項目資金，捆綁使用相關(guān)涉農(nóng)資金，通過村莊用地整理，將原本分散零亂、功能落后的自然村莊調(diào)整、縮并，促進農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中。該模式不僅有利于增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，而且有利于改善村容村貌，拉動農(nóng)村消費，實現(xiàn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（5）中心城鎮(zhèn)吸納模式。主要結(jié)合中心城鎮(zhèn)建設(shè)，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃新型社區(qū)，高標準進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，吸引周邊居民入住鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的農(nóng)村社區(qū)。

（6）產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動模式。統(tǒng)籌規(guī)劃聚集區(qū)、“園中村”和園區(qū)近鄰村的建設(shè)，統(tǒng)籌布局園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中建設(shè)住宅小區(qū)，解決“園中村”居住混亂、生產(chǎn)混雜交叉、土地浪費等問題，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民生活條件同步改善的良好局面。

（7）城中村改造模式。在城市中心城區(qū)、郊區(qū)的農(nóng)村集體土地上，按照城市建設(shè)用地區(qū)域標準進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排配套設(shè)施，建設(shè)城市化標準的新型農(nóng)民住宅小區(qū)。華龍區(qū)孟軻鄉(xiāng)孟軻集村、高新區(qū)的17個城市社區(qū)等均屬此模式。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在的困難和問題

1、簡單的合村并點不具有吸引力

目前農(nóng)村住房已經(jīng)經(jīng)過幾輪更新翻建，在面積標準、功能等方面已基本滿足了居住要求，而且大部分自然村已通公路，電力電訊基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)已基本形成。然而，撤并自然村建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民在付出昂貴的經(jīng)濟代價后，發(fā)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)水平與一般自然村的差距不明顯，村民的居住條件沒有本質(zhì)改變，因而不具備足夠的吸引力。

2、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌考慮

受土地制度的影響，土地調(diào)整困難，村莊之間更缺乏統(tǒng)籌安排和協(xié)作?；A(chǔ)設(shè)施以行政村為單元建設(shè)，缺乏統(tǒng)籌考慮，且農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及多個單位和部門，新農(nóng)村建設(shè)的多項資金由多個部門管理，而且各有運作體系，互不通氣，缺乏溝通協(xié)調(diào)，難以形成工作合力。

3、社區(qū)規(guī)劃體系與總體規(guī)劃不銜接

據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些村鎮(zhèn)體系規(guī)劃設(shè)計與地方發(fā)展規(guī)劃不相銜接，更談不上規(guī)劃的全局性和統(tǒng)一性。故會影響今后的空間發(fā)展布局，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展非常不利，將嚴重制約新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

4、拆舊還耕難度較大

在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)民收入偏低，因而拆遷有一定的資金壓力。當前，農(nóng)民收入遠低于城鎮(zhèn)居民收入。

5、推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入不足

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，投入是保障。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的資金來源，大多以節(jié)省土地產(chǎn)生的補償資金、群眾交納的資金、村集體積累資金、爭取的政策扶持資金為主，多數(shù)村的集體積累資金為空白。目前省、市沒有扶持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策和專項扶持資金，縣區(qū)財政十分緊張。土地置換補助資金需要等到土地復墾驗收合格后才能到位，時間滯后。

三、新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的建議

1、重視規(guī)劃、嚴格執(zhí)行規(guī)劃是引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的先決條件

把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大格局中來，與城市總體規(guī)劃、新一輪土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃及舊村改造等緊密結(jié)合，與基本農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套等有機銜接?？h（區(qū)）政府首先要將新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃納入縣（區(qū)）全域規(guī)劃。完善縣城中心城區(qū)—產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)—重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)—新型社區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌體系，保障各區(qū)域規(guī)劃時空銜接的統(tǒng)御性和前瞻性。其次要建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃管理體制。經(jīng)有關(guān)部門反復論證和廣泛征求村民意見后討論確定，使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)科學合理，從而促進農(nóng)村的長遠發(fā)展。最后要強化項目的監(jiān)督和評價機制。加強規(guī)劃事前、事中和事后的監(jiān)督，杜絕亂圈土地，防止豆腐渣工程。

2、因地制宜、分類指導是推進新型農(nóng)村住宅社區(qū)建設(shè)的必由之路

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的目的是加快縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，因此在推進過程中必須因地制宜，充分結(jié)合農(nóng)村布局特點，按照生產(chǎn)現(xiàn)代化、設(shè)施城鎮(zhèn)化、服務(wù)社區(qū)化、生活市民化的要求，合理引導，適當集中，土地規(guī)?；?jīng)營，打破行政界限，拓展服務(wù)領(lǐng)域，引導農(nóng)民從小村向大村集中，大村向居民區(qū)轉(zhuǎn)變，建設(shè)功能輻射型社區(qū)。各縣（區(qū)）要結(jié)合自身實際，堅持因地制宜，體現(xiàn)地方特色，選擇合適的建設(shè)模式，推進新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

3、試點先行、穩(wěn)步推行是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的基本要求

由于農(nóng)村發(fā)展狀況差異較大，各縣（區(qū)）的情況不同，所以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不能要求立即全面展開，必須突出重點、順勢而為、梯次推進，在條件成熟的地方進行嘗試。一定要量力而行，充分尊重群眾的意愿和選擇，不搞強迫命令，不搞大包大攬，成熟一批建設(shè)一批，不一哄而上。注意保持農(nóng)村的特色和風格，保護好具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑。從實際出發(fā)，因村施策，不急功近利，不盲目推進，要搞好示范，積累經(jīng)驗，以點帶面，穩(wěn)步推進，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)探索路子。

4、加大政策優(yōu)惠和資金扶持力度是發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)的重要支撐

首先應(yīng)制定適合新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的各項政策和激勵機制，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融扶持、土地置換、社會保障等各個方面提供有利于社區(qū)建設(shè)的扶持措施。其次加大支農(nóng)項目整合力度，實行項目打包，統(tǒng)一使用，重點投向。建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施。再次積極探索各類社會資金參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的多種投資融資模式，加快城鄉(xiāng)投資融資體制改革，綜合運用稅收、補助、參股、貼息、擔保等優(yōu)惠政策，廣泛引導各類社會資金參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。最后發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，支持村經(jīng)濟合作社興辦社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的各種項目，并通過物業(yè)出租、委托經(jīng)營、承包租賃等形式，廣辟村集體經(jīng)濟增收渠道。

5、注重銜接、強化后續(xù)管理是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

首先在“建設(shè)—入住—管理”各個環(huán)節(jié)做好銜接，從而進一步加強后續(xù)管理。其次建立農(nóng)村社會化服務(wù)體制，促進公共管理和服務(wù)向農(nóng)村覆蓋和延伸的管理體制改革。最后建立符合社區(qū)發(fā)展的管理體制，推動村級事務(wù)管理向城鎮(zhèn)社區(qū)管理轉(zhuǎn)變。

[1]駱屹：科學謀劃 促進欠發(fā)達地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)[J].現(xiàn)代農(nóng)村科技，2010（20）.

[2]楊世松：對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探討[J].決策探討，2011（24）.[3]諸葛鵬、岳書銘：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府角色轉(zhuǎn)變探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2010（9）.

[4]張穎舉：中部地區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性與可行性[J].貴州農(nóng)業(yè)科學，2011，39（2）.