普遍服務(wù)理論發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變

○莫亞琳

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004）

普遍服務(wù)理論發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變

○莫亞琳

（廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004）

本文通過梳理現(xiàn)有的普遍服務(wù)理論文獻，研究了電信業(yè)普遍服務(wù)的產(chǎn)生和公共事業(yè)普遍服務(wù)理論的發(fā)展，指出普遍服務(wù)理念不僅能夠完善我國公共財政職能的定位，而且對于我國政府由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變也具有一定的指導(dǎo)意義。

市場失靈 普遍服務(wù) 公共財政 服務(wù)型政府

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，政府職能也悄然發(fā)生了變化。作為我國政府干預(yù)市場主要工具之一的國家財政也由統(tǒng)收統(tǒng)支財政向公共財政轉(zhuǎn)變，而其中公共財政職能的定位是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。最早源于電信產(chǎn)業(yè)的“普遍服務(wù)（Universal service）”一詞已經(jīng)流行到了電力、郵政、供水和民航等行業(yè)，在我國也開始出現(xiàn)圖書館、廣電系統(tǒng)、公共設(shè)施等公共事業(yè)部門的普遍服務(wù)研究。鑒于普遍服務(wù)的公共品屬性，普遍服務(wù)對于公共財政職能的定位具有重要的意義，其意義也越來越受到學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前國內(nèi)已開始出現(xiàn)社會普遍服務(wù)理論的研究，但令人遺憾的是至今關(guān)于普遍服務(wù)理論的發(fā)展尚未有學(xué)者進行研究。為深刻把握社會關(guān)于普遍服務(wù)理論的涵義，本文對普遍服務(wù)理論的產(chǎn)生和發(fā)展進行梳理，以利于我國社會普遍服務(wù)體系的構(gòu)建和政府職能的轉(zhuǎn)變。

一、普遍服務(wù)理論溯源

普遍服務(wù)理論最早產(chǎn)生于20世紀(jì)初的美國。當(dāng)時的美國電報電話公司（AT&T）在1893年其電話專利到期以后，面臨著眾多電話公司的競爭。為積極尋求維持其壟斷優(yōu)勢，1907年該公司總裁威爾先生在其公司年報中提出“一個系統(tǒng)、一個政策、普遍服務(wù)”的口號作為公司的競爭綱領(lǐng)，憑借自己獨有的長途網(wǎng)絡(luò)搶占本地電話市場，最終壟斷了美國的電信產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時，威爾所謂的“普遍服務(wù)”的含義，還不是現(xiàn)代意義上的普遍服務(wù)概念，只是指能夠使得所有的電話用戶都能連在一起。1913年，美國司法部對AT&T公司提出反壟斷訴訟。面對政府的指控，為避免遭受反壟斷法的處罰，AT&T公司提出拆分電報公司、允許其他電話公司接入網(wǎng)絡(luò)和只有在政府允許下才兼并其他公司的調(diào)解方案。政府默認(rèn)了其方案，但要求AT&T公司承擔(dān)全美電信普遍服務(wù)的義務(wù)。

20世紀(jì)80年代以來，電信業(yè)放松規(guī)制和引入競爭的改革，促使電信普遍服務(wù)得到了世界各國和國際組織的重新定義。美國、法國、英國和澳大利亞等國的《電信法》都規(guī)定電信產(chǎn)業(yè)要對國內(nèi)所有公民以可以承擔(dān)的資費提供有一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的電信業(yè)務(wù)。因為市場無法有效提供電信普遍服務(wù)，所以需要各國政府介入相關(guān)的立法進行監(jiān)管。電信普遍服務(wù)的市場失靈主要源于電信運營商利潤最大化原則的經(jīng)營。為獲得更多的利潤，電信運營商正常情況下不會主動在成本高的地區(qū)以及為低收入消費者提供電信服務(wù)，從而導(dǎo)致市場無法有效實現(xiàn)各國電信普遍服務(wù)的目標(biāo)。為了保證所有公民的通信權(quán)利，特別是高成本地區(qū)和低收入階層人群的通信權(quán)益，政府需要從公共利益的角度出發(fā)制定出相關(guān)的電信普遍服務(wù)政策，以保障全社會公民的福利最大化目標(biāo)得以實現(xiàn)。所以，世界各國都認(rèn)為政府對電信普遍服務(wù)負(fù)有義務(wù)和責(zé)任，應(yīng)該用“有形的手”去實施電信普遍服務(wù)。

二、公共事業(yè)普遍服務(wù)理論的發(fā)展

公共事業(yè)普遍服務(wù)是指在一國的領(lǐng)土范圍內(nèi)公用行業(yè)組織以居民能夠支付得起的價格向社會提供標(biāo)準(zhǔn)相同的產(chǎn)品和服務(wù)。近年來，電信普遍服務(wù)的理念逐漸被電力、煤氣、供水、郵政、醫(yī)療、民航和鐵路等公共事業(yè)借鑒利用，成為各公共事業(yè)為客戶提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。但公共事業(yè)涵蓋的眾多行業(yè)因各自的特點不同，所以具體實施普遍服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也并不相同。

郵政行業(yè)是以連通全國、覆蓋城鄉(xiāng)的運遞網(wǎng)為依托，屬于“投資大、周期長、收效慢”的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。《萬國郵政公約》規(guī)定，郵政的普遍服務(wù)要滿足本國境內(nèi)所有居民的基本通信需求。針對國內(nèi)的郵政業(yè)如何實施普遍服務(wù)，相關(guān)學(xué)者也進行了激烈的探討。劉波（2001）和顧聯(lián)瑜（2001）主張要強化郵政局的專營地位，通過交叉補貼來實施全國郵政的普遍服務(wù)。周其仁（2001）和潘新興、馮英（2006）指出郵政普遍服務(wù)國營不一定比私營公司做的好，如果強化郵政局的專營權(quán)通過交叉補貼來提供普遍服務(wù)，可能使得人們無法分清郵政局的虧損是來自于普遍服務(wù)的實施還是經(jīng)營效率的低下。潘新興、馮英（2006）建議國家放開郵政市場，實行政企分開，郵政局作為國家郵政產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，改組國家郵政集團公司參與市場競爭才能保證普遍服務(wù)得以有效實施。由此看出，對郵政業(yè)普遍服務(wù)的爭論焦點是如何才能讓郵政市場發(fā)揮出有效率的運作，為社會提供服務(wù)。

電力普遍服務(wù)是政府為了縮小貧富差距、實現(xiàn)公平發(fā)展目標(biāo)的一個具體措施，具有鮮明的公共服務(wù)性質(zhì)。羅國亮（2008）認(rèn)為電力作為居民生活的必需品和電力產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性使其也具有普遍服務(wù)性質(zhì)，所以政府也需對居民的電力需求實施普遍服務(wù)。他參照國外有關(guān)普遍服務(wù)的理論并結(jié)合中國的實際情況把電力普遍服務(wù)定義為：“以可以普遍接受的價格提供和滿足全社會公民的基本生活用電需要?！备鶕?jù)當(dāng)時的調(diào)研結(jié)果他把電力普遍服務(wù)的最低目標(biāo)定為：在全國范圍內(nèi)保證每戶月均用電10時和保證所有居民用戶的供電可靠性和安全性。

廖崟伸（2009）借鑒電信普遍服務(wù)的內(nèi)容分析了航空運輸普遍服務(wù)在我國的實施情況。他認(rèn)為航空運輸普遍服務(wù)具有公共品的屬性，應(yīng)該被看作是公共政策而非私人經(jīng)濟活動，使全國任何地區(qū)都能連接到國家航線網(wǎng)絡(luò)和任何人都能享受到航空運輸服務(wù)應(yīng)該是航空運輸普遍服務(wù)的目標(biāo)。他提出我國民航業(yè)需要通過初期的建網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)擴張、市場整合階段、網(wǎng)絡(luò)完善和服務(wù)個性化五個階段來實施民航運輸普遍服務(wù)。

蘇苗罕（2007）指出能源服務(wù)是實現(xiàn)人們住房、飲食、醫(yī)療和教育等需求的關(guān)鍵因素，是克服貧困所必不可少的。他參考世界各國能源普遍服務(wù)定義“提供價格合理的可靠能源，滿足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求”，認(rèn)為能源普遍服務(wù)是“國家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價格，獲得可靠的、持續(xù)的基本能源服務(wù)”。

國內(nèi)外也有學(xué)者借鑒電信普遍服務(wù)理念對圖書館事業(yè)的普遍服務(wù)進行了研究。聯(lián)合國科教文組織（1992）認(rèn)為：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務(wù)的權(quán)利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制?！睆堁┟罚?007）指出圖書館精神是要消除社會成員因經(jīng)濟、社會地位、生理等方面的因素而在獲取圖書館服務(wù)方面的不公平性導(dǎo)致的信息鴻溝。普遍服務(wù)的精神內(nèi)涵和“旨在保障社會成員獲取信息機會的平等、從信息知識角度維護社會公正與現(xiàn)代圖書館的精神內(nèi)涵是相通的”。徐引篪（2005）提出圖書館普遍服務(wù)的理念，即“任何人在任何地方能夠以合理的方式和公平的標(biāo)準(zhǔn)獲得圖書館服務(wù)”，概括了圖書館普遍服務(wù)的必要性和影響圖書館普遍服務(wù)的主要因素，并提出在我國推進圖書館普遍服務(wù)的政策建議。

總的看來，源于電信產(chǎn)業(yè)的普遍服務(wù)理念已逐漸開始在公共事業(yè)領(lǐng)域推廣，這與能源、郵政、航空、供水、圖書館等公共事業(yè)的服務(wù)設(shè)施投資大、網(wǎng)絡(luò)化和社會公益性的特點是分不開的。公共事業(yè)領(lǐng)域普遍服務(wù)的推廣對于地區(qū)經(jīng)濟增長、地區(qū)差距的平衡、改善收入分配和提高人民的福利水平能夠發(fā)揮積極的作用。

三、社會普遍服務(wù)理論的萌芽

公共事業(yè)雖然因其服務(wù)設(shè)施投資大、網(wǎng)絡(luò)化和社會公益性的特點使得普遍服務(wù)理念在公共事業(yè)領(lǐng)域得以推廣，但隨著時間的推移，普遍服務(wù)涵義也越來越廣。普遍服務(wù)的提出已經(jīng)不再局限于某一具體的生產(chǎn)或服務(wù)領(lǐng)域，而是一種理念、一項制度、一個系統(tǒng)、一個囊括整個社會及其成員的網(wǎng)絡(luò)。

許正中等（2006）分析了中國現(xiàn)代化進程中的城市化、市場化、工業(yè)化等七個多元復(fù)合轉(zhuǎn)型的問題，提出了構(gòu)建社會普遍服務(wù)以防止中國改革誤入挫折與斷裂的現(xiàn)代化陷阱的構(gòu)想。其中社會普遍服務(wù)包括人文普遍服務(wù)和產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)。人文普遍服務(wù)內(nèi)容包括旨在維護社會成員基本生存權(quán)、基礎(chǔ)教育權(quán)、自由遷徙權(quán)、最低生活保障、基礎(chǔ)教育保障、住房保障等一系列普惠制度體系，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在的社會保障體系所涵蓋的范圍，是一項綜合保障制度。產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)涉及電信、郵政、供水、供電和公共交通等關(guān)系國計民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，確保社會成員以承受得起的價格、服務(wù)質(zhì)量和資費一視同仁的享受基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或公用事業(yè)提供的基本服務(wù)。產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)不僅為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供必需的的生產(chǎn)資料，而且還為人民生活提供不可或缺的生活資料。人文普遍服務(wù)是整個社會普遍服務(wù)體系架構(gòu)的基礎(chǔ)平臺，而產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)是整個社會普遍服務(wù)體系架構(gòu)的高級層次。

昌忠澤和王?。?007）認(rèn)為社會普遍服務(wù)的核心要義應(yīng)該是：“向社會成員提供均等的機會和同質(zhì)的服務(wù)，避免弱勢群體邊緣化、落后地區(qū)邊緣化?！彼麄冋J(rèn)為在中國的社會轉(zhuǎn)型過程中，不可避免的會出現(xiàn)失地農(nóng)民、城市的農(nóng)民工、下崗失業(yè)者等社會弱勢群體。群體成員越多，社會活動能量也越大。當(dāng)他們處于社會結(jié)構(gòu)的邊緣時可能會出現(xiàn)所謂結(jié)構(gòu)失衡，從而導(dǎo)致社會動蕩?，F(xiàn)實中，個人獲得工作、基本醫(yī)療保健、住房、基礎(chǔ)教育等機會的喪失在很大程度上形成了社會對弱勢群體的排斥，使得弱勢群體“邊緣化”，其嚴(yán)重后果將可能會出現(xiàn)現(xiàn)代化進程的斷裂。人文普遍服務(wù)能夠給予和維護弱勢群體的基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)和遷徙權(quán)，防止他們被邊緣化。產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)使所有社會成員都能以承擔(dān)得起的價格享受電信、郵政、供電、供水和公共設(shè)施等基本服務(wù)，得到相同的生存和發(fā)展的基本平臺。構(gòu)建社會普遍服務(wù)體系可以防止我國社會轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的弱勢群體邊緣化，以保證我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

王俊和昌忠澤（2007）以人類發(fā)展指數(shù)來分析中國人文普遍服務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r。他們通過實證研究發(fā)現(xiàn)，盡管改革開放以來，我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距不斷擴大，但是1990年到2003年的數(shù)據(jù)表明各省市的人類發(fā)展水平差距正在逐漸縮小，說明我國的人文普遍服務(wù)在縮小地區(qū)發(fā)展差距方面發(fā)揮了積極的作用。他們進一步的研究還發(fā)現(xiàn)教育對人類發(fā)展水平的貢獻度增大，而公共衛(wèi)生及與此相關(guān)的社會保障卻是社會普遍服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

從現(xiàn)有文獻來看，威爾總裁提出的普遍服務(wù)概念距今已超過100年，普遍服務(wù)理念也由電信業(yè)逐漸擴展到電力、煤氣、供水、郵政、醫(yī)療、民航和鐵路等公共事業(yè)，近年來也被運用于社會服務(wù)領(lǐng)域?，F(xiàn)代的社會普遍服務(wù)是指國家為了維護全體公民的基本權(quán)益、縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得社會成員無論收入高低，無論居住在本國的任何地方，包括農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)或其他高成本地區(qū)等，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。

政府通過社會普遍服務(wù)體系建設(shè)，能夠引導(dǎo)政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，進一步解決經(jīng)濟發(fā)展中的問題。隨著中國市場化改革的推進，由市場分配資源的比例在上升，而政府分配的資源比例在下降，在有限的公共資源約束下，如何才能更好地為社會大眾構(gòu)建基本的生存發(fā)展平臺，這對我國公共財政支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出了更高的要求。普遍服務(wù)的最初提出是政府基于市場失靈規(guī)制壟斷企業(yè)和保護行業(yè)競爭的策略，現(xiàn)在已發(fā)展成為政府為保障經(jīng)濟中的個體擁有相同的生存和發(fā)展的基本平臺，能夠有效參與競爭而向社會提供普遍服務(wù)的理念。在我國致力于打造服務(wù)型政府的今天，政府以普遍服務(wù)理念作為公共財政職能的定位，樹立政府的普遍服務(wù)意識是非常必要的。目前我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，主要表現(xiàn)在：增長主要來自于政府投資而非國內(nèi)消費，外需與內(nèi)需結(jié)構(gòu)失調(diào)，城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展不平衡，資源環(huán)境對增長的約束日益嚴(yán)重等。奧爾森（2000）認(rèn)為國家權(quán)力與私人利益的相互關(guān)系決定了一個國家的繁榮程度，市場型政府乃是國家經(jīng)濟發(fā)展之根本。一個良好的市場機制本應(yīng)能夠有效地處理好經(jīng)濟發(fā)展中的主要問題，而當(dāng)前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡問題暴露出了我國的社會主義市場機制在配置資源的功能上還存在不少缺陷，這應(yīng)該與當(dāng)前我國管理型政府的職能不能有效發(fā)揮有一定的關(guān)系。所以，我國政府的角色需要從計劃經(jīng)濟中的“管理型”政府轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟中的“服務(wù)型”政府，這有賴于政府加強社會普遍服務(wù)體系的建設(shè)，進一步解決當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型過程暴露出來的諸多民生問題，在社會主義市場經(jīng)濟中創(chuàng)造有效的競爭，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)，才能保障社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：李文斐）