規(guī)范當(dāng)前國庫集中支付業(yè)務(wù)的對策研究

程芥夫 吳永俊

自2001年國庫集中支付改革以來，改革覆蓋面逐年擴(kuò)大，支付效率明顯提升，財(cái)政預(yù)算管理不斷規(guī)范。隨著財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)，集中支付業(yè)務(wù)的不斷拓展，當(dāng)前國庫集中支付制度建設(shè)、運(yùn)行管理與業(yè)務(wù)監(jiān)督在一定程度上無法滿足業(yè)務(wù)快速發(fā)展和資金風(fēng)險(xiǎn)防范需要，規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)，強(qiáng)化對代理商業(yè)銀行集中支付管理顯得尤其重要。

一、國庫集中支付業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀分析

國庫集中支付改革是國庫管理制度改革的重要內(nèi)容，從2001年開始，我國開始進(jìn)行國庫集中支付改革試點(diǎn)工作，截至2011年底，中央各預(yù)算部門均實(shí)施了國庫集中支付改革，并將改革實(shí)施到所屬地方各級預(yù)算單位，國庫集中支付體系已初步形成。

（一）規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)重要性

國庫集中支付業(yè)務(wù)通過在財(cái)政部門、人民銀行、代理商業(yè)銀行間建立國庫單一賬戶體系，把所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理。在此過程中，代理商業(yè)銀行承擔(dān)著集中開立財(cái)政零余額賬戶 （集中支付中心零余額賬戶）、預(yù)算單位零余額賬戶，以及財(cái)政資金的清算支付、授權(quán)支付中的額度控制、支付信息的反饋與監(jiān)控等大量零散、具體的“零售”任務(wù)。在集中支付改革整體流程中，代理商業(yè)銀行成為當(dāng)前財(cái)政集中支付的橋梁和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既是國庫集中支付最初付款起點(diǎn)，也是國庫集中支付清算的終點(diǎn)。因此，國庫集中支付業(yè)務(wù)在整體流程設(shè)計(jì)上，對商業(yè)銀行的集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要性日益突出，直接關(guān)系國庫集中支付改革是否成功。

1、代理商業(yè)銀行集中支付賬戶監(jiān)管重要性日益突出。當(dāng)前，國庫單一賬戶體系下，各地方分別設(shè)立了國庫單一賬戶、零余額賬戶、預(yù)算外資金專戶、小額現(xiàn)金賬戶、特設(shè)專戶以及非稅收入集中匯繳專戶等6類賬戶。其中，特設(shè)專戶、預(yù)算外資金專戶以及非稅收入集中匯繳專戶因管理職能分散等因素，重復(fù)和分散設(shè)置現(xiàn)象較普遍。另一方面，商業(yè)銀行受利益驅(qū)動，承擔(dān)代理集中支付職能的商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)不斷增多，財(cái)政零余額賬戶“分片”設(shè)置現(xiàn)象較明顯，削弱了國庫集中支付的統(tǒng)一和集中管理效應(yīng)。所以，代理商業(yè)銀行國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管的重要性也日益突出。

2、代理商業(yè)銀行財(cái)政資金撥付柜面監(jiān)督需要提升?，F(xiàn)行商業(yè)銀行代理集中支付改革模式下，原有的國庫柜面審核監(jiān)督內(nèi)容已基本轉(zhuǎn)移至商業(yè)銀行前臺，使商業(yè)銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，掌握了業(yè)務(wù)操作的主動權(quán)。代理商業(yè)銀行本身僅作為集中支付業(yè)務(wù)服務(wù)者，柜臺人員業(yè)務(wù)能力、對財(cái)政知識的熟悉度以及業(yè)務(wù)合規(guī)性審核都存在著薄弱環(huán)節(jié)，缺乏對不合規(guī)業(yè)務(wù)拒絕辦理的依據(jù)和條件。

（二）國庫集中支付業(yè)務(wù)管理現(xiàn)狀

以某市為例，目前全市五縣四區(qū)共設(shè)立非稅收入結(jié)算賬戶84戶，有6家商業(yè)銀行、信用社共20個(gè)網(wǎng)點(diǎn)代理國庫集中支付業(yè)務(wù)，全市855個(gè)預(yù)算單位納入到財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)范圍，占全部預(yù)算單位的90%以上。2003年，其市直預(yù)算單位率先在全市開展了集中支付改革。從2003年至2011年，全市各級國庫累計(jì)辦理集中支付清算業(yè)務(wù)121,316筆，占全部國庫支付業(yè)務(wù)的49.14%；累計(jì)清算集中支付資金206.51億元，占全部國庫支付資金的19.35%（詳見下圖）。其中，各縣區(qū)集中支付改革全部在2009年以后實(shí)施，使得2009年以后集中支付業(yè)務(wù)量保持大幅增長態(tài)勢。2011年，某市市直實(shí)施了預(yù)算外資金集中支付，全年累計(jì)辦理預(yù)算外資金集中支付458筆，金額1.54億元。從集中支付業(yè)務(wù)總體發(fā)展情況看，盡管集中支付業(yè)務(wù)量占比大幅提升并接近全部業(yè)務(wù)的一半，但目前對各級政府和財(cái)政部門預(yù)算撥款業(yè)務(wù)仍是財(cái)政支付業(yè)務(wù)重要組成部分。

二、現(xiàn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)管理難點(diǎn)

我國的國庫集中支付制度改革，自2001年開始試點(diǎn)，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案和提出的總體要求，改革不斷深化和擴(kuò)大，取得了重大進(jìn)展和顯著成效。但同時(shí)也應(yīng)看到，國庫集中支付業(yè)務(wù)在人民銀行國庫、代理商業(yè)銀行等各環(huán)節(jié)具體執(zhí)行過程中還存在很多問題亟須解決和完善，特別是對代理商業(yè)銀行集中支付監(jiān)管更是緊迫。

（一）人民銀行對國庫集中支付監(jiān)督作用日益削弱

從人民銀行國庫部門看，實(shí)行國庫集中支付制度改革后，對國庫職能履行提出了挑戰(zhàn)，國庫對財(cái)政資金運(yùn)行監(jiān)測和促進(jìn)作用無法發(fā)揮。

1、國庫資金管理地位不明確，國庫資金審核權(quán)難以發(fā)揮?！秶医饚鞐l例》明確國庫對財(cái)政資金的監(jiān)督權(quán)限，而實(shí)行國庫集中支付制度后，對預(yù)算撥款憑證的合規(guī)性審核實(shí)際上變?yōu)橛纱磴y行完成，人民銀行國庫部門只有在代理行集中支付業(yè)務(wù)終了與國庫單一賬戶清算時(shí)，才能對財(cái)政直接或授權(quán)支付額度進(jìn)行審核，只要在額度以內(nèi)，人民銀行就要清算。這樣，使人民銀行國庫部門審核預(yù)算撥款憑證由直接審核變?yōu)殚g接審核，國庫資金運(yùn)行管理由事中監(jiān)督變?yōu)槭潞蟊O(jiān)督。

2、法律法規(guī)不完善，國庫檢查處理權(quán)無法行使。根據(jù)集中支付改革試點(diǎn)方案及各地分別出臺的管理制度看，由于地域特色、管理目標(biāo)和資金風(fēng)險(xiǎn)重視程度的差異，在具體操作要求中不盡相同。而人民銀行國庫在辦理集中支付清算時(shí)，除缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)支撐外，受地域因素影響對相關(guān)制度也難以執(zhí)行到位。發(fā)現(xiàn)問題卻找不到明文規(guī)定的執(zhí)法依據(jù)，只能督促規(guī)范操作及時(shí)整改。

3、國庫組織機(jī)構(gòu)不健全，國庫監(jiān)督權(quán)無法保障。經(jīng)過多年改革，財(cái)政部門和人民銀行都建立了專門的國庫機(jī)構(gòu)，但由于集中支付改革后業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)缺乏監(jiān)控手段，人民銀行國庫部門其獨(dú)立性、超脫性都受到了影響，監(jiān)督職能也受到極大削弱。在國庫單一賬戶體系下，國庫集中支付改革后，受經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大，零散財(cái)政資金撥付也逐年增長，而國庫部門目前組織機(jī)構(gòu)建設(shè)尚缺乏適合財(cái)政部門、預(yù)算單位需求的“零售”式業(yè)務(wù)的執(zhí)行部門，不得不將其轉(zhuǎn)移至商業(yè)銀行進(jìn)行辦理，使得業(yè)務(wù)執(zhí)行和業(yè)務(wù)運(yùn)行監(jiān)督存在較嚴(yán)重的脫節(jié)。

4、操作措施不完善，國庫資金安全性亟待提高?，F(xiàn)行集中支付改革在實(shí)際工作中，由于流程設(shè)計(jì)、操作措施還不盡完善，在某些方面給國庫資金安全性帶來了影響。集中支付業(yè)務(wù)的流程設(shè)計(jì)通過代理商業(yè)銀行進(jìn)行資金周轉(zhuǎn)，實(shí)際變相增加了支付環(huán)節(jié)，財(cái)政部門和預(yù)算單位工作量加大，資金鏈延長，且資金“先墊付，后清算”原則降低了資金使用合規(guī)性審核要求，資金安全性存在漏洞。

（二）商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)不合規(guī)現(xiàn)象日益突出

因其自身經(jīng)營性質(zhì)，使得商業(yè)銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，存在“天然”缺陷，不利于業(yè)務(wù)發(fā)展。

1、“道德風(fēng)險(xiǎn)”無法消除。商業(yè)銀行在代理國庫集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，其出發(fā)點(diǎn)在于經(jīng)營獲利，無論是非稅收入集中匯繳專戶的大量“沉淀”資金，還是集中支付代理后財(cái)政資源的傾斜，都為商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)提供了動力。集中支付改革后，商業(yè)銀行通過獲得代理資格取得多個(gè)競爭優(yōu)勢：一是與地方財(cái)政部門建立良好的合作關(guān)系，吸收財(cái)政預(yù)算外資金或其他專項(xiàng)資金的存款，以增加銀行財(cái)政性存款收入增加財(cái)政性存款收入；二是增加代理銀行存款余額。在國庫集中支付業(yè)務(wù)實(shí)施過程中，原本分散的單位銀行結(jié)算賬戶集中在代理銀行，使代理銀行對公賬戶增加，對公存款余額同時(shí)增加；三是增加衍生中間業(yè)務(wù)收入。為保證已獲利益的持續(xù)取得，或是未來財(cái)政資源的爭取，商業(yè)銀行會主動規(guī)避國庫監(jiān)管要求，對不合規(guī)業(yè)務(wù)無法主動發(fā)揮柜面監(jiān)督效應(yīng)。

2、墊付財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)始終存在。因受跨行支付系統(tǒng)清算時(shí)間限制，代理商業(yè)銀行因無法保證資金清算時(shí)間，沒有及時(shí)完成資金清算而導(dǎo)致墊資；或代理銀行在規(guī)定時(shí)間外辦理了預(yù)算單位支付業(yè)務(wù)，造成代理銀行墊付財(cái)政資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為有效規(guī)避墊付資金風(fēng)險(xiǎn)，代理行與財(cái)政部門常采取其他資金渠道完成清算，以降低商業(yè)銀行墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)，卻逾越了資金收支管理“紅線”。加之，對商業(yè)銀行墊付財(cái)政資金的補(bǔ)償機(jī)制不健全，償付利息實(shí)際無法執(zhí)行，商業(yè)銀行不愿意承擔(dān)墊付資金風(fēng)險(xiǎn)。

3、零余額賬戶無法清零時(shí)有發(fā)生。

部分代理行在代理財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)完成后，存在當(dāng)日財(cái)政零余額賬戶無法清零的現(xiàn)象。其原因主要有：對撥款退回業(yè)務(wù)不熟練或沒有及時(shí)與存在錯(cuò)誤信息付款單位進(jìn)行聯(lián)系；個(gè)別代理行違反規(guī)定“先清算、后支付”原則，延滯支付行為；零余額賬戶管理不合規(guī)，允許賬戶用作他途。

4、退回更正業(yè)務(wù)缺乏有效監(jiān)督。集中支付資金退回及更正業(yè)務(wù)作為集中支付重要異常業(yè)務(wù)，對其操作程序應(yīng)有明確的規(guī)定。但實(shí)際執(zhí)行中，資金的更正退回權(quán)限在預(yù)算單位，代理商業(yè)銀行柜面無法審核其退回和調(diào)整科目的合理性，造成預(yù)算單位自由調(diào)配跨年度額度的現(xiàn)象比較普遍,不按預(yù)算科目用款。自由調(diào)配支出科目的現(xiàn)象更是頻繁，而對國庫而言，對退回更正的支更是出不能及時(shí)監(jiān)督、跟蹤。

5、崗位責(zé)任制不能有效落實(shí)。在財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)中，雖然各行都制定了相關(guān)崗位責(zé)任制度和業(yè)務(wù)規(guī)范流程，但在實(shí)際業(yè)務(wù)操作過程中，還時(shí)常存在崗位責(zé)任不清、業(yè)務(wù)規(guī)范要求不落實(shí)的現(xiàn)象，甚至個(gè)別具體操作人員未經(jīng)過崗前培訓(xùn)，直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)等問題。

三、規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的對策建議

考慮集中支付改革之初，因國庫支付清算系統(tǒng)、國庫核算系統(tǒng)尚不成熟，當(dāng)時(shí)建立以商業(yè)銀行作為代理國庫集中支付業(yè)務(wù)確有必要。但當(dāng)前現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng)已全面推廣，新一代國庫核算系統(tǒng)已在全國逐步推廣上線，國庫直接支付業(yè)務(wù)穩(wěn)步拓展，從流程設(shè)計(jì)上已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范管理，并利用現(xiàn)代化信息收到逐步實(shí)現(xiàn)各類財(cái)政資金的直接支付。

（一）完善國庫集中支付法律法規(guī)體系，推進(jìn)國庫集中支付改革方案規(guī)范實(shí)施

規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)，必須進(jìn)一步建立完善的法律法規(guī)體系，為財(cái)政部門、人民銀行國庫和商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)提供法律依據(jù)和保障。一是盡快出臺《國庫集中支付業(yè)務(wù)管理辦法》，明確財(cái)政部門、人民銀行國庫部門間的職責(zé)和權(quán)限，業(yè)務(wù)管理要求和監(jiān)督分工；二是整合業(yè)務(wù)處理操作制度。結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政部門、人民銀行國庫下發(fā)的各類規(guī)章制度、規(guī)范性文件，建立規(guī)范的國庫單一賬戶下的集中支付業(yè)務(wù)操作制度；三是要結(jié)合地方實(shí)際，推進(jìn)地方集中支付改革制度出臺，形成“中央制定原則，地方制定細(xì)則”的國庫集中支付制度統(tǒng)一體系。

（二）推進(jìn)國庫集中支付改革模式創(chuàng)新，提高業(yè)務(wù)處理效率和安全性

適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展形勢和管理要求，試點(diǎn)逐步取消商業(yè)銀行代理中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)各類支出直接撥付最終收款單位和個(gè)人，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一使用和統(tǒng)一監(jiān)督。在業(yè)務(wù)管理模式上，直接在各級國庫設(shè)置預(yù)算單位存款賬戶，通過人民銀行內(nèi)部職責(zé)調(diào)整和分工，實(shí)現(xiàn)“前臺服務(wù)”、“事中控制”一體的新型集中支付業(yè)務(wù)管理模式，使國庫資金風(fēng)險(xiǎn)降到最低。同時(shí)，對目前尚有現(xiàn)金使用需求的預(yù)算單位，可通過商業(yè)銀行單一小額現(xiàn)金賬戶設(shè)置，根據(jù)預(yù)算單位需求，實(shí)時(shí)完成向小額現(xiàn)金賬戶的資金劃轉(zhuǎn)，為預(yù)算單位現(xiàn)金管理提供支持。

（三）加快財(cái)政、國庫、商業(yè)銀行間橫向聯(lián)網(wǎng)推廣進(jìn)度，推進(jìn)信息化技術(shù)在國庫支付業(yè)務(wù)的運(yùn)用

一是財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、人民銀行國庫和代理銀行間可依托財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)收入直接繳庫、集中支付額度和支付指令的直接下達(dá)、接收和資金劃轉(zhuǎn)，國庫集中支付的業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理也相應(yīng)簡化，加快資金周轉(zhuǎn)的速度；二是應(yīng)統(tǒng)一支付信息平臺，加快將財(cái)政、國庫等業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)整合到一個(gè)平臺上，達(dá)到信息一次錄入、多方使用、數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)的“無紙化”處理；三是積極利用國庫集中核算系統(tǒng)推廣契機(jī)，及時(shí)延伸服務(wù)渠道和范圍，建立7×24小時(shí)開放式國庫“網(wǎng)上支付”，以滿足各級財(cái)政部門和預(yù)算單位的支付需求。

（四）加強(qiáng)代理商業(yè)銀行管理機(jī)制建設(shè)，規(guī)范現(xiàn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)處理

一是完善代理商業(yè)銀行集中支付業(yè)務(wù)操作規(guī)程，及時(shí)將制定的內(nèi)部管理制度報(bào)財(cái)政部門和人民銀行國庫部門備案，并接受人民銀行、財(cái)政有關(guān)部門對相關(guān)業(yè)務(wù)的檢查和監(jiān)督，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問題；二是完善國庫柜面監(jiān)督和現(xiàn)場執(zhí)法檢查制度，建立專門的監(jiān)管工作機(jī)制，完善違規(guī)業(yè)務(wù)處罰機(jī)制；三是突出綜合評價(jià)作用，加快集中支付業(yè)務(wù)評價(jià)機(jī)制的推廣應(yīng)用，探索業(yè)務(wù)評價(jià)手段應(yīng)用，提高集中支付業(yè)務(wù)評價(jià)的有效性；四是嚴(yán)格代理商業(yè)銀行資格認(rèn)定、準(zhǔn)入和定期考核機(jī)制，對代理商業(yè)銀行通過資料審核、現(xiàn)場認(rèn)定、人員資格考試、定期復(fù)查等形式，提高代理商業(yè)銀行準(zhǔn)入管理水平。

（五）強(qiáng)化部門監(jiān)督檢查，完善構(gòu)建部門間國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制

財(cái)政部門應(yīng)會同人民銀行定期或不定期地對商業(yè)銀行代理財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)工作進(jìn)行隨時(shí)抽查和專項(xiàng)檢查，使商業(yè)銀行形成對其代理的財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)工作進(jìn)行經(jīng)常性上級對下級檢查、網(wǎng)點(diǎn)之間互查、相關(guān)崗位自查相結(jié)合的業(yè)務(wù)檢查制度，督促各商業(yè)銀行切實(shí)做到財(cái)政國庫集中支付業(yè)務(wù)及時(shí)、準(zhǔn)確、安全。代理商業(yè)銀行在為預(yù)算單位開立、變更、撤銷零余額賬戶時(shí)，除要按照人民銀行《銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)外，還應(yīng)將賬戶變動情況向人民銀行國庫部門備案，為財(cái)政部門、人民銀行國庫部門聯(lián)合開展監(jiān)管提供信息支持。