土地出讓資金管理的案例分析——以湖南省某市2010—2011年土地出讓資金為例

■蔡燦庭

一、背景材料

根據(jù)《湖南省財政廳關(guān)于開展全省國有土地使用權(quán)出讓收入及使用管理專項檢查的通知》精神，湖南省財政財務監(jiān)督檢查局于2012年4月在全省開展了國有土地出讓資金管理交叉檢查，并對土地征收、供應和使用情況進行了必要的延伸和追溯?，F(xiàn)就該省某市檢查出的問題進行分析。

二、某市土地管理模式

（一）土地征收、儲備、供應模式

該市人民政府對中心城區(qū)的土地開發(fā)、儲備和經(jīng)營采用“統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一交易、分開投資、分開收益”的管理模式，中心城區(qū)新增建設用地全部以土地儲備中心名義報批，所有新征建設用地、依法收回的土地、一區(qū)兩園（指高新區(qū)、長春工業(yè)園和龍嶺工業(yè)園）和城建投資公司等土地經(jīng)營主體收購的土地全部進入土地儲備中心統(tǒng)一儲備。土地開發(fā)職能分別由一區(qū)兩園和城建投資公司承擔，納入土地儲備的土地全部進入市土地交易中心交易。

（二）土地出讓收支管理模式

該市本級對土地出讓收支實行政府基金預算管理，即收入繳國庫，支出通過政府基金預算從土地出讓收入中安排。在征收環(huán)節(jié)，收入是通過財政部門設立的非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶或用于非稅收入?yún)R繳結(jié)算的財政專戶繳入國庫。在支出環(huán)節(jié)，采取“分開投資、分開收益”的土地經(jīng)營模式，出讓金收入除計提的征收業(yè)務費及專項資金外，按投資主體返還。

三、違規(guī)事實

（一）融資平臺、園區(qū)等部門取代了財政部門資金管理職能

土地出讓收益及稅金按屬地原則征收，除必須上交省級的農(nóng)業(yè)開發(fā)等資金和縣市（區(qū)）城市建設投資公司已規(guī)劃儲備地的收益外，全部用于開發(fā)園區(qū)的建設。在一定程度加深了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟對土地的依賴，融資平臺和開發(fā)園區(qū)擔當土地出讓資金的管理角色，出讓金用于開發(fā)園區(qū)的建設，意味著開發(fā)園區(qū)掌握了出讓金的實際支配權(quán)，“以獎代返”、工作經(jīng)費占據(jù)了出讓金使用的較大比重，改變了出讓金使用的規(guī)定用途。

（二）專項資金管理欠規(guī)范，支農(nóng)和民生政策執(zhí)行不到位

檢查發(fā)現(xiàn)：一是專項資金未實行專戶儲存，專賬核算。對從土地出讓收入中歸集的專項資金未實行專戶儲存、專賬核算，有少數(shù)市（縣）將專項資金余額與其他國土出讓收支一起轉(zhuǎn)到基金預算科目。二是專項資金閑置情況嚴重，該市本級除廉租住房建設資金按規(guī)定使用外，其余各項資金均處于閑置狀態(tài)，直接導致國家支農(nóng)、民生政策執(zhí)行不到位。

（三）預收土地出讓金

某縣工業(yè)項目開發(fā)有限公司與5個用地單位簽訂《經(jīng)濟開發(fā)區(qū)招商項目合作合同》，在尚未辦理土地出讓手續(xù)的情況下，預收部分出讓金。

（四）違規(guī)減免土地出讓收入

某市（縣級）工業(yè)領導小組辦公室致函市國土資源局要求減免某宗土地出讓價款。該宗土地系協(xié)議出讓，出讓價202萬元，用地單位實際繳納10.5萬元，減免200.5萬元。

（五）先征后返土地出讓收入

2010年至2011年，市本級和兩縣為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟，通過與用地單位簽訂《投資合作協(xié)議》，先后對42宗土地先征后返出讓收入3.8億元，個別項目協(xié)議地價為零地價。

（六）違規(guī)緩收土地出讓收入

檢查發(fā)現(xiàn)，某市2011年緩收土地出讓收入3.1億元。

（七）欠收土地出讓收入

2010年至2011年，該市91宗土地欠收土地出讓收入3.1億元。

（八）國土出讓收入未納入基金預算管理

1、抵扣工程款、征地拆遷費，坐支土地出讓金。2010年至2011年，某市城建投將用地單位應繳納的土地出讓金抵扣其市政設施工程款或征地拆遷費等達10455萬元。

2、截留土地出讓收入。2010至2011年，某市土地儲備中心收取土地出讓金12554萬元，只解繳了9736萬元，其中城建投收取456萬元未解繳。

3、繳入一般預算管理。某市2010年非稅局將土地出讓金2397萬元繳入一般預算戶。

（九）擠占挪用國土出讓收入

2010年至2011年，該市財政局挪用土地出讓金847萬元安排市直機關(guān)搬遷、維修經(jīng)費等；某縣在土地出讓金中安排獎金及工作經(jīng)費372萬元；某市城市建設開發(fā)有限公司在財政返還土地出讓金中列支市屬各單位工作經(jīng)費2042萬元。

（十）未按規(guī)定從國土收入中足額提取各類專項資金

（1）未按規(guī)定籌集征地拆遷補償調(diào)劑專項資金，少提239萬元；（2）未按規(guī)定籌集農(nóng)土專項資金，少提1593萬元；（3）未按規(guī)定籌集廉租房建設專項資金，少提 9858萬元；（4）未按規(guī)定籌集國土收益基金，少提13416萬元；（5）未按規(guī)定籌集農(nóng)田水利建設專項資金，少提4255萬元；（6）未按規(guī)定籌集教育基金，少提4247萬元。

（十一）應征未征被征地農(nóng)民社會保障金

某高新區(qū)少征被征地農(nóng)民社會保障金12219萬元；某市少征1083萬元。

（十二）違規(guī)減免、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金

1、先征后返，違規(guī)減免、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金。2010年某縣5個用地項目采取即征即返方式繳納被征地農(nóng)民社會保障資金，共計返還已征收的社會保障資金482萬元。

2、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金。

2010年某市（縣級）非稅局將市城建投資公司繳納的被征地農(nóng)民社會保障資金735萬元，用“預算外資金撥款書”撥付給該市城市建設投資公司，在“非稅收入支出——其他收入”的借方列支。

四、檢查思路

湖南省財政財務監(jiān)督檢查局將此次檢查分為三個階段，采取先省直各有關(guān)單位、各市州、縣市區(qū)自查，組織填列表格并撰寫報告，再在全省抽調(diào)所查市州、市縣區(qū)財政監(jiān)督檢查人員，聘請部分會計師事務所人員交叉進行全面檢查，最后審理總結(jié)。

五、處理結(jié)果

針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題作出如下處理：一是責成該市及有關(guān)市、縣、區(qū)政府糾正上述第一、三、四、八種行為，理順部門職能，按程序供地，嚴格執(zhí)行土地出讓收入“收支兩條線”管理，照章征收出讓金，限期收回減免的出讓金200.5萬元；二是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第五條之規(guī)定，責成有關(guān)市及市縣區(qū)停止上述第五條違規(guī)行為，并對第十、十一條提出的事項補提少征的各類專項資金和社會保障金，今后嚴格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定計提；三是責成市政府制定措施，加強對從國土收入中提取的專項資金的管理；四是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第三條規(guī)定，對提出的第六、七條問題責成有關(guān)市、縣區(qū)限期催繳、清繳入庫；五是根據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》第六條規(guī)定，對上述提出的第九條、第十二條問題，責成有關(guān)市、縣區(qū)政府糾正，調(diào)整賬務，追回被擠占挪用資金，歸還原資金渠道。

六、違紀原因

缺少礦產(chǎn)資源的地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟過渡依賴于國有土地，為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟出現(xiàn)了以低價甚至零地價出讓土地，達到筑巢引鳳目的的現(xiàn)象；對工業(yè)園區(qū)的設立審批不嚴，導致工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)過多過濫，缺少有效的監(jiān)管手段，出現(xiàn)了土地管理比較混亂的局面；地方政府官員法制觀念淡薄，國家法治力度小，導致出現(xiàn)行政干預執(zhí)法；國土法制不夠健全，執(zhí)法力度太小，導致處理執(zhí)行難；多數(shù)地方財政為“土地財政”，導致國土出讓收入支配隨意性大。

七、啟示與思考

要根除以上現(xiàn)象的發(fā)生，做到依法治國，依法治官，依法治土，必須從法律上、制度上下工夫。一是加大國家法治力度，做到國家法律神圣不可褻瀆；二是健全完善《國土法》；三是在全國開展各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的清理，對非法設立的各類經(jīng)濟開發(fā)園區(qū)堅決取締不留情；四是排除地方政府干擾，加大土地執(zhí)法處罰力度；五是國家要定期開展國土收入大清查，發(fā)現(xiàn)違法行為，追究地方黨政“一把手”的法律責任。