淺析“公款私存”問題的危害與解決對策

白振勇 宋崇華 董家林

“公款私存”就是指機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體為了逃避監(jiān)管，出于小團(tuán)體和個人利益的考慮，把不屬于儲蓄存款范圍的公款以個人名義存儲在儲蓄機(jī)構(gòu)的行為?！肮钏酱妗卑凑肇攧?wù)違規(guī)形式可分為賬內(nèi)公款私存和賬外公款私存兩種。賬內(nèi)公款私存主要指將單位資金存入個人賬戶，并將該賬戶資金在單位法定賬簿內(nèi)核算管理。賬外公款私存主要指將單位的法定賬簿外資金存入個人賬戶，是“小金庫”資金存放的主要形式。

“公款私存”的存在，沖擊了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序和經(jīng)濟(jì)管理秩序，引發(fā)和滋生了腐敗問題。

下面從“公款私存”的危害性、資金的來源、表現(xiàn)形式、產(chǎn)生的原因及治理對策等方面進(jìn)行分析論述，以期對“公款私存”治理工作有所裨益。

一、“公款私存”的危害性

“公款私存”不僅僅表現(xiàn)為公款存取方式上的區(qū)別，大部分“公款私存”的目的在于隨意虛列支出、濫發(fā)津貼補(bǔ)貼等問題。不僅造成財務(wù)會計賬目不能完整、真實(shí)地反映單位財政、財務(wù)收支活動，逃避了有關(guān)職能部門的監(jiān)管，也導(dǎo)致了宏觀經(jīng)濟(jì)會計信息的失真，并滋生腐敗和經(jīng)濟(jì)犯罪。

（一）導(dǎo)致會計信息失真

“公款私存”首先會導(dǎo)致單位的會計信息失真。由于會計信息失真,使得會計報告的數(shù)據(jù)不具有可靠性、真實(shí)性、實(shí)用性,使得單位的財務(wù)報告不能正確反映經(jīng)濟(jì)活動,會計信息失真不僅關(guān)系到一個單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動和預(yù)算執(zhí)行情況,甚至可能影響到整個國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行、國家宏觀經(jīng)濟(jì)的決策和調(diào)控,導(dǎo)致決策失誤,嚴(yán)重時將導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)秩序陷入混亂。

（二）助長“三公消費(fèi)”、“職務(wù)消費(fèi)”

“三公消費(fèi)”、“職務(wù)消費(fèi)”，有關(guān)部門早已三令五申，但現(xiàn)實(shí)情況依舊不容樂觀，其中存在的浪費(fèi)及違紀(jì)違法現(xiàn)象，在社會和人民群眾中造成了不良影響，破壞了干群關(guān)系，一直以來都引起了社會的廣泛關(guān)注?！肮钏酱妗眲t會助長這種現(xiàn)象，“公款私存”為“三公消費(fèi)”、“職務(wù)消費(fèi)”提供了非常便利的條件。

（三）擾亂津貼、補(bǔ)貼的改革

規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼是規(guī)范公務(wù)員收入分配秩序的重要內(nèi)容，關(guān)系到廣大公務(wù)員切身利益和社會公平正義。中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計署、財政部均三令五申“規(guī)范津貼補(bǔ)貼后機(jī)關(guān)仍亂發(fā)津貼補(bǔ)貼、獎金、實(shí)物的，要堅決予以制止和糾正”?？墒且恍﹩挝粸榱私o職工謀取國家規(guī)定以外的福利，利用“公款私存”形成的資金給職工支付非正常的獎金、津貼和補(bǔ)貼，這種做法嚴(yán)重擾亂了津貼、補(bǔ)貼的改革。

（四）干擾了國家宏觀決策部門的決策

儲蓄是國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、市場改革與深化、消費(fèi)預(yù)測以及遏制通貨膨脹等綜合性指標(biāo)的切實(shí)反映?！肮钏酱妗痹黾恿藢λ絻π钤龃蟮募傧?，從而使金融監(jiān)管系統(tǒng)對內(nèi)部資金的真實(shí)運(yùn)營情況不能形成一個正確的判斷，最終影響到了國家宏觀決策的正確性。

（五）滋生腐敗，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪

由于“公款私存”是一些企事業(yè)單位“小金庫”的避風(fēng)港。這些資金極易被少數(shù)人挪用、貪污、私分，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪。同時，“公款私存”為公款送禮等非正常支出以及偷稅漏稅行為提供了便利的空間。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查表明，有“公款私存”現(xiàn)象的單位，普遍存在貪污、賄賂、挪用、偷稅等問題。無數(shù)的案例也證明，許多腐敗分子就是利用“公款私存”這一“樂土”，吃喝玩樂，行賄受賄，中飽私囊。

二、“公款私存”資金的來源

“公款私存”資金來源渠道較多，從近年來的檢查發(fā)現(xiàn)情況看，主要常見的有以下幾種：

（一）行政事業(yè)性收費(fèi)

即將單位的各種行政事業(yè)性收費(fèi)不及時入賬或不入賬，而是直接存入個人賬戶。如某高校將英語四、六級考試收費(fèi)由教務(wù)處收取并存入個人賬戶，形成“公款私存”。

（二）罰沒收入

單位將罰沒款收入不及時入賬而轉(zhuǎn)為私存。如某市工商部門財務(wù)人員將罰沒暫存款項以現(xiàn)金形式全部存放在個人存折中，形成“公款私存”。

（三）出租、出讓國有資產(chǎn)使用權(quán)或所有權(quán)取得的收入

單位將出租、出讓國有資產(chǎn)使用權(quán)或所有權(quán)取得的收入存入個人賬戶。行政事業(yè)單位主要表現(xiàn)在房屋出租收入使用上，把收取的房租轉(zhuǎn)入單位或個人在銀行開設(shè)的賬戶。如某學(xué)校在市中心有房屋，將一部分房租收入不上繳財政，而將其存入單位或個人賬戶。又如某縣水利局會計人員將其收取的護(hù)堤房、樹木補(bǔ)償款存入個人銀行卡內(nèi)，形成“公款私存”。

（四）專項資金

單位將上級部門撥付的專項資金存入個人賬戶。如某縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所沒有獨(dú)立賬戶，將救災(zāi)專項資金存入民政所工作人員個人的儲蓄賬戶，形成“公款私存”。

（五）虛列經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項

將現(xiàn)金支票提取后轉(zhuǎn)入個人賬戶或下屬企業(yè)賬戶。如省直某部門以假發(fā)票列支會議費(fèi)，從其所屬單位賓館套現(xiàn)，形成“公款私存”，供其單位不合理報銷和其他開支。

（六）違法違規(guī)所得

有些將單位集體受賄、單位回扣、個人廉政上交款項等黑色、灰色收入不按規(guī)定納入單位法定賬簿，形成“公款私存”。如曾查處幾個縣的農(nóng)機(jī)局將農(nóng)機(jī)生產(chǎn)廠商返還的款項存入私人賬戶，形成“小金庫”資金。

（七）其他來源

將單位代收款、代扣款、押金等資金存入個人賬戶，以便隨時支取，形成“公款私存”。如某學(xué)校將收取的學(xué)生食堂承包押金以某校長名義存入銀行。

三、“公款私存”的表現(xiàn)形式

“公款私存”的表現(xiàn)形式常見的有以下幾種：

第一，公開型。直接以單位的名稱立戶，有的單位甚至將財政撥款直接轉(zhuǎn)到儲蓄賬戶上。第二，取代型。用本單位出納、會計或經(jīng)辦人的姓名代替單位名稱存款。第三，購買有價證券型。用本單位的資金直接購買有價證券、大額儲蓄單等，而銀行在發(fā)行時一般不記名、不掛失，此做法最隱蔽，監(jiān)管部門最不易發(fā)覺。第四，轉(zhuǎn)移型。將單位的資金從甲行轉(zhuǎn)到乙行，再從乙行轉(zhuǎn)到儲蓄賬戶上，這種形式可以逃避財會檢查又能逃避群眾監(jiān)督。第五，關(guān)系型。一些銀行工作人員為完成攬儲任務(wù)，到開戶單位采取給“好處費(fèi)”的做法，將單位公款以銀行儲蓄人員名字存在儲蓄賬戶上，存單交由單位財會人員保存。

四、“公款私存”屢禁不止的原因

愈演愈烈的“公款私存”現(xiàn)象，對貨幣政策的決策和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的負(fù)面效應(yīng)正日益凸顯，也引起了社會的廣泛關(guān)注。究其原因，除了少數(shù)人法制觀念淡薄、貪圖方便、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動等主觀因素外，還與我國財務(wù)管理制度的不健全，以及監(jiān)管不到位、政策執(zhí)行力較弱、處理處罰不嚴(yán)等有關(guān)。

（一）法制意識淡薄，思想認(rèn)識不到位

不少單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員法律意識不強(qiáng)，對“公款私存”這種違紀(jì)違規(guī)行為的嚴(yán)重性、危害性認(rèn)識不足，沒有引起足夠的重視。一些領(lǐng)導(dǎo)或財務(wù)人員認(rèn)為錢雖然在個人存折上，但只不過是借名字用用，只要錢沒有裝進(jìn)個人口袋，就沒有事，也不需承擔(dān)什么責(zé)任。

（二）貪圖便利

財政部門的國庫集中支付改革和《現(xiàn)金管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》對單位使用現(xiàn)金結(jié)算提出了限制性的要求，“公款私存”后存取現(xiàn)金更加方便快捷。為此，部分單位為逃避財政和金融監(jiān)管，便于在經(jīng)濟(jì)活動中使用大額現(xiàn)金結(jié)算，直接將單位現(xiàn)金收入存入個人賬戶。

（三）銀行業(yè)的無序競爭

《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四十八條明確規(guī)定“任何單位和個人不得將單位的資金以個人名義開立賬戶存儲”。而當(dāng)前，由于銀行自身業(yè)績考核的需求，攬存已成為銀行月末、季末和年末考核的重頭戲。一些金融機(jī)構(gòu)為了單純追求存款數(shù)量的增長和指標(biāo)的完成，而大搞無序競爭，甚至違規(guī)強(qiáng)拉存款，默許支持企事業(yè)單位“公款私存”。

（四）經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動

一些思想不健康的單位財務(wù)人員，為貪便宜、撈好處，違反國家財經(jīng)制度，存公家錢，拿私人息，想方設(shè)法進(jìn)行“公款私存”。

（五）缺乏有效的監(jiān)督和管理機(jī)制

不少行政、企事業(yè)單位財務(wù)管理制度存在漏洞，致使財務(wù)管理混亂，會計信息失真，現(xiàn)金管理不嚴(yán)，另外，監(jiān)督制約的長效機(jī)制尚未健全，導(dǎo)致內(nèi)部控制乏力，這些都給一些財務(wù)人員以“可乘之機(jī)”，造成了大量“公款私存”。

（六）處罰力度不夠

目前，檢查出來的“公款私存”一般只是給予單位一定的經(jīng)濟(jì)處罰，大多沒有與單位領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人行政處罰處分，結(jié)果造成有關(guān)部門、單位存在無所謂的思想，總認(rèn)為即使“公款私存”被發(fā)現(xiàn)了，無非就是單位罰一點(diǎn)款，不會觸及個人責(zé)任，不傷筋動骨，進(jìn)而未能起到殺一儆百、以儆效尤的震懾作用。

五、治理“公款私存”的對策及建議

“公款私存”是個社會現(xiàn)象，具有普遍性、隱蔽性等特點(diǎn)，問題由來已久，屢禁不絕，可以說是一個“頑癥”，要想從根本上解決“公款私存”問題，必須堅持標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合、懲防并舉、綜合治理的方針，加大查處力度，從源頭上建立健全行之有效的防治長效機(jī)制。

（一）加強(qiáng)教育，筑牢思想防線

一是要加強(qiáng)對黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律法規(guī)和職業(yè)道德教育，提高對財務(wù)制度與財經(jīng)法規(guī)的認(rèn)識，用黨的紀(jì)律、國家法律、政府法規(guī)來強(qiáng)化財務(wù)管理和監(jiān)督，約束財務(wù)行為，規(guī)范財經(jīng)秩序。二是要充分利用媒體等進(jìn)行多形式、多渠道、多層次、多角度的宣傳，使“公款私存”違法、違紀(jì)的觀念深入人心。三是強(qiáng)化財務(wù)人員職業(yè)道德教育。從培養(yǎng)財務(wù)人員的事業(yè)心和責(zé)任心入手，增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識，使之做到懂法、守法，認(rèn)真履行會計監(jiān)督職能，嚴(yán)格按照國家財務(wù)管理制度進(jìn)行賬務(wù)核算，依法辦事、依法理財。

（二）完善制度，建立防范機(jī)制

只有建立起全面、有效的規(guī)章制度，并有效實(shí)施，才能從源頭上杜絕“公款私存”現(xiàn)象的發(fā)生。一是不斷建立和完善財務(wù)制度，規(guī)范單位財務(wù)管理和經(jīng)營行為，特別是要加強(qiáng)財務(wù)管理的內(nèi)部審計控制力度，堵塞管理環(huán)節(jié)的漏洞，在源頭上斬斷“公款私存”的資金來源，使那些想搞“公款私存”的人搞不了、搞不成。二是推行會計人員崗位輪換制度，在對重要會計崗位人員實(shí)行定期輪換，嚴(yán)格辦理業(yè)務(wù)交接手續(xù)，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患。三是單位內(nèi)部要嚴(yán)格執(zhí)行定期盤點(diǎn)現(xiàn)金、定期對賬制度，發(fā)現(xiàn)問題要及時處理。四是嚴(yán)格執(zhí)行各項管理制度，建立健全有效的內(nèi)部控制制度、內(nèi)部審計制度，建立崗位責(zé)任制，明確會計事項相關(guān)人員職責(zé)權(quán)限，并使之相互分離，相互制約。

（三）履行職責(zé)，加大處罰力度

一是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門要加強(qiáng)配合、積極作為，不留監(jiān)督“盲區(qū)”、“死角”。一旦發(fā)現(xiàn)“公款私存”行為，不論涉及哪個單位、哪個人、哪種情況，都要堅決糾正，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任，決不姑息遷就。二是加大處罰力度，提高違法成本。要明確今后不管“公款私存”金額大小，必須依法從嚴(yán)、從重、從快處理。一要對單位通報批評，提出警告，向社會公開曝光。二要進(jìn)一步加大對相關(guān)責(zé)任人的處罰處分力度，對屢查屢犯者要加重處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)移送司法部門追究刑事責(zé)任。

（四）落實(shí)責(zé)任，建立責(zé)任追究制度

打破“法不責(zé)眾”的處理方式。“公款私存”查出后，對單位不能以補(bǔ)代罰。對相關(guān)責(zé)任人不能僅靠批評、教育，要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，明確詳細(xì)的紀(jì)律處分規(guī)定。一旦發(fā)現(xiàn)“公款私存”問題，除了對直接責(zé)任人進(jìn)行處罰處分外，還必須對承擔(dān)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人實(shí)行責(zé)任追究。

（五）堵疏結(jié)合，懲防并舉

治理“公款私存”問題，如果只堵不疏，那么堵不勝堵，只有堵疏結(jié)合才能從根本上解決“公款私存”問題。要在強(qiáng)化對違規(guī)行為處罰力度的同時，使監(jiān)管由合規(guī)性向風(fēng)險性防范轉(zhuǎn)變，實(shí)行事前、事中、事后全過程動態(tài)跟蹤監(jiān)管，爭取及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，并督促化解風(fēng)險，徹底將各種風(fēng)險隱患消除在萌芽狀態(tài)?！?/p>