社會(huì)管理創(chuàng)新與司法改革回應(yīng)

趙曉強(qiáng)

（中共吉林省委黨校 法學(xué)教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

社會(huì)管理創(chuàng)新與司法改革回應(yīng)

趙曉強(qiáng)

（中共吉林省委黨校 法學(xué)教研部， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

為適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)，黨和國(guó)家提出了社會(huì)管理創(chuàng)新的任務(wù)。司法作為社會(huì)管理的方式之一，也必將適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)，在諸多方面體現(xiàn)出對(duì)新形勢(shì)的回應(yīng)，司法權(quán)參與社會(huì)管理創(chuàng)新，應(yīng)從能動(dòng)司法、司法權(quán)社會(huì)化、聯(lián)動(dòng)司法等方面進(jìn)行司法改革。

社會(huì)管理創(chuàng)新；司法改革；能動(dòng)司法；司法權(quán)社會(huì)化

社會(huì)管理創(chuàng)新是黨和國(guó)家在新的形勢(shì)下提出的社會(huì)管理方式的變革，其宗旨在于變革傳統(tǒng)的行政化的管理模式，以適應(yīng)社會(huì)利益主體多樣化和公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的社會(huì)形勢(shì)。司法作為社會(huì)管理的方式之一，應(yīng)改革自身制度設(shè)計(jì)，適應(yīng)時(shí)代需求。

一、社會(huì)管理創(chuàng)新提出的時(shí)代背景

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)格局發(fā)生了深刻的變化，利益主體呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)，社會(huì)矛盾凸顯，人們的思想狀態(tài)也隨著社會(huì)的變革發(fā)生了深刻的變化，這對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式提出了巨大的挑戰(zhàn)，黨和國(guó)家正是在這樣一種大的社會(huì)背景下提出了社會(huì)管理創(chuàng)新的歷史任務(wù)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打破了我國(guó)城市與鄉(xiāng)村原有的社會(huì)格局。在城市，隨著國(guó)有企業(yè)的改革，大量工人從“體制內(nèi)”走到了“體制外”，伴隨而來(lái)的民營(yíng)企業(yè)興起，吸納了大量的社會(huì)就業(yè)。在農(nóng)村，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)地被征，農(nóng)民變成了市民，同時(shí)農(nóng)民工大量涌入城市，打破了農(nóng)村地區(qū)原有的社會(huì)格局。在這樣一種態(tài)勢(shì)下，原來(lái)的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，處于原子化的狀態(tài)，我國(guó)也從一個(gè)“熟人”社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變成為一個(gè)“陌生人”社會(huì)，傳統(tǒng)上由單位解決的問(wèn)題轉(zhuǎn)而成為由社會(huì)來(lái)解決問(wèn)題，這給社會(huì)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也提升了公民的權(quán)利意識(shí)，各利益群體都渴望自身的利益得到承認(rèn)、尊重和保護(hù)，他們希望有更多的渠道了解黨和政府的工作，要求擴(kuò)大民主，參與公共政策制定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。而我國(guó)傳統(tǒng)的“行政化”的社會(huì)管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會(huì)需求，社會(huì)管理創(chuàng)新呼之欲出。

2004年6月我黨的十六屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報(bào)告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。隨后，我國(guó)各級(jí)政府、各行各業(yè)都在嘗試和探索適應(yīng)新形勢(shì)的社會(huì)管理方式。社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是調(diào)整上層建筑以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的過(guò)程。

社會(huì)管理創(chuàng)新的首要之舉在于政府職能的轉(zhuǎn)變。政府不能再用以往行政化的方式來(lái)管理社會(huì)，行政化的管理方式主要用指令、命令的方式管理社會(huì)，這種管理方式缺乏社會(huì)主體參與，缺乏管理者與被管理者的溝通與協(xié)商，這顯然無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下利益主體多樣化、權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的社會(huì)形勢(shì)。因此，政府的職能必然要從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，溫家寶總理指出：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型政府，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”

在轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商和民主參與成為社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇，發(fā)揮非政府組織在社會(huì)管理中的作用，為公民參與社會(huì)管理提供途徑和方式，這樣才能實(shí)現(xiàn)各利益主體的平等溝通和協(xié)商，反映各種利益訴求，使公共政策最大限度地求得社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益的最大化。

但是，在資源有限的情況下，社會(huì)利益主體的訴求是無(wú)法全部滿足的，各種利益主體之間必然存在矛盾與沖突，在這種情況下，建立多元化的糾紛解決機(jī)制成為國(guó)家的職責(zé)之一。國(guó)家應(yīng)改革制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮社會(huì)組織在糾紛解決中的作用，充分利用調(diào)解的方式，最大程度地緩解社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾。

二、司法權(quán)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)定位

司法權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的組成部分，其自身就是社會(huì)管理的重要方式之一，在時(shí)代呼喚社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，也必然呼喚司法權(quán)參與社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。從另一個(gè)角度講，司法權(quán)應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的要求，根據(jù)社會(huì)客觀需要來(lái)確定自身的目標(biāo)定位。

首先，司法權(quán)應(yīng)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。司法權(quán)與政府的行政權(quán)同屬國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，相互間存在著制衡與監(jiān)督的關(guān)系。一方面，司法權(quán)應(yīng)發(fā)揮制約行政權(quán)的作用，防止政府權(quán)力濫用，防止政府過(guò)度干預(yù)社會(huì)生活。另一方面，應(yīng)提升政府服務(wù)意識(shí)，防止政府不作為。

第二，司法權(quán)應(yīng)保障公民權(quán)利。公民權(quán)利是公民利益的載體，維護(hù)公民權(quán)利就是要承認(rèn)、尊重、保障和發(fā)展各種利益主體的利益。而法律是通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的分配進(jìn)而分配利益的，司法是法律的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，其目標(biāo)在于權(quán)利和義務(wù)的歸位，使被侵害的權(quán)利主體的權(quán)利得以恢復(fù)和補(bǔ)償。目前，社會(huì)弱勢(shì)群體的利益得不到應(yīng)有的尊重和保護(hù)，公民的基本權(quán)利被忽略、被侵害，甚至被剝奪，進(jìn)而引發(fā)了大量社會(huì)矛盾，司法權(quán)應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的功能，保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利，維護(hù)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧。

第三，司法權(quán)應(yīng)著眼社會(huì)矛盾的化解?；馍鐣?huì)矛盾本來(lái)就是司法的重要功能，而在社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，顯得更加重要。司法作為社會(huì)管理的重要方式之一，應(yīng)延伸司法職能，積極主動(dòng)地去化解社會(huì)矛盾，注重與其他社會(huì)矛盾調(diào)處力量的溝通和銜接，充分發(fā)揮調(diào)解的作用，不僅要“案結(jié)了事”，更要“案結(jié)事了”。司法權(quán)應(yīng)為協(xié)調(diào)社會(huì)各利益主體的沖突和矛盾作出自己的貢獻(xiàn)，而不能僅僅局限于法律技術(shù)的運(yùn)用。

三、司法制度改革對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的回應(yīng)

為回應(yīng)社會(huì)管理創(chuàng)新，我國(guó)司法制度已經(jīng)著手改革，現(xiàn)分述如下。

（一）能動(dòng)司法

能動(dòng)司法有兩種含義。一種含義是司法對(duì)于社會(huì)的主動(dòng)回應(yīng)，王勝俊院長(zhǎng)指出：“我們所講的能動(dòng)司法，簡(jiǎn)而言之，就是要發(fā)揮司法的主觀能動(dòng)性，積極主動(dòng)地為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)?！雹倌軇?dòng)司法的基本定位是要求司法在一切可能的條件下，積極主動(dòng)地回應(yīng)司法的社會(huì)需求。[1]能動(dòng)司法的另一種含義是相對(duì)于司法的“被動(dòng)性”而言的，司法權(quán)被動(dòng)性是司法權(quán)的重要特征，主要是指法官不能過(guò)多干預(yù)審判過(guò)程，表現(xiàn)為法官不能主動(dòng)啟動(dòng)司法程序，不能變更當(dāng)事人的訴請(qǐng)內(nèi)容，不能隨意參與證據(jù)的收集。被動(dòng)性不但是司法權(quán)的重要特征，也是程序正義的應(yīng)有之義。我們?cè)谶@里探討相對(duì)于“被動(dòng)司法”的能動(dòng)司法，是在司法主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求形勢(shì)下的發(fā)展。

隨著我國(guó)社會(huì)的整體變遷，社會(huì)利益主體的訴求差異越來(lái)越大，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，社會(huì)利益主體的能力差異也越來(lái)越大，同時(shí)社會(huì)各群體對(duì)于司法公正理解的差異性也有不同，不同的社會(huì)群體都站在自己的視角來(lái)審視著我國(guó)的司法制度，并用各自獨(dú)特的方式來(lái)表達(dá)對(duì)司法不公的不滿。在利益主體多樣化、案件訴求復(fù)雜化的今天，以追求法律真實(shí)為最終目標(biāo)的“被動(dòng)司法”原則無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，在我國(guó)“法官主導(dǎo)式”的庭審方式下，如果法官嚴(yán)格遵循“被動(dòng)司法”原則，過(guò)于克制地把握庭審，會(huì)導(dǎo)致因當(dāng)事人訴訟能力不足而產(chǎn)生裁判不公的現(xiàn)象，這對(duì)處于社會(huì)不利地位的群體是不公平的。時(shí)下，處于社會(huì)不利地位的群體之所以處于不利地位，不能完全歸結(jié)于其自身，更為重要的原因是制度和體制的原因，讓某一群體為不能完全歸結(jié)于自身的原因買單顯然是不公平的。

因此，司法不能僅限于法律技能的運(yùn)用，不能片面地強(qiáng)調(diào)程序正義而忽視社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)，“否則必然會(huì)導(dǎo)致裁判結(jié)果雖然在法律上說(shuō)得過(guò)去，但是人民群眾卻不能理解和信服?！盵2]社會(huì)公眾對(duì)于司法公正的理解已經(jīng)不限于實(shí)體與程序上的公正，更為期待的是問(wèn)題的實(shí)際解決和矛盾的根本化解。當(dāng)前，人民法院的功能已經(jīng)從原來(lái)單純解決糾紛日益轉(zhuǎn)向通過(guò)具體的糾紛解決參與社會(huì)的管理。[3]人民法院必須站在化解社會(huì)矛盾、參與社會(huì)管理的立場(chǎng)去了解案件的實(shí)際情況，合理干涉案件訴訟過(guò)程，延伸司法職能，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）司法權(quán)社會(huì)化

在新的形勢(shì)下，高度國(guó)家化的司法權(quán)力無(wú)法面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，無(wú)法全面化解社會(huì)糾紛，國(guó)家開始松動(dòng)對(duì)司法權(quán)的獨(dú)占，開始鼓勵(lì)訴訟外的糾紛解決機(jī)制，從而形成了司法權(quán)社會(huì)化的趨勢(shì)，這在司法制度改革上有諸多體現(xiàn)。

司法確認(rèn)是司法權(quán)社會(huì)化的表現(xiàn)形式之一。《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第三十三條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》比較具體地規(guī)定了司法確認(rèn)的程序。

人民法院的此種確認(rèn)權(quán)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的裁判權(quán)，人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，人民調(diào)解委員會(huì)介入民事糾紛解決，體現(xiàn)了社會(huì)力量對(duì)于民事糾紛的干預(yù)，人民法院則通過(guò)不同于原有訴訟程序的制度安排，確認(rèn)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解協(xié)議效力，并使其產(chǎn)生相同于判決、裁定的強(qiáng)制力，無(wú)疑是司法權(quán)讓渡的一種表現(xiàn)。

司法權(quán)社會(huì)化的另一個(gè)表現(xiàn)是，各地法院正在探索的社會(huì)力量參與訴前調(diào)解的制度，比較典型的是北京市海淀區(qū)人民法院的“商事特邀調(diào)解制度”。北京市海淀區(qū)人民法院與北京民營(yíng)科技實(shí)業(yè)家協(xié)會(huì)聯(lián)合推出“商事特邀調(diào)解”制度，在全國(guó)首次將企業(yè)家作為特邀調(diào)解員納入到司法調(diào)解體制。企業(yè)家作為調(diào)解員，既具備法律知識(shí)又具備某一商事領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，有助于提高調(diào)解的成功率，有利于促成雙方當(dāng)事人的“雙贏”，也可以緩解主審法官調(diào)解所產(chǎn)生的弊端。

（三）聯(lián)動(dòng)司法

聯(lián)動(dòng)司法是指人民法院在行使國(guó)家審判權(quán)、履行國(guó)家審判職能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的過(guò)程中始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)。自覺(jué)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，依靠人大的支持排除非法干涉，維護(hù)司法權(quán)威。主動(dòng)爭(zhēng)取政府的支持和配合，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的和諧聯(lián)動(dòng)。積極促成法院與社會(huì)的良性互動(dòng)，提高司法的公信力。努力實(shí)現(xiàn)法院系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)法院之間、不同地區(qū)和行政區(qū)域的法院之間、普通法院與專門法院之間的互相配合、互相支持。[4]

2006年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中規(guī)定，應(yīng)當(dāng)完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，有機(jī)結(jié)合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。這是構(gòu)建“大調(diào)解”機(jī)制的重要政策依據(jù)。

羅干同志在全國(guó)政法工作會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，要求各級(jí)黨委、政府搞好矛盾糾紛排查調(diào)處，用調(diào)解手段化解社會(huì)矛盾糾紛，要求著力構(gòu)建在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政調(diào)解和司法調(diào)解，三種調(diào)解手段相互銜接配合的大調(diào)解工作體系。[5]可見，大調(diào)解機(jī)制是“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”工作要求在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是司法制度改革對(duì)于社會(huì)管理創(chuàng)新的有力回應(yīng)。

[1]公丕祥.當(dāng)代中國(guó)能動(dòng)司法的理論與實(shí)踐[J].審判研究，2009年第三輯.

[2]公丕祥.能動(dòng)司法的廣闊天地——從做好新形勢(shì)下人民法院群眾工作展開的分析[J].司法改革研究，2011年卷.

[3]蘇力.農(nóng)村基層法院的糾紛解決與規(guī)則之治[J].北京大學(xué)法律評(píng)論，1999年第2卷第1輯.

[4]張文顯.聯(lián)動(dòng)司法——訴訟社會(huì)境況下的司法模式[J].法律適用，2011，（1）.

[5]羅干.政法機(jī)關(guān)在構(gòu)建和諧社會(huì)中擔(dān)負(fù)重大歷史使命和政治責(zé)任[J].求是，2007，（3）.

［注 釋］

①參見王勝俊的《堅(jiān)持能動(dòng)司法切實(shí)服務(wù)大局》，2009年8月28日在江蘇省高級(jí)人民法院調(diào)研座談會(huì)上的講話。

D926

A

1008-8466（2012）06-0064-03

2012-09-13

趙曉強(qiáng)（1978— ），男，吉林磐石人，中共吉林省委黨校法學(xué)教研部講師，主要從事法理學(xué)研究。

李冬梅］