弱勢群體的保護與預(yù)算編制的精細化

龔偉

（安徽農(nóng)業(yè)大學人文學院，安徽合肥，230036）

弱勢群體的保護與預(yù)算編制的精細化

龔偉

（安徽農(nóng)業(yè)大學人文學院，安徽合肥，230036）

保護弱勢群體是憲法賦予財政法的的重要職責，是預(yù)算法改革的重要內(nèi)容。要在公共財政中體現(xiàn)并保護弱勢群體的利益，當前應(yīng)盡快建立并完善以社會保障預(yù)算為主，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算和性別預(yù)算等內(nèi)容為輔助的多種預(yù)算編制形式，推動預(yù)算編制形式的精細化，以構(gòu)建對弱勢群體的財政影響和財政地位進行橫向和縱向評價的預(yù)算體系。

弱勢群體；預(yù)算編制精細化；社會保障預(yù)算；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算；性別預(yù)算

任何現(xiàn)代國家都不乏弱勢群體，無論這種弱勢是源自于生理、身份抑或相對的生存與競爭劣勢。許多卓越的經(jīng)濟學家都認同政府在財政上對弱勢群體應(yīng)提供救助，如弗里德曼在其名著《資本主義與自由》中談到的政府對教育的補貼可以采用向家長發(fā)放教育“票證”（教育券）的形式，政府為讓百姓擺脫貧窮可以征收“負所得稅”；阿馬蒂亞·森在《貧困與饑荒》中也提到：“貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足，當饑餓現(xiàn)象發(fā)生時，社會保障系統(tǒng)尤為重要?！?/p>

一、保護弱勢群體契合預(yù)算法改革的內(nèi)在邏輯

從財政法的角度，預(yù)算法的地位僅次于憲法，其在整個財政法體系中無疑處于牽一發(fā)動全身的核心地位?，F(xiàn)代財政法秉承經(jīng)濟學“增進全民福利”［1］的思想，主張通過自身的完備來調(diào)整資源使之合理分配，對弱勢群體施以特別的救助和保護，以消除社會發(fā)展過程中的不公平現(xiàn)象。這一點可從憲法上尋得根據(jù)。我國憲法第四十五條規(guī)定了公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?？梢姡鮿萑后w的保護與財政權(quán)力和財政事項上是密切關(guān)聯(lián)的，是憲法賦予財政法的內(nèi)在定義之一。而國家的任何財政事項都無法脫離預(yù)算的健全與實施，因此保護弱勢群體當然也應(yīng)成為預(yù)算法的重要內(nèi)容。

無論對國家、社會還是普通公民而言，財政預(yù)算都處在各種利益的交匯中心，預(yù)算法既是政府施政計劃付諸實踐的首要途徑，又是政府具體行為得以實現(xiàn)的決定性因素，因此，世界各國普遍將其選作財政改革突破的前沿。當前我國財政體系對弱勢群體顯然缺乏關(guān)注，這一方面是因為有限的公共資源在日益擴大的公共需求面前愈顯拮據(jù)，另一方面則是由來已久的立法滯后和特殊的國情認識使然。而與之對應(yīng)的是，經(jīng)過多年來市場經(jīng)濟的分化與積壓，社會潛藏的各種壓力正無法抑制地增大，比如自2000年已越過警戒線并逐年攀升的基尼系數(shù)，以及近年來多地幾成爆發(fā)之勢的群體性事件等都在警醒政府社會分配存在的嚴重不公，弱勢人群缺乏關(guān)懷，再加上互聯(lián)網(wǎng)時代人與人之間聯(lián)系的特點使得很多的矛盾極容易被激化和表面化，因此留給政府溫和調(diào)整的空間正變得日益逼仄，財政改革劍懸于頂，而作為掌握國家“錢袋子”的預(yù)算改革更是勢在必行。

二、保護弱勢群體與預(yù)算編制的精細化趨勢

預(yù)算關(guān)乎財政收支的具體走向，是能夠直接輻射到社會每個群體的國家行為，而預(yù)算法改革將對現(xiàn)行預(yù)算法進行多方面的調(diào)整，其中涉及的權(quán)利主體和利益主體及其背后的聯(lián)動關(guān)系和行為都是非常復雜而龐大的，若失去了平等的價值依托，不僅會使資源的分配失去控制，更會加劇現(xiàn)有的社會不公現(xiàn)象。鑒于公共預(yù)算本身的特質(zhì)，要實現(xiàn)對政府分配財政資金的審查、批準以及監(jiān)督，都不能脫離按照法定程序編制的預(yù)算表格，而只有足夠精細的表格才能使審查、批準和監(jiān)督權(quán)有的放矢，因此，預(yù)算法中平等理念的體現(xiàn)和追求，其前提在于建立形式上完備和完整的預(yù)算編制體系，將財政的各項收支進行足夠詳細的分門別類，唯此預(yù)算的功能才能得以真正的發(fā)揮。

具體到社會的弱勢群體，他們的弱勢不僅多表現(xiàn)為經(jīng)濟上的落后，文化和政治資源也同樣匱乏，因而這一群體在預(yù)算法上的平等權(quán)極容易被忽略，其直接后果大致為兩種情況：一是國家財政安排中忽略弱勢群體，沒有特別的預(yù)算安排；二是國家財政中有對弱勢群體的預(yù)算安排，如特別的福利、救助、保險等，但是與一般預(yù)算混為一談，沒有確切的數(shù)據(jù)可以進行橫向比較，也無法準確評價。這兩點正是我國當前預(yù)算編制的弊病所在。因為按照《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》的規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。但事實上我國的預(yù)算體系并沒有完全達到法律上的要求，而且是非常粗放的，目前各級政府預(yù)算一般只包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算。且不論這三種預(yù)算在實際編制時是否充分和詳實，單就形式而言便有失健全和完整，因為政府的各類收入和支出都應(yīng)納入政府預(yù)算管理體系，而在這三種預(yù)算中很多政府的收支計劃是得不到反映的，包括與弱勢群體生存和發(fā)展密切相關(guān)的各項財政安排及其實際的執(zhí)行情況。因此在現(xiàn)行預(yù)算體系中無法對弱勢群體的財政利益進行比較和評價，也無從監(jiān)督，原本這就是一個極易被忽略的群體，與其相關(guān)的利益在各種利益的博弈中從來都處于下風，沒有監(jiān)督的預(yù)算必然會使社會資源向強勢群體集中，從而強弱對比更甚，而要使社會各群體公平地享受國家和社會進步的成果，就要在國家財政中體現(xiàn)弱勢群體的利益，就要將弱勢群體的利益融入預(yù)算改革的路線設(shè)計，積極推動預(yù)算編制形式的精細化，即增加以社會保障預(yù)算為主，以其他預(yù)算形式為輔的，足以對我國弱勢群體的財政影響和財政地位進行橫向和縱向評價的預(yù)算體系。

三、保護弱勢群體的社會保障預(yù)算模式設(shè)計

2004年我國第一次把社會保障制度寫入憲法，從此，健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度成為了國家財政資金運用和現(xiàn)代公共財政的一個重要方面，社會保障預(yù)算也成為國家預(yù)算的一個主要內(nèi)容。根據(jù)財政部發(fā)布的《中國財政情況》（2009）中的定義，社會保障預(yù)算指政府通過社會保險繳費、政府公共預(yù)算安排等方式取得收入，專項用于社會保障支出的收支預(yù)算。可以說，社會保障預(yù)算是與弱勢群體利益關(guān)系最直接、最密切的國家財政行為。

（一）我國社會保障預(yù)算的模式選擇

世界上社會保障預(yù)算編制的模式大致有四種：專項基金預(yù)算模式、政府公共預(yù)算模式、一攬子社會保障預(yù)算和政府公共預(yù)算下的二級預(yù)算模式。每種模式都各有優(yōu)劣，我們在選擇時應(yīng)保持謹慎。從理論上分析，政府公共預(yù)算形式的社會保障預(yù)算由于容易造成資金相互擠占，增加財政負擔，已不再為世界各國所認同；而完全脫離財政預(yù)算形式的社會保障預(yù)算，對于我國這樣一個人口基數(shù)巨大的國家也不適用；二級預(yù)算模式涉及的工作量小，在邏輯上也顯得相對合理，但是其強調(diào)社會保障基金結(jié)余的投資，這固然有利于社會保障基金的保值增值，但投資的合理性、方式選擇等問題也成為該模式最令人困擾之處。［2］以現(xiàn)實來看，我國自上世紀末開始探索實行社會保障預(yù)算，后來經(jīng)過多方的調(diào)研提出先行試編社會保險基金預(yù)算的方案。根據(jù)2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》，我國目前采取的是一種過渡型的模式，即將社會保險在基金預(yù)算中反映，建立社會保險基金預(yù)算，而將社會保險以外的社會保障收支在一般預(yù)算中反映，這種做法無疑反映了政府的務(wù)實態(tài)度，采取了一種對現(xiàn)實變動最小，在當前環(huán)境下也最具有可操作性的方式。但是，目前這種格局造成了社會保障兩大塊分立的問題，無法反映我國社會保障的整體狀況和水平，因此，只能作為一種短期的，過渡的形式。從長遠看來，我國最終應(yīng)將分立的社會保障預(yù)算合并，形成統(tǒng)一的一攬子的社會保障預(yù)算，這樣既有利于一般國家預(yù)算管理，也有利于社會保障事業(yè)的預(yù)算管理，但是這需要相當長的一段時期。并且，在構(gòu)建適宜我國的社會保障預(yù)算模式的過程中，應(yīng)注意以下幾點：

其一，社會保障預(yù)算應(yīng)保持相對獨立性。在很長一段時間，我國應(yīng)該都會采取目前的這種預(yù)算模式，將社會保險基金與其他社會保障項目獨立，社會救助、社會福利等都保留在一般預(yù)算中。對于社會保險基金這種特別預(yù)算，要嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)范規(guī)定的收支內(nèi)容、標準和范圍單獨編報，與公共財政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算相對獨立，保證專項基金，專款專用。社會保險基金不能用于平衡公共財政預(yù)算，公共財政預(yù)算可補助社會保險基金。

其二，社會保障預(yù)算編制的法治化軌道不能偏離。很多發(fā)達國家對社會保障預(yù)算都配套有有完備的法律體系，如美國社會保障預(yù)算編制受到《1921年預(yù)算與會計法》、《預(yù)算與截留控制法》、《混合預(yù)算調(diào)節(jié)法》等20多部法律和修正案的限制。日本社會保障制度的四大體系，均有與之相對應(yīng)的法律法規(guī)，如社會保險體系有《健康保險法》、《厚生年金法》、《社會保險審議官和社會保險審查會法》等共28項法律法規(guī)與之對應(yīng)；社會救濟及社會福利體系有《生活保護法》等共17項法律法規(guī)與之對應(yīng)。［3］而我國當下的預(yù)算法律體系明顯不足，對于除社會保險以外的社會保障項目缺乏規(guī)定，并且即使在社會保險預(yù)算中，也只將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金五項內(nèi)容納入預(yù)算，而對于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等暫不納入基金預(yù)算編制范圍。要確保預(yù)算編制的嚴肅性與穩(wěn)定性，使各項社會保障制度的實施、管理均有法可依，統(tǒng)一的社會保障預(yù)算立法勢成必然，當然，目前可以先行完善社會保險立法，在條件成熟時，再將其他的社會保險基金納入特別預(yù)算管理。

（二）我國社會保障預(yù)算的編制構(gòu)想

我國社會保障預(yù)算收入預(yù)計應(yīng)由以下幾部分組成：其一為從政府公共預(yù)算轉(zhuǎn)入，用一般性稅收收入安排的社會保障基金。這部分資金多用于社會救濟和社會福利支出，以彌補社會保障資金的不足，體現(xiàn)了政府對社會保障制度承擔的公共責任，是財政對社會保障體系支持的具體體現(xiàn)；其二為社會保險基金收入，即基本養(yǎng)老保險基金收入、醫(yī)療保險基金收入、失業(yè)保險基金收入、工傷保險基金收入和女工生育保險基金收入等，這部分收入應(yīng)成為社會保障收入預(yù)算的主體；其三為專項基金收入，即根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的具有專門用途的資金，包括社會福利基金、殘疾人就業(yè)保障金和職工住房公積金。除以上三個主要部分外，社會保障預(yù)算收入還可以包括其他一些形式，如社會保障基金結(jié)余的投資收益、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算劃轉(zhuǎn)收入、滯納金以及包括捐贈收入在內(nèi)的社會籌措資金等。

相應(yīng)的，社會保障預(yù)算支出構(gòu)成部分包括：社會保險基金支出，這是社會保障預(yù)算支出中的主要項目，分為養(yǎng)老保險基金支出、醫(yī)療保險基金支出、失業(yè)保險基金支出、工傷保險基金支出、生育保險基金支出等科目；社會優(yōu)撫安置支出，如犧牲病故撫恤、傷殘撫恤、烈軍屬退伍軍人復員生活補助、優(yōu)撫事業(yè)單位經(jīng)費等；社會福利支出，包括社會福利事業(yè)單位經(jīng)費、老年福利支出、醫(yī)療保健支出、住房福利支出、教育福利支出、公益事業(yè)建設(shè)支出、殘疾福利支出等項目；社會救濟支出，如城市居民最低生活保障救濟、農(nóng)村社會救濟、精簡老弱殘職工救濟等；自然災(zāi)害救助支出，包括一般自然災(zāi)害救濟、特大自然災(zāi)害救濟、特大自然災(zāi)害災(zāi)后重建等內(nèi)容；專項基金支出，分設(shè)社會福利基金支出、殘疾人就業(yè)保障金支出、住房公積金支出科目。除上述之外，還應(yīng)隨著實際情況及時調(diào)整相應(yīng)的社會保障開支。

四、保護弱勢群體的其他預(yù)算編制形式設(shè)計

現(xiàn)代公共預(yù)算在強調(diào)財政控制權(quán)的同時追求精細化管理，因此要反映和保護弱勢群體的利益，除了建立完備的社會保障預(yù)算體系之外，在條件允許的前提下，我們還可以籌劃一些更為精細的預(yù)算編制。

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算

中國有面積遼闊的農(nóng)村和數(shù)量龐大的農(nóng)民，眾所周知，由于存在明顯的城鄉(xiāng)差距，相對于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民在社會很多層面上都處于劣勢?？紤]編制與農(nóng)民相關(guān)的特別預(yù)算，對于了解我國農(nóng)民生存狀況，評價財政在“三農(nóng)”事業(yè)的投入規(guī)模和效果都有著積極的意義。其中，比較可行的是編制農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算。

十一五期間中央財政“三農(nóng)”投入累計近3萬億元，年均增幅超過23%。但多偏重于大江大河的治理，以及一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施，對中小型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施則存在明顯的投資不足，這其中既有國家宏觀調(diào)控的政策偏向，也有部分決策者追求政績的原因。而從預(yù)算法的角度出發(fā)，一個有力的理由便是我們?nèi)狈ｉT的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算，相關(guān)的數(shù)據(jù)都是城鄉(xiāng)混合，無法剝離，不利于國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情況進行總體衡量和跟蹤評價。另外，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中一直存在多頭管理的混亂局面，從中央政府來看，目前直接分配與管理支農(nóng)投資的有發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部等10個部門，如果加上交通、電力、教育、衛(wèi)生、文化、民政等安排涉農(nóng)專項投資的部門，則有十六七個之多。在各部門內(nèi)部，又分別有多個司局負責分配和管理支農(nóng)投資。編制相對獨立的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算，也可以從一定程度上整合目前分散管理的財政資金，提高使用效率，并保證用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金可以得到穩(wěn)定增長，同時也為審計監(jiān)督提供了依據(jù)。

（二）性別預(yù)算

公共預(yù)算作為政府的基本收支計劃，是以法律制度保障國家的財政分配關(guān)系，在對預(yù)算審查的同時也是對政府的政治承諾進行系統(tǒng)評估的過程，如關(guān)于男女平等的政治承諾。我國在憲法和多部法律中都強調(diào)實現(xiàn)男女平等，但實際上在很多領(lǐng)域女性仍處于相對弱勢的地位。社會資源分配體系中女性的劣勢在現(xiàn)有財政體系中是無法得到改善的，因為我們沒有以性別為導向的預(yù)算管理，也就無法評估公共預(yù)算對男女兩性的不同影響。

發(fā)展社會性別預(yù)算可以為女性在社會資源的分配中所占據(jù)的份額提供科學的判斷依據(jù)。社會性別預(yù)算側(cè)重于針對已有的公共預(yù)算進行社會性別影響分析和社會性別敏感回應(yīng)，而非針對涉及婦女權(quán)益的問題來單獨編制一個預(yù)算。［4］社會性別預(yù)算作為一種手段和方法，重點強調(diào)從社會性別的視角來評估公共預(yù)算如何滿足女性和男性、女童和男童等的不同社會訴求，以及收入和支出對其產(chǎn)生的不同影響。社會性別預(yù)算的源起，最早可以追溯到澳大利亞1984年發(fā)起的婦女預(yù)算行動，該預(yù)算主要用于評估聯(lián)邦公共預(yù)算對男女兩性的不同影響。此后，南非、加拿大等國家或組織，相繼提出性別預(yù)算動議。截至2007年，世界范圍內(nèi)已有73個國家或地區(qū)不同程度地開展了社會性別預(yù)算行動。［5］我國早在2005年就已開展社會性別預(yù)算的試點，實踐中存在不同的模式，如河北張家口實行以婦聯(lián)等非政府組織啟動的模式；浙江溫嶺市由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級和市一級人大推動性別預(yù)算；上海市各級財政部門在社會性別預(yù)算方面積極介入；河南焦作市則通過政府文件部署社會性別預(yù)算工作，直接將其納入政府部門（特別是財政部門）的視野。從實際推行的效果來看，焦作市這種“自上而下”的政府主導型預(yù)算模式在實踐中開展得較為順利，其工作效率和推進力度也都值得肯定，可以適當?shù)卦谌珖秶茝V。

預(yù)算法是關(guān)乎人民財產(chǎn)權(quán)以及政治權(quán)利的本質(zhì)問題。隨著弱勢群體等各種問題的出現(xiàn)，社會呼喚更為公平的資源配置、更為完善的保障體系，以及更和諧的可持續(xù)財政政策。作為一個國家財政法的核心，預(yù)算法應(yīng)適時地作出調(diào)整，對現(xiàn)有的預(yù)算編制體系進行充實，以充分反映并力求提升社會各群體的生存發(fā)展狀況。但必須指出的是，預(yù)算法以及預(yù)算本身并不是孤立的，預(yù)算改革也會改變政治過程，正如著名公共預(yù)算專家瓦爾達沃夫斯基在評價美國20世紀50年代以來出現(xiàn)的各種預(yù)算改革時指出，“預(yù)算與政治體制非常復雜地聯(lián)系在一起。所以，迄今為止，影響預(yù)算最顯著的方式是引入根本性的政治變化……如果不能同時影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進行重大改變的”。［6］預(yù)算法的改革很大程度上意味著對現(xiàn)有權(quán)力格局的再分配和再調(diào)整，而不是單純的法律問題或經(jīng)濟問題，但這并不意味著當下預(yù)算法的改革只能裹足不前，在法律上塑造其形式的完備至少是現(xiàn)在可以開展的工作之一。

［1］ 劉劍文，熊偉.財政稅收法［M］.上海：法律出版社，2007.

［2］ 林治芬，高文敏.社會保障預(yù)算管理［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006.

［3］ 崔曉冬.美國和日本的社會保障預(yù)算及啟示［J］.中國財政，2010（11）.

［4］ 馬蔡琛.再論社會性別預(yù)算在中國的推廣—基于焦作和張家口項目試點的考察［J］.中央財經(jīng)大學學報，2010（8）.

［5］ 馬蔡琛，季仲赟，王麗.社會性別反應(yīng)預(yù)算的演進與啟示：基于國際比較視角的考察［J］.廣東社會科學，2008（5）.

［6］ Wildavasky，A.The Politics of the Budget Reform［M］.Harper-Collins Publishers，1988.

F812.3

A

教育部人文社科基金項目“發(fā)展農(nóng)業(yè)再保險的財政法律制度研究”（11YJC820029）

龔偉（1979-），女，講師，研究方向為財政法、稅法。