公共服務(wù)型政府行政公產(chǎn)法律研究

徐洪軍

（綏化學(xué)院，黑龍江綏化，152061）

公共服務(wù)型政府行政公產(chǎn)法律研究

徐洪軍

（綏化學(xué)院，黑龍江綏化，152061）

當(dāng)下政府行政方式正向服務(wù)行政、給付行政、授益行政轉(zhuǎn)變。行政公產(chǎn)是政府公共行政的必然需求，是行政活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，是行政活動(dòng)的物的手段和條件，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、改善社會(huì)環(huán)境、增強(qiáng)公眾幸福感具有重要的作用。目前由于法律規(guī)制的缺失、公產(chǎn)自身的脆弱及公產(chǎn)管理的混亂，時(shí)有侵占、侵吞、毀損公產(chǎn)等行為，因而必須在制度、司法等層面對(duì)行政公產(chǎn)加以特別保護(hù)，同時(shí)還需把對(duì)行政公產(chǎn)的有效管理和行政立法提到政府行政的重要議程上。

公產(chǎn)；保護(hù)；公共行政

一、問題的提出

現(xiàn)代行政公產(chǎn)理論與福利國家、給付行政緊密相連，服務(wù)行政成為現(xiàn)代行政的精髓。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，公共責(zé)任、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)主義法治型政府的建設(shè)，政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)為公眾提供及時(shí)、充分、全面的公共行政服務(wù)責(zé)任的思想已成為民眾的共識(shí)。這要求政府恪守作為價(jià)值主體和價(jià)值評(píng)價(jià)主體的準(zhǔn)則，政府為主的行政主體相對(duì)于社會(huì)只具有工具價(jià)值，是公民實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的工具，在規(guī)則制定和具體行為方式上遵循服務(wù)的理念并加以細(xì)化分析。［1］政府的行為由單純的政治經(jīng)濟(jì)型、全能型漸向服務(wù)型、授益型、福利型方式轉(zhuǎn)變。政府所確立的服務(wù)型理念和價(jià)值意識(shí)已經(jīng)滲透于行政行為中，從而成為支持政府行政行為的觀念范式、操作范式和規(guī)則范式。給付行政、授益型行政、福利行政方式是服務(wù)理念的最佳表達(dá)。行政公產(chǎn)也是以這種方式體現(xiàn)，因而其理論內(nèi)涵和實(shí)務(wù)價(jià)值研究也應(yīng)得到重視。如城市公路停車位（場(chǎng)）問題引發(fā)的車輛所有人與城市管理者的矛盾，正是行政公產(chǎn)的管理權(quán)和支配權(quán)與公共利益之間的博弈。所以可以肯定的是行政公產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)公共行政的物力手段和條件，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、提高人民福祉、改善社會(huì)環(huán)境具有重要的意義。在公產(chǎn)的利用上，更需要從公共利益保障上考慮。但礙于傳統(tǒng)的行政法理論缺乏對(duì)行政公產(chǎn)的深入研究，當(dāng)下在法律制度層面又缺乏健全有效的法律規(guī)制，加之社會(huì)公眾對(duì)行政主體管理、處分公財(cái)產(chǎn)的行為缺少監(jiān)督，特別是作為行政主體代表的政府監(jiān)管不力，時(shí)有違背公共利益和服務(wù)宗旨的行為，甚至發(fā)生監(jiān)守自盜，將行政公產(chǎn)轉(zhuǎn)化為本機(jī)關(guān)特權(quán)利益的情況。造成巨大的社會(huì)負(fù)面影響，嚴(yán)重的損害政府的公信力和社會(huì)評(píng)價(jià)。因此，加強(qiáng)對(duì)行政公產(chǎn)的監(jiān)管是政府的當(dāng)然責(zé)任，是確保發(fā)揮行政公產(chǎn)的功效、進(jìn)而服務(wù)于大眾的必要手段。加強(qiáng)行政公產(chǎn)的法律規(guī)制與治理，發(fā)揮行政公產(chǎn)的功效成為當(dāng)下政府需要著手研究解決的難題。

二、行政公產(chǎn)于公共行政的法理解析

當(dāng)今世界不分國別和所有制形式，都普遍存在公產(chǎn)。公產(chǎn)發(fā)端于大陸法系國家，公產(chǎn)的產(chǎn)生得益于公法、私法的劃分，古羅馬法中為明確市民的權(quán)利界限，將財(cái)產(chǎn)依據(jù)其所有權(quán)的不同分為個(gè)人財(cái)產(chǎn)和共有財(cái)產(chǎn)，共有財(cái)產(chǎn)又分三類：人類共有物，如陽光；羅馬市民公有物，如公路；市府團(tuán)體公用物，如劇場(chǎng)。［2］不同財(cái)產(chǎn)的支配主體不同，適用法律規(guī)則不同，即私產(chǎn)由私法支配，公產(chǎn)應(yīng)該受公權(quán)規(guī)范，參用公法規(guī)范調(diào)整。當(dāng)下不同的國家對(duì)行政公產(chǎn)所用的名稱不盡相同，有的稱為公產(chǎn)，有的稱為公物。但無實(shí)質(zhì)的區(qū)別，是認(rèn)識(shí)角度不同。對(duì)比各國行政公產(chǎn)的種類，有兩點(diǎn)是達(dá)成共識(shí)的，即普遍認(rèn)為，行政公產(chǎn)一般包括共用公產(chǎn)和公用公產(chǎn)，共用公產(chǎn)是直接供社會(huì)民眾使用的公共財(cái)產(chǎn)，公用公產(chǎn)是由行政主體為執(zhí)行公務(wù)的目的而支配和使用的行政財(cái)產(chǎn)。在我國，行政公產(chǎn)是指行政主體提供公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)或由行政主體管領(lǐng)的公務(wù)用財(cái)產(chǎn)。主要包括四類：即財(cái)政公產(chǎn)、公共公產(chǎn)、公務(wù)公產(chǎn)和公有公共實(shí)施公產(chǎn)（如公路、橋梁等）。其中，財(cái)政公產(chǎn)以其交易價(jià)值或收益來間接提供公用，而公務(wù)公產(chǎn)則是以物本身來提供公用。［3］行政公產(chǎn)原則上不可融通，不得為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的，在取得時(shí)效，公共征收及相鄰關(guān)系上受到的限制。無論哪個(gè)國家，均不可否認(rèn)行政公產(chǎn)是行政法領(lǐng)域的重要概念，與行政主體、行政行為共同構(gòu)成行政手段系統(tǒng)，其中行政主體和行政相對(duì)人構(gòu)成人的手段，行政行為構(gòu)成行為手段，而行政公產(chǎn)則構(gòu)成物的手段，成為人和行為手段不可或缺的中介和連結(jié)點(diǎn)，并與行政主體實(shí)現(xiàn)公共利益的目的緊密相連。［4］行政公產(chǎn)的基本價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)公益，政府實(shí)現(xiàn)公益的途徑很多，如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效能，但目前在服務(wù)行政理念下，政府的行政行為需要行政公產(chǎn)的支撐。行政公產(chǎn)是行政活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。一般情況下，行政公產(chǎn)由行政主體（主要代表是政府）享有所有權(quán)、管理及維護(hù)權(quán)，在此行政主體就被賦予了相應(yīng)的保護(hù)和監(jiān)管的義務(wù)。公有財(cái)產(chǎn)是不可侵犯的，但現(xiàn)實(shí)中卻由于行政公產(chǎn)的管理利用沒有獲得有效的法律規(guī)范、制度約束，以及所有權(quán)主體的虛位、各管理主體的職責(zé)劃分不清等原因，侵犯公有財(cái)產(chǎn)所需承擔(dān)的責(zé)任微乎其微?！澳壳拔覈嬖谥罅抗锸Э氐默F(xiàn)象，這些公共資源，不能作為經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)。享受公共資源是公民的基本權(quán)利，一旦進(jìn)行經(jīng)營，那只能是少數(shù)人享有享受的權(quán)利，而侵害了大多數(shù)人的基本權(quán)”［5］。行政活動(dòng)不僅要依法維持秩序，更要保護(hù)行政公產(chǎn)的安全及其有效使用或利用。對(duì)行政公產(chǎn)的研究就是要規(guī)范行政主體對(duì)行政公產(chǎn)的管理，完善相應(yīng)的保護(hù)行政公產(chǎn)的法律法規(guī)。通過對(duì)行政公產(chǎn)學(xué)理上的考究進(jìn)而豐富行政公產(chǎn)管理實(shí)體和程序規(guī)范，促使行政主體在行政公產(chǎn)領(lǐng)域的活動(dòng)規(guī)范化，［6］實(shí)現(xiàn)行政公產(chǎn)管理法治化。

三、政府應(yīng)為保障公民權(quán)益而加強(qiáng)對(duì)行政公產(chǎn)的保護(hù)

行政公產(chǎn)存在的法律使命就是為了公共使用，行政公產(chǎn)存在的最基本價(jià)值要求就是要滿足公眾的使用利益。正是基于這種公共使用利益性，使得行政公產(chǎn)的管理利用涉及公民眾多的基本性權(quán)益，而法律制度規(guī)范的重要作用之一就是要保障公民的基本權(quán)益。是否能更好地發(fā)揮行政公產(chǎn)效益，很大程度上取決于我們對(duì)行政公產(chǎn)本身及其規(guī)則的研究。明確了相關(guān)的規(guī)則，才有利于國家對(duì)行政公產(chǎn)的管理和保護(hù)，才能最充分地保障廣大公民使用或利用公產(chǎn)的方便及其相關(guān)利益。行政公產(chǎn)的形成是以國家對(duì)資源壟斷的形式出現(xiàn)［7］，而代表國家具體行使這種壟斷職權(quán)的主要就是政府。又由于相關(guān)法律規(guī)制的缺失性、公產(chǎn)自身的脆弱性、對(duì)公產(chǎn)管理的混亂性及公產(chǎn)維護(hù)的滯后性，所以應(yīng)該對(duì)行政公產(chǎn)加以特別的保護(hù)，以維護(hù)公產(chǎn)的作用、價(jià)值。隨著服務(wù)型行政理念的迅猛發(fā)展，政府的行政行為方式也再由被動(dòng)行政轉(zhuǎn)化為積極行政。政府不僅要通過利用和管理行政公產(chǎn)為公眾謀取福利，更需要把精力放到對(duì)行政公產(chǎn)的特別保護(hù)方面，從而防止公產(chǎn)及代表的公共利益受到非法侵犯。縱觀當(dāng)下，這種保護(hù)目前應(yīng)從以下幾方面著手：

第一，要確保政府在管理、維護(hù)公產(chǎn)過程中做到公正、透明，要明確規(guī)定政府在保護(hù)中的職責(zé)。首先政府能夠通過行政立法活動(dòng)快速制訂直接保護(hù)公產(chǎn)的制度規(guī)則；其次政府能最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源從而保證提供給公眾使用行政公產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)性；再次公益代表制度的建立與完善，也需要政府對(duì)公產(chǎn)的使用進(jìn)行管理來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，政府的行政職權(quán)又具有一定的自由裁量性，因而建立健全相關(guān)的行政司法制度，監(jiān)督和防止政府的行政違法、越權(quán)和行政不作為也是不可缺少的。

第二，公共設(shè)施、公園等公產(chǎn)由于利用的開放性和使用對(duì)象的不確定性，往往容易受到毀損、侵占。當(dāng)公產(chǎn)遭到加害人的侵害時(shí)，作為行政公產(chǎn)管理者和維護(hù)者的行政主體可以直接對(duì)加害人采取強(qiáng)制措施，排除妨害以求得行政公產(chǎn)的形態(tài)保全和其他人利用行政公產(chǎn)的安全。［8］

第三，當(dāng)政府在無力排除侵害公產(chǎn)的妨礙時(shí)，就需要請(qǐng)求外部力量的介入。其中最重要的是司法力量。在我國各地方的人民檢察院通常擁有檢察建議權(quán)，其有權(quán)力和責(zé)任督促一些行政公產(chǎn)的相關(guān)產(chǎn)權(quán)單位履行職責(zé)，切實(shí)保護(hù)公產(chǎn)的法律安全。但目前這種檢察建議權(quán)還是一種概括性的授權(quán)規(guī)定，還缺少具體可供執(zhí)行的參考規(guī)則和操作規(guī)范。所以，實(shí)際上法院還應(yīng)是行政公產(chǎn)保護(hù)最終極的手段措施，法院可對(duì)侵犯行政公產(chǎn)的行為行使審判權(quán)，責(zé)令相關(guān)的侵權(quán)主體承擔(dān)賠償、返還、恢復(fù)原狀等法律責(zé)任，并以刑罰做為行政處罰的補(bǔ)充，懲治那些嚴(yán)重的危害公產(chǎn)、侵犯公益的犯罪行為。

四、公產(chǎn)的管理與行政立法——從城市道路停車問題看

目前中國眾多城市中由于缺少停車位、停車場(chǎng)，導(dǎo)致部分車輛亂停亂放，不僅影響到了城市形象，還造成道路擁堵、醫(yī)護(hù)救助、防火安全等一系列問題。并且導(dǎo)致了由停車問題引發(fā)的車輛使用人與城市管理者之間的矛盾和糾紛不斷增加。停車位問題的解決，不僅是一個(gè)交通秩序的問題，更影響城市發(fā)展的進(jìn)程。以長春市為例，目前，長春機(jī)動(dòng)車保有量在東北排第一，為91萬輛，城區(qū)為43萬輛。預(yù)計(jì)在2014年至2015年間，長春市機(jī)動(dòng)車保有量將突破100萬輛?，F(xiàn)在長春每153臺(tái)車就要爭(zhēng)一個(gè)靜態(tài)停車位。再比如黑龍江省綏化市，截止到2011年，私家車保有量近30萬輛。而正規(guī)的成規(guī)模性的停車場(chǎng)基本沒有，停車難的問題也在漸漸困擾著這個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市。所以，整體上中國城市如今停車場(chǎng)的數(shù)量跟不上汽車保有量的增長，供需矛盾就顯得尖銳起來，而且還有擴(kuò)大趨勢(shì)。［9］針對(duì)這一停車難問題，可以采取的解決措施包括：

第一，改進(jìn)不合理不科學(xué)落后的規(guī)劃建設(shè)，在新城建設(shè)和舊城改造中盡可能地規(guī)劃出一定的公共停車場(chǎng)或臨時(shí)停車位。在現(xiàn)有的城市中由政府出面協(xié)調(diào)相關(guān)單位，充分有效利用現(xiàn)有的、可以利用的可用空地。

第二，通過政府招商充分利用和吸引社會(huì)上的資金，扶持公用停車場(chǎng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。由于在城區(qū)建設(shè)停車場(chǎng)的回報(bào)率過低，所以政府需要在稅收等方面制定一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資。進(jìn)而能夠有計(jì)劃地在商區(qū)、居民區(qū)按比例需求建設(shè)成一些普通、多層、地下的停車場(chǎng)或停車位。

第三，保證正常的交通秩序情況下，利用醫(yī)院、學(xué)校、寫字樓、商場(chǎng)、酒店等公共場(chǎng)所的空地，特別是開辟其附近寬闊公路的機(jī)動(dòng)車道或非機(jī)動(dòng)車道，將其在一定時(shí)間段內(nèi)設(shè)置為停車位。車位的使用規(guī)則由政府相關(guān)部門設(shè)定，專人管理，以免費(fèi)為基本原則。這樣快速循環(huán)使用的臨時(shí)停車位，可以很大程度解決現(xiàn)實(shí)問題。

目前看第三種措施應(yīng)該是最切合實(shí)際的，但這里有一個(gè)法律問題：私家車或其他車的車主及其使用人是否有權(quán)利把車停在公路上呢，即使繳納了一定的使用費(fèi)用？誰有權(quán)力決定這樣利用城市的公路？這就涉及行政公產(chǎn)的所有權(quán)、支配權(quán)和管理權(quán)的問題了。無可爭(zhēng)議，現(xiàn)在城市公路的所有權(quán)屬于國家。我國《憲法》第10條明確規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”。在城市土地之上修筑的公路等設(shè)施自然應(yīng)屬于國家所有。公路作為行政公產(chǎn)，決定了其具有供公眾使用或利用的一般公產(chǎn)屬性。但在公路上設(shè)置停車位符合公產(chǎn)的公用性嗎？特別許可情況下使用呢？這就涉及另一個(gè)問題，即行政公產(chǎn)的管理權(quán)問題。對(duì)公路公產(chǎn)的利用一般情況下是免費(fèi)的、不需要特別許可。但是在正在通行、運(yùn)輸中的城市公路上設(shè)置停車位或停車場(chǎng)的措施，是否符合公路公產(chǎn)的使用目的？而誰又能來決定這種管理方式？《城市道路管理?xiàng)l例》第27條第7款規(guī)定“城市道路范圍內(nèi)禁止有侵占城市道路的行為”。《公路法》第46條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得在公路上及公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品、傾倒垃圾、設(shè)置障礙、挖溝引水、利用公路邊溝排放污物或者進(jìn)行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動(dòng)”。所以是否可以允許利用公路設(shè)置停車位還是一個(gè)不確定的問題。但現(xiàn)實(shí)情況確似乎是非馬上利用不可，那是否可以在不違背法律基本原則和精神的前提下，基于公共利益的考慮，利用公路設(shè)置停車場(chǎng)和停車位？這應(yīng)該也是肯定的。這是符合公路設(shè)置目的的特例行為，也是行政主體作為合理管理人的應(yīng)然之舉。為何我國一些城市會(huì)在公路停車問題上有諸多的顧慮和難處。究其根本原因在于我國行政公產(chǎn)立法制定的滯后。迄今為止我國還是沒有一套成熟的公產(chǎn)理論來為公產(chǎn)的專門立法工作提供理論支持，現(xiàn)有的一些公產(chǎn)的行政立法也都是分散的，或多或少的具有片面性，其制定沒有遵循公產(chǎn)立法應(yīng)該具有的內(nèi)在的規(guī)律性和基本原理。“中國目前的現(xiàn)實(shí)是盡管有公產(chǎn)立法之實(shí)，但其規(guī)定的內(nèi)容往往不符合公產(chǎn)法的一般原理”。［10］正是由于欠缺統(tǒng)一的原則來規(guī)范行政公產(chǎn)的設(shè)立、使用和管理，行政公產(chǎn)并沒有在我們的實(shí)際生活中發(fā)揮充實(shí)公民基本權(quán)益的作用。從城市公路停車位的困惑獲得反思，我國有必要制定一部專門性的公產(chǎn)法。然而目前最現(xiàn)實(shí)的是在政府層面實(shí)現(xiàn)行政立法。一些城市已經(jīng)開始嘗試。2011年哈爾濱城鄉(xiāng)規(guī)劃局編制《哈爾濱市停車場(chǎng)規(guī)劃》：進(jìn)行車位設(shè)置規(guī)劃，以二環(huán)路內(nèi)城市中心區(qū)為主，兼顧哈市市區(qū)外圍重要城市節(jié)點(diǎn)，共規(guī)劃社會(huì)停車場(chǎng)170處，總泊位約9.2萬個(gè)，將使居民停車難和隨意停車問題得到有效改善。［11］

［1］ 孫麗巖.授益行政行為研究［M］.北京：法律出版，2007：48-49.

［2］ 查士丁尼.法學(xué)階梯［M］.張企泰，譯.北京：商務(wù)印書館，1989：48-49.

［3］ 徐洪軍.公私法視野下行政公產(chǎn)法律研究［D］.長春：東北師范大學(xué)，2010.

［4］ 吳志紅.行政公產(chǎn)視野下的政府環(huán)境法律責(zé)任初論［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008（3）：37.

［5］ 李吉斌.出臺(tái)公物保護(hù)法加大監(jiān)管力度［N］.法制日?qǐng)?bào)，2011-05-25（3）.

［6］ 梁鳳云.行政公產(chǎn)研究［D］.北京：中國政法大學(xué)，2001：8.

［7］ 張樹義.行政法與行政訴訟法［M］.北京：高等教育出版社，2002：54.

［8］ 朱維究，閆晶.論行政法對(duì)公產(chǎn)的積極保護(hù)［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（5）.

［9］ 長春停車難調(diào)查［EB/OL］.（2011-04-28）.http://dyxw.com/ article-188334-1.html.

［10］ 朱維究，王成棟.一般行政法原理［M］.北京：高等教育出版社，2005.

［11］ 多措并舉增建?？谑袃?nèi)公共停車場(chǎng)［EB/OL］.（2012-02-17）. http://news.hainan.net/newshtml08/2012w2r11/843133f0. htm.

D912.1

A

黑龍江省綏化市2011年度社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目

徐洪軍（1980-），男，碩士，講師，研究方向?yàn)樾姓ɡ碚撆c實(shí)務(wù)。