論我國(guó)住房保障法律制度的完善

王清春

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233041)

我國(guó)自從1998年取消福利住房制度以來(lái)，停止住房實(shí)物分配，將居民的住房問(wèn)題推向市場(chǎng)解決。政府將本應(yīng)承擔(dān)的住房保障角色推給了市場(chǎng)，由于市場(chǎng)機(jī)制的自身缺陷，產(chǎn)生“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，造成高房?jī)r(jià)與廣大中等和低收入家庭的購(gòu)買能力不足之間的矛盾，導(dǎo)致住房市場(chǎng)供求失衡，無(wú)法滿足廣大中等和低收入家庭的基本居住需求。雖然，我國(guó)目前已經(jīng)建立了以經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、公共租賃住房制度和住房公積金制度為主要內(nèi)容的住房保障制度。但是實(shí)踐證明，我國(guó)要想實(shí)現(xiàn)廣大中等和低收入家庭的住房權(quán)的目標(biāo)就必須要有完善的住房保障法律制度。住房保障法律制度雖然在我國(guó)已經(jīng)初步建立，但是進(jìn)展卻相對(duì)滯后，沒(méi)有將住房保障提高到國(guó)家立法的高度，不能為住房保障制度的發(fā)展提供有效的支持。在完善住房保障法律制度的過(guò)程中，需加強(qiáng)政府在住房保障制度的主導(dǎo)作用，要求國(guó)家承擔(dān)起住房保障的職責(zé)，切實(shí)履行住房保障義務(wù)，促進(jìn)我國(guó)住房保障制度的完善。

縱觀世界其它國(guó)家的住房保障歷史，無(wú)不都是立法先行，然后再提出住房保障的目標(biāo)、對(duì)象、規(guī)劃、具體措施等并配套相關(guān)的法律保障住房保障法律的實(shí)施效果。

1 制定專門的住房保障法

住房作為人類生存最基本的物質(zhì)生活條件之一，人人有權(quán)享有。公民的住房權(quán)更應(yīng)該得到國(guó)家憲法、法律的保障和保護(hù)。在我國(guó)加快改革開(kāi)放發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)力的同時(shí)，要逐步建立起社會(huì)保障體系，保障社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益，解決廣大中等和低收入家庭的基本住房需求問(wèn)題，這是我國(guó)深化住房制度改革的必然要求，也是建立和完善住房保障制度的重要內(nèi)容。要建立和完善住房保障制度的前提就是要完善我國(guó)的住房保障法律制度，要立法先行，做到有法可依、依法辦事。

1.1 制定專門住房保障法的必要性

縱觀世界上各國(guó)的住房保障制度發(fā)展歷程，都有一部專門的住房保障法，還有相關(guān)的配套法律，構(gòu)成了完整的住房保障法律體系。但是從我國(guó)目前情況來(lái)看，還沒(méi)有一部專門的住房保障法，這與住房保障制度的發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)的住房保障立法層次低，配套法律法規(guī)不完善，法律體系不健全。所以我國(guó)目前的當(dāng)務(wù)之急就是抓緊制定專門的住房保障法，通過(guò)立法形式，建立健全住房保障制度，為我國(guó)的住房保障制度的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的綜合國(guó)力和政府財(cái)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，貧富差距逐步拉大，面對(duì)著高房?jī)r(jià)、低收入，廣大中等和低收入家庭無(wú)法自力購(gòu)買住房，而我國(guó)尚未建立住房保障法律制度。筆者建議:第一、我國(guó)應(yīng)該在《憲法》中規(guī)定住房權(quán)的基本人權(quán)地位，將住房權(quán)寫(xiě)進(jìn)憲法，增加對(duì)住房權(quán)的專門規(guī)定，為住房權(quán)提供憲法保護(hù)，豐富和發(fā)展我國(guó)的人權(quán)保障事業(yè)。第二、全國(guó)人大或者是全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)應(yīng)制定專門的《住房保障法》，用以統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)單行的住房保障法律、法規(guī)、條例以及實(shí)施細(xì)則。據(jù)了解《住房保障法》在2008年11月已經(jīng)被列入11屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司負(fù)責(zé)該法的起草工作。2010年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，住房保障法的起草已列入國(guó)務(wù)院2010年立法計(jì)劃，并已形成基本住房保障法征求意見(jiàn)稿。

1.2 確立住房保障法的基本原則

由于我國(guó)人口數(shù)量多、資源匱乏等問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)自身具體國(guó)情，結(jié)合外國(guó)在住房保障法律制度方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在制定我國(guó)住房保障立法時(shí)應(yīng)遵循以下以下原則:

(1)公平原則

住房保障作為社會(huì)保障制度的重要組成部分之一，是公共產(chǎn)品和公共資源在公共領(lǐng)域內(nèi)的分配。涉及到分配問(wèn)題，要求在有關(guān)的住房保障立法中充分體現(xiàn)公平原則，做到緩和社會(huì)不公平、創(chuàng)造公平和維護(hù)公平的目的。

(2)適度保障原則

縱觀國(guó)外的住房保障法律制度，雖然都明確了政府的責(zé)任，但是這種責(zé)任是有限的。政府通過(guò)對(duì)收入的再分配，幫助廣大中等和低收入家庭解決住房問(wèn)題，滿足其基本住房需求，實(shí)現(xiàn)了住房的適度保障。我國(guó)目前是一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，廣大中等和低收入家庭所占的比重較大，政府要保障的對(duì)象和范圍比較廣。所以，我國(guó)必須建立覆蓋面適度的住房保障制度。雖然我國(guó)政府財(cái)政對(duì)住房保障的支持能力有限，但是仍然在住房保障方面進(jìn)行了較大的財(cái)政投入，在低水平的住房保障基礎(chǔ)上建立較高水平的住房基本保障。

(3)公開(kāi)原則

住房保障是一種社會(huì)福利產(chǎn)品，要求住房保障制度要公開(kāi)、透明執(zhí)行。在住房保障的保障性住房分配上應(yīng)遵循公開(kāi)公平原則，即住房保障的對(duì)象、住房條件、收入水平等都必須采用一定的形式向社會(huì)公示，接受社會(huì)的監(jiān)督，防止權(quán)力的腐敗和不公正現(xiàn)象的發(fā)生。堅(jiān)持實(shí)行公開(kāi)原則，增加住房保障制度的透明性，維護(hù)住房保障的公平。

(4)因地制宜原則

縱觀國(guó)外的住房保障法律制度，都采用各種不同形式的住房保障手段。這是因?yàn)樽》勘Ｕ嫌卸喾N形式，分別適用不同的住房保障發(fā)展階段的要求。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租性住房、公共租賃住房和公積金制度都屬于住房保障，但是它們保障的對(duì)象是不同的，是分層次的。再加上我國(guó)地域遼闊，各個(gè)地方的具體情況不同，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府的財(cái)政收入差異較大，所以在建立住房保障制度的具體方式上應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理規(guī)劃，因地制宜，促進(jìn)當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ现贫鹊陌l(fā)展。

2 強(qiáng)化政府責(zé)任

解決廣大中等和低收入家庭的住房問(wèn)題，是政府的責(zé)任，是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、和諧和穩(wěn)定的要求，符合我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。因?yàn)樽》繖?quán)是最基本的人權(quán)，人權(quán)保障是社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)要求。

2.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用

政府是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者和社會(huì)管理者，肩負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的責(zé)任，所以應(yīng)承擔(dān)廣大中等和低收入家庭的住房保障責(zé)任。由于我國(guó)人口數(shù)量多、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致廣大中等和低收入家庭無(wú)法通過(guò)自力解決住房問(wèn)題，必須加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)政府履行住房保障義務(wù)，解決居民的住房問(wèn)題。但是在我國(guó)的住房保障法律的規(guī)定中，缺乏對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定，很不利于住房保障的建設(shè)。因此，需要通過(guò)法律的形式明確各級(jí)政府的具體職責(zé)，明確其住房保障的主體地位。建議將住房保障建設(shè)作為各級(jí)地方政績(jī)考核指標(biāo)，將住房保障工作納入各級(jí)地方政府工作目標(biāo)，制定考核辦法，進(jìn)行考核，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制。

2.2 加強(qiáng)政府干預(yù)

因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制無(wú)法解決廣大中等和低收入家庭因支付能力不足而無(wú)法解決的住房問(wèn)題，尤其是在當(dāng)前城市化進(jìn)程加快而居民的收入水平普遍較低等原因從而出現(xiàn)的住房緊張的情況下，沒(méi)有政府強(qiáng)有力的干預(yù)，就不可能緩解尖銳的住房矛盾。

政府的住房政策是建立在充分利用市場(chǎng)機(jī)制配置住房資源的基礎(chǔ)上，政府干預(yù)住房市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不可避免的選擇。我國(guó)政府應(yīng)該成為構(gòu)建住房保障制度的主體，要在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用或者是無(wú)法充分發(fā)揮作用的情況下引導(dǎo)市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充和選擇，而不是完全取代或者是破壞市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。政府在進(jìn)入住房市場(chǎng)時(shí)，要避免扭曲市場(chǎng)信息和破壞市場(chǎng)在住房資源配置中的基礎(chǔ)性功能。因此，我國(guó)政府要對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在供應(yīng)與配置住房資源中的作用，保障廣大中等和低收入家庭的住房權(quán)。

3 健全監(jiān)督機(jī)制

住房保障法律制度的有效實(shí)施，離不開(kāi)健全的監(jiān)督機(jī)制。為了保證我國(guó)住房保障法律制度的公開(kāi)、公正、透明，必須建立多渠道的監(jiān)督體系，對(duì)住房保障項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和住房保障對(duì)象實(shí)施監(jiān)督。

3.1 加強(qiáng)對(duì)住房保障建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)要制定相關(guān)的住房保障項(xiàng)目住房質(zhì)量的法律，做到有法可依;加大對(duì)住房保障項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行監(jiān)督，審議各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。國(guó)家住房保障行政部門要加強(qiáng)對(duì)參與住房保障項(xiàng)目的建設(shè)方的質(zhì)量意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，建立和完善住房保障項(xiàng)目工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，將住房保障項(xiàng)目的質(zhì)量問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)，保障住房保障法律制度的實(shí)施。

提高建筑企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)，建立企業(yè)誠(chéng)信制度。通過(guò)企業(yè)的誠(chéng)信制度，政府可以選擇資質(zhì)較好的建筑企業(yè)參與住房保障項(xiàng)目建設(shè)，保證住房保障項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。對(duì)不講誠(chéng)信的建筑企業(yè)，嚴(yán)厲查處，并向社會(huì)通報(bào)，禁止其再涉足建筑行業(yè)。

3.2 加強(qiáng)對(duì)保障對(duì)象的監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)住房保障對(duì)象的監(jiān)督，要求加強(qiáng)個(gè)人收入監(jiān)管和建立個(gè)人信用制度。只有合理界定住房保障對(duì)象，才能保障住房法律制度的公平，合理的配置住房保障資源，杜絕住房保障投機(jī)現(xiàn)象的發(fā)生。筆者認(rèn)為:我國(guó)必須要全面建立個(gè)人收入監(jiān)管制度，將個(gè)人的身份證號(hào)與作為永久的納稅號(hào)碼，建立個(gè)人收入檔案。在個(gè)人申報(bào)收入方面，低于不報(bào)、瞞報(bào)、少報(bào)的，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該加大處罰力度，并將其計(jì)入個(gè)人收入檔案，督促個(gè)人誠(chéng)實(shí)申報(bào)收入。建立個(gè)人信用制度，保證住房保障法律制度的有效實(shí)施。個(gè)人信用制度包括個(gè)人資信檔案登記制度、個(gè)人信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、個(gè)人資信評(píng)估制度等。通過(guò)個(gè)人信用制度，國(guó)家可以掌握全社會(huì)每個(gè)經(jīng)濟(jì)人的活動(dòng)狀況，準(zhǔn)確反映其經(jīng)濟(jì)情況，減輕住房保障管理機(jī)構(gòu)的審核成本，確保住房保障資源的合理有效使用。加大法律處罰力度，保證住房保障的公平。對(duì)于捏造事實(shí)、故意隱瞞收入和財(cái)產(chǎn)，騙取住房保障補(bǔ)貼和住房的，應(yīng)重點(diǎn)打擊，依法追究其刑事責(zé)任并承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償。

4 完善住房公積金制度

隨著社會(huì)的變化，現(xiàn)行的《住房公積金繳交辦法》已經(jīng)不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，應(yīng)該對(duì)其重新規(guī)定。

4.1 擴(kuò)大住房公積金的繳交范圍

(1)重新規(guī)定住房公積金的繳交范圍

將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和城市自謀職業(yè)者納入住房公積金繳交范圍，使其享受到住房公積金制度的低息購(gòu)房貸款，解決其住房問(wèn)題。為進(jìn)城農(nóng)民工建立住房公積金制度，有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，推進(jìn)城市化進(jìn)程，使進(jìn)城農(nóng)民工享受到改革和發(fā)展帶來(lái)的成果，有利于農(nóng)民工盡快融入城市，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(2)降低住房公積金的征繳比例

國(guó)家應(yīng)該修改《住房公積金管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定職工和單位的住房公積金的最低和最高繳存比例，使住房公積金真正發(fā)揮作用。降低住房公積金的繳存比例，可以減輕經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)和收入較低的職工的經(jīng)濟(jì)壓力，使他們享受到住房公積金的優(yōu)越性。

4.2 改革住房公積金使用辦法

嚴(yán)格規(guī)定住房公積金的使用范圍，將重點(diǎn)向繳納住房公積金的廣大中等和低收入家庭傾斜，僅對(duì)定第一套房購(gòu)買者發(fā)放住房公積金貸款。住房公積金管理機(jī)構(gòu)要將各地的結(jié)余住房公積金及時(shí)結(jié)算，集中上存到國(guó)家的專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理運(yùn)作，增加住房公積金的收益。另外，縮小住房公積金的支取范圍。

對(duì)于支取本人住房公積金的，只允許對(duì)購(gòu)買、建造第一套房自住的職工。凡不是購(gòu)買首套房或者是不購(gòu)買住房的職工，只能等到退休后或者是法律規(guī)定的其他情形才可以一次性支取其住房公積金。這樣才符合住房公積金制度建立的目的，使住房公積金制度為住房保障制度發(fā)揮更大的作用。

5 結(jié)語(yǔ)

建立健全住房保障法律制度是國(guó)家履行其住房保障義務(wù)的重要舉措，完善我國(guó)的住房保障制度并使其走上法制化的軌道，對(duì)于解決住房問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)槲覈?guó)住房保障制度的發(fā)展歷程比較短，所以住房保障法律制度還不完善。有關(guān)的住房保障法律制度建設(shè)現(xiàn)在也處于探索階段，本文以住房保障為切入點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)法的角度論述了我國(guó)的住房保障法律制度，要求強(qiáng)化政府職責(zé)，切實(shí)履行住房保障義務(wù)，對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行適度干預(yù)，并對(duì)我國(guó)住房保障法律制度提出了一些筆者的見(jiàn)解。

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