政府責任視閾下高等教育入學機會的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展研究

宋曉平

(山東大學 政治學與公共管理學院，濟南 250100)

公平一直是人類社會生存發(fā)展所追求的目標，其本質(zhì)是對權利的基本保障和機會的平等獲得。高等教育尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育作為一種稀缺的社會資源，它不僅是一種消費品，更是人們改變身份、命運，向上層社會流動的重要渠道。對于大多數(shù)處于弱勢地位的農(nóng)民階層來說它可能就是唯一的路徑，所以其入學機會是否得到了合理的分配就顯得格外重要。然而越來越多的調(diào)查顯示本是創(chuàng)造公平和機會的高等教育更多的扮演了固化社會階層的角色。高等教育入學機會的不均衡發(fā)展給社會帶來了巨大的不公。

1 我國高等教育城鄉(xiāng)入學機會的現(xiàn)狀分析

2009年1月初，新華社播發(fā)了國務院總理溫家寶的署名文章，文中溫總理對我國高等教育公平提出了擔憂，“過去我們上大學的時候，班里農(nóng)村的孩子幾乎占到80%，甚至還要高，現(xiàn)在不同了，農(nóng)村學生的比重下降了。這是我常想的一件事情。”

2011年8月22日，又一年的新生開學之際，中央電視臺新聞頻道《新聞1+1》播出了一期名為《重點大學，農(nóng)村生源為何減少?》的專題欄目。

中國農(nóng)業(yè)大學是以農(nóng)村生源比例較高為一大特色的國家重點院校。1999年至2001年3年間，中國農(nóng)業(yè)大學的農(nóng)村新生比例均在39%左右;但自2002年起，農(nóng)村新生比例開始下降，2011年農(nóng)村生源首次跌破30%，降至28.22%。一所國家重點的農(nóng)林院校出現(xiàn)了這樣的狀況，令人堪憂。而清華大學、北京大學國家重點大學，自20世紀90年代以來，農(nóng)村學生的比例呈下降趨勢:清華大學在2000年是17.6%，比1990年下降4.1%;北京大學在1999 年是16.3%，比 1991 年下降2.5%［1］。

在我國“211”、“985工程”的國家重點院校，農(nóng)村籍學生比例仍在不斷下降。自高等教育改革和大學擴招以來，接受高等教育的人數(shù)大幅增加，農(nóng)村生源總人數(shù)也在不斷擴大。但是，我們必須要清醒地認識到并不是簡單的農(nóng)村大學生總人數(shù)增加就說明實現(xiàn)了我國高等教育的公平。仔細研究農(nóng)村大學生在我國高等教育系統(tǒng)中的分布就會發(fā)現(xiàn)，掌握優(yōu)質(zhì)高等教育資源的重點高校中農(nóng)村生源所占比例越來越低，相反在非重點的普通院校農(nóng)村生源卻占據(jù)了相當大的比例。這也正是我們所說的我國高等教育的公平問題正在轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性的結構上失衡問題。

2 高等教育入學機會城鄉(xiāng)結構失衡的政府責任研究

在中國城鄉(xiāng)二元結構的社會形態(tài)下，農(nóng)民不僅是一種職業(yè)，更是一個身份階層。他們是在社會地位、社會福利、社會保障處在最底層的群體，此外在其教育機會的獲得上也處于劣勢地位。中國的教育公平最主要的就是農(nóng)村子女受教育機會的公平問題。

大多數(shù)的農(nóng)村學生由于缺乏良好的基礎教育使得農(nóng)村學生在“分數(shù)”標準面前就輸給了城市學生。連續(xù)數(shù)年的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)重點大學中農(nóng)村學生比例仍在不斷下降，優(yōu)質(zhì)高等教育入學機會出現(xiàn)了嚴重的城鄉(xiāng)結構失衡問題。筆者認為最大責任在于政府政策制度的偏差。

2.1 “效率至上”的教育發(fā)展觀與價值觀

1978年黨的十七屆三中全會確立了一切以經(jīng)濟建設為中心的基本路線。從此我國的一切發(fā)展都被打上了“效率”的烙印。之后，教育作為推動經(jīng)濟發(fā)展和國家進步最重要的智力資源，就一定要服務于國家工業(yè)和科技發(fā)展的需要，培養(yǎng)國家需要的人才。1978年鄧小平在全國教育工作會議中強調(diào)“早出成果，早出人才”、要求“盡快的培養(yǎng)出一批具有世界第一流水平的科學技術專家”［2］。教育尤其是高等教育越來越偏離其根本理念，淪為國家發(fā)展和經(jīng)濟進步的工具。受此影響我國的一切教育制度和政策都被打上了“注重產(chǎn)出和效率”的烙印。哪種教育能盡快推動經(jīng)濟發(fā)展，就著重發(fā)展什么教育;哪里能較快看出教育成果，錢就投往哪里。也就是在這種趕超模式教育發(fā)展觀的影響之下，我國的教育出現(xiàn)了“重高等教育，輕基礎教育”、“重城市教育，輕農(nóng)村教育”的制度偏差。

2.2 政府基礎教育投入的城鄉(xiāng)結構不合理

2.2.1 農(nóng)村極度匱乏的財政性教育經(jīng)費

高等教育入學機會的城鄉(xiāng)結構失衡問題很大程度上是我國基礎教育城鄉(xiāng)建設不均衡的延伸。學生在基礎教育階段所受到的教育是否優(yōu)良、是否能夠開發(fā)其潛能決定了他們是否有能力享受到優(yōu)質(zhì)的高等教育資源。建國后實行的“城市學校國家辦，農(nóng)村學校農(nóng)民辦”政策，造成了我國農(nóng)村基礎教育長期投入不足，抑制了農(nóng)村教育的發(fā)展，同時也一定程度上堵塞了農(nóng)村子女考入重點中學，最終進入重點大學的渠道。

早在1993年國務院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就明確指出在2000年國家財政性教育經(jīng)費要達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%。如果按此標準計算，1993至2003年十一年國家財政性教育經(jīng)費缺口為9391.15億元?！吨袊逃龍蟆?004年夏天對174個地市和縣教育局長的問卷調(diào)查結果顯示，超過50%的農(nóng)村中小學“基本運行經(jīng)費難以保證”，有58%的農(nóng)村學校危房改造經(jīng)費無法落實，超過40%的小學仍然使用危房，超過30%的農(nóng)村小學“粉筆論支有限發(fā)放”接近40%的農(nóng)村小學“交不起電費，有電不敢開電燈”，而缺少課桌凳的小學也接近40%［3］。

2.2.2 基礎教育著重發(fā)展城市“重點中學”

1982年對重點中學的一次調(diào)查顯示，在13個省市自治區(qū)的348所重點中學中，城市243所，占70%，縣鎮(zhèn)98所，占28%，農(nóng)村7所，占2%［4］。一份有關“中國高等教育公平問題研究”的報告稱，“各地通過繳納贊助費、擇校費進入高中的學生比例幾乎超過了10%，通過繳納贊助費、擇校費進入城市重點高中的比例達到25.2%。”［5］而廣大的農(nóng)民子女只能和縣鎮(zhèn)的學生一起競爭占全國重點中學1/3的縣鎮(zhèn)重點中學和農(nóng)村重點中學的入學機會。然而即使這樣，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村重點中學還要拿出一定比例的名額給學習成績欠佳但卻有一定經(jīng)濟實力或社會資本的擇校生。

眾所周知，重點中學無論在辦學條件、師資力量還是教育方法和環(huán)境方面都比農(nóng)村普通高中有著更加雄厚的基礎，國家重點大學的錄取新生中絕大多數(shù)也是來自城市重點高中和超級中學的學生。而另一方面自國家放寬高校辦學權限實施自主招生政策以來，重點大學自主招生名額也絕大多數(shù)投向了城市重點高中，這也進一步擠占了農(nóng)村學生進入重點大學的空間。

2.3 高校自主招生政策擠占了農(nóng)村學生的高等教育入學機會

自主招生政策其實行的主要目的就在于:擴大高校辦學自主權，探索招生錄取的新途徑，不拘一格選拔人才，同時引導中學教育全面發(fā)展，推動我國素質(zhì)教育的進步［6］。為了培養(yǎng)創(chuàng)新人才，提升學術競爭力，一些國家重點大學紛紛開始擴大辦學自主權，競相選拔高素質(zhì)優(yōu)秀生源，試行通才培養(yǎng)模式。自主招生實行以來對我國的教育事業(yè)確實做出了貢獻，但是其弊端也日益顯現(xiàn)。

從實施的效果來看，重點大學的自主招生政策存在“馬太效應”，進一步擴大了業(yè)已存在的重點高校中城鄉(xiāng)大學生的比例差距。在現(xiàn)行的自主招生實施辦法中我們會發(fā)現(xiàn)，無論是報考條件、考試內(nèi)容還是面試方式，各個方面都帶有著明顯的城市傾向，農(nóng)村考生根本沒有能力與城市學生平等競爭。而另一方面目前重點大學的自主招生大多采用90%以上的名額直接投放城市重點高中的方式，而在城市重點高中里就讀的農(nóng)村學生本來就很少。其結果是，重點高校自主招生比例越大，農(nóng)村學生進入重點高校的機會就越少。

3 高等教育入學機會城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的政府責任研究

3.1 將“公平”確立為教育公共政策的基本價值

在我國高等教育資源尚不能滿足所有需求的今天，能夠接受高等教育的人只占少數(shù)，因此高等教育入學機會的分配是否公平就顯得尤為重要。從改革開放至今，我們的高等教育一直堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則。而在追求社會安定和諧，經(jīng)濟又好又快發(fā)展的今天，教育的公平性就必須提上日程，堅持“公平”的高等教育公共政策的基本價值。通過制度變革和政策調(diào)整，克服那些明顯影響、損害教育公平的制度性因素，同時采取傾斜政策，扶持弱勢群體［7］。高等教育的公平性主要體現(xiàn)在:錄取體制上要嚴格按照“分數(shù)+能力”的指標;平等對待城市和農(nóng)村的考生，真正做到分數(shù)面前人人平等;從制度上規(guī)避經(jīng)濟和社會資本對教育入學機會的干預;在收費和資助制度上做到向弱勢群體傾斜等等。

3.2 統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)基礎教育辦學

在農(nóng)村義務教育入學的經(jīng)濟負擔減輕之后，教育部基礎教育司司長姜沛民在2009年全國教育新聞宣傳工作會議上，指出當前義務教育的著力點是:建設合格學校并提出要進行標準化學校建設。所謂城鄉(xiāng)中小學標準化建設，就是結合當?shù)亟?jīng)濟社會的實際發(fā)展情況制定統(tǒng)一的學校標準，政府為人民提供相對均衡的辦學條件，以縣(市、區(qū))為單位，優(yōu)化學校布局，改善辦學條件，加強教師隊伍建設，提高學校管理水平，使每所中小學校都能按照法定標準，擁有大體均等的物質(zhì)條件和師資力量，從而均衡教育教學質(zhì)量［8］。只有統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)基礎教育的辦學條件才能真正實現(xiàn)農(nóng)村學生與城市學生起跑線的統(tǒng)一，農(nóng)村學生城市學生的競爭才具有可比性，高等教育的城鄉(xiāng)公平才有可能實現(xiàn)。

3.3 高等教育錄取體制中增加“家庭因素”評價

筆者認為在基礎教育城鄉(xiāng)差距沒有得到改善之前，高等教育錄取工作可以借鑒西方國家高等教育錄取標準中的一項“家庭因素”評價，將家庭經(jīng)濟和社會狀況作為錄取與否的標準之一，對那些家庭條件不好的考生予以優(yōu)先錄取。試行“分數(shù)達到錄取標準的前提下，優(yōu)先錄取農(nóng)村考生”的作法。因為在現(xiàn)階段基礎教育城鄉(xiāng)差距巨大的情形下，農(nóng)村考生能以與城市考生相同的分數(shù)考入重點高校，那么一定程度上就可以說明，這些農(nóng)村考生有相對高的智力或?qū)W習能力，也付出了更多的努力，所以理應在相同分數(shù)下被優(yōu)先錄取。同時這也是實現(xiàn)我國高等教育公平的一項重要措施。

［1］我國高等教育城鄉(xiāng)差距在縮小［N］.人民日報，2005－02－16(4).

［2］鄧小平文選(1975－1982)［C］.北京:人民出版社，1983:101.

［3］劉亞榮，張婕，于京天.教育局長眼中的教育經(jīng)費［N］.中國教育報，2004－8－23(1).

［4］袁振國.論中國教育政策的轉(zhuǎn)變:對我國重點中學平等與效益的個案研究［M］.廣州:廣東教育出版社，1999:79.

［5］馮雪梅.擇校:中國教育公平之痛［N］.中國青年報，2005－03－12(1).

［6］張亞群.高校自主招生改革:動因、問題與對策［J］.北京大學教育評論，2010(4):31.

［7］楊東平.試論促進教育公平的教育公共政策［J］.人民教育，2005(7):11.

［8］劉智慧.論公共選擇理論視野下基礎教育均衡發(fā)展中的政府職責［D］.武漢:華中師范大學，2009(11):35.