皖北農(nóng)民市民化的困境與出路——基于B市的調(diào)查

王昆侖

（蚌埠學(xué)院，安徽蚌埠，233030）

由于以往城鄉(xiāng)分化的問題長期得不到解決，加上當(dāng)前城市內(nèi)部分化日益嚴(yán)重，導(dǎo)致了皖北農(nóng)民市民化進程緩慢，障礙重重。B市是地處于安徽省北部的中等城市，經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高。由于戶籍制度等具體制度基礎(chǔ)上形成的身份阻隔，使得流入B市的農(nóng)民的城市融入過程艱難。目前，雖然B市的城鄉(xiāng)戶籍管制已經(jīng)明顯放松，但以往那種農(nóng)民與市民相區(qū)別的社會保障措施，在改革中逐漸演變成了城市內(nèi)部分化的社會保障措施。以往的市民特權(quán)基本上被單位特權(quán)所取代，沒有單位依托的進城農(nóng)民尤其是新生代農(nóng)村流動人口同樣被“邊緣化”、“村落化”。

一、皖北農(nóng)民市民化的困境

（一）城市戶口對農(nóng)民工沒有吸引力

2010年，B市公安局制定了放寬戶籍管理制度的6項措施，其中，有3項措施與農(nóng)民工能否在城市落戶直接相關(guān)。第一，對于獲得高級工、技師、高級技師職稱的農(nóng)民工，以及獲得市級以上勞動模范、先進工作者榮譽稱號的農(nóng)民工等，在城市就業(yè)居住的，本人及其家庭成員可根據(jù)自愿在城市落戶。第二，農(nóng)民工在購買了商品房（含住宅、商業(yè)用房和二手房），本人及其家庭成員可根據(jù)自愿在城市落戶。第三，農(nóng)民工在本市范圍內(nèi)有“合法固定住所”①“合法固定住所”包括擁有《房屋所有權(quán)證》、《土地使用證》等，以及黨政機關(guān)、企事業(yè)單位提供或租賃給本單位員工常年（一年以上）使用的公有住房。的，可自愿辦理落戶。［1］但是，由于多數(shù)農(nóng)民工的文化、技術(shù)水平有限，他們在城市的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也十分有限，因而難以進入城市主流勞動力市場。被排斥在城市主流勞動力市場之外的農(nóng)民工，難以獲得相應(yīng)的職稱、榮譽稱號，難以取得“合法固定住所”，也難以在城市購買商品房?？梢哉f，農(nóng)民工在B市落戶的門檻依然很高。并且，由于城市內(nèi)

部分化的社會保障措施，農(nóng)民即便在城市落戶，落戶之后可以享受到的福利與保障也十分有限。因此，B市所謂的“放寬戶籍管理”主要還是以服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)為目的，而對農(nóng)民工的城市融入缺乏關(guān)注。過高的落戶門檻，加上落戶以后的社會保障需求依然得不到滿足，導(dǎo)致了B市城市戶口對農(nóng)民工沒有吸引力。

個案1：WJ，男，漢族，33歲，高中畢業(yè)。

開廢品收購站的WJ，2009年在B市買了一套商品房。按照B市目前的戶籍政策，只要購買了商品房或者有合法住處的農(nóng)民工，可以將戶口遷到城市。但WJ并不打算將戶口遷到城市。

WJ：遷戶口對我來說一點用沒有，又沒有保障，唯一的用處是小孩上學(xué)，小孩上小學(xué)時交了800元贊助費，那學(xué)校不好。其他像實驗小學(xué)、慕遠學(xué)校那樣的好學(xué)校，即使是城市戶口，沒有關(guān)系的話，花錢也進不去。

個案2：WDJ，女，漢族，26歲，初中畢業(yè)。

WDJ進城之后，從事的都是營業(yè)員、服務(wù)員之類的工作，戶口對她的求職曾經(jīng)產(chǎn)生過影響，但后來影響越來越小了。

WDJ：一開始很想把戶口遷過來，當(dāng)時不管什么工作，都經(jīng)常寫“高中畢業(yè)、本市戶口”，當(dāng)時想讓我阿姨辦戶口時把我?guī)н^來，但是阿姨不愿意（2003年，WDJ的阿姨正在辦戶口遷入的事情，可以以收養(yǎng)的名義帶一個孩子進城落戶，阿姨的獨生子因為上學(xué)，早前已經(jīng)買了城市戶口，所以WDJ請阿姨幫忙，想把戶口轉(zhuǎn)到城市），現(xiàn)在要戶口也沒太大用，主要看單位，我剛來的時候說是農(nóng)村戶口不給辦“五險一金”，實際上，還是看單位，單位要是愿意，農(nóng)村戶口也應(yīng)該給辦。

（二）本地企業(yè)留不住本地農(nóng)民工

2011年初，B市“關(guān)于農(nóng)村外出務(wù)工人員和企業(yè)人力資源需求情況”調(diào)查顯示，2010年全市共有外出農(nóng)民工60.5萬人。從流向看，主要集中在江蘇、浙江、上海、廣州等地；從行業(yè)分布看，主要集中在服裝制鞋、電工電子、建筑材料等行業(yè)。全市60.5萬外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)就業(yè)的僅有5.3萬人，而B市目前各類企業(yè)用工需求在2.7萬人以上，需求較為集中的工種為普通操作工、服裝紡織操作工和機械機電操作工，這三類工種的需求數(shù)占92.4%。通過座談和走訪，調(diào)查者認為農(nóng)民工不愿在本地就業(yè)的原因主要在于本地企業(yè)工資低、生產(chǎn)生活條件差、社會保障問題無法解決、缺乏培訓(xùn)機會，等等。［2］結(jié)合B市的現(xiàn)實情況來看，本地企業(yè)留不住本地農(nóng)民工的原因主要有三點：一是B市缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化基礎(chǔ)，無法充分吸納本地就業(yè)；二是B市城市規(guī)模有限，缺少外來投資；三是B市本地就業(yè)的保障水平偏低。

在筆者取得的調(diào)研樣本中，B市進城農(nóng)民中，除了早期通過接班、退伍，或者后來通過接受高等教育而留城的少數(shù)人，得以享受市民待遇，通過其他方式進城的農(nóng)民工幾乎都被擠壓到了第三產(chǎn)業(yè)部門，主要從事一些臟、險、累的工作。而且，絕大多數(shù)的進城農(nóng)民都未曾享有企業(yè)辦理的“五險”和“一金”。

（三）土地收入不足以保障生活

上世紀(jì)90年代中后期，由于外出務(wù)工的收益遠遠高于土地收益，B市各個村曾經(jīng)出現(xiàn)過棄耕現(xiàn)象，但是，隨著稅費改革，農(nóng)業(yè)稅免除，種糧有補貼，所謂的棄耕現(xiàn)象已經(jīng)很少。隨著大型播種收割機械的進入，大部分種地農(nóng)民選擇將土地轉(zhuǎn)包給親友或者同鄉(xiāng)，實行規(guī)模耕種。在家種田的村民，農(nóng)閑時以做瓦工和做小生意為主，其中從事瓦工的居多數(shù)。外出務(wù)工人員的收入帶動了農(nóng)村的蓋房熱，年輕人結(jié)婚之前都會在家里蓋兩層或者三層小樓。在調(diào)查中，大多數(shù)受訪者明確表示要保留“莊戶地”（宅基地）。但是，也有部分村民認為本村的土地“沒有價值”，表示如果有人出高價寧愿把地賣了，用賣地的錢給孩子出彩禮、蓋房子，以后讓孩子去城里打工、做生意。

個案3：WZM，男，中共黨員，漢族，56歲，初中畢業(yè)。

WZM來自B市S村，S村位于B市遠郊，目前，村里除了建房、修路之外，還沒有涉及大規(guī)模征地、拆遷類的問題。進城以后，他已經(jīng)將自家的土地給了自己的弟弟耕種，弟弟每年一次性付給他1000元。贍養(yǎng)父母需要提供的糧食，也由弟弟代他提供。村里其他進城人員也多是將自己的土地流轉(zhuǎn)給了親友、同鄉(xiāng)耕種，每年收取一定的費用或者提供一定的糧食。村民將自家土地流轉(zhuǎn)出去以后，每畝每年會收取200-300元的報酬，至于土地補貼，既有跟人（土地所有者）走的，也有跟地走的，具體方式由土地流轉(zhuǎn)雙方自行敲定。但不管怎樣，他們保留了在一定程度下追回土地的權(quán)利。

（四）進城農(nóng)民的“低收入”、“低保障”遇上“高房價”

B市的住房保障工作是以租金補貼為主，實物配租為輔。從租金補貼來看，自2010年7月份開始，B市住房保障租金補貼政策方面，同時具備擁有本市城鎮(zhèn)戶口，且人均現(xiàn)住房建筑面積在13平方米以下（不含13平方米）、家庭人均年收入低于5000元以下條件的家庭，均可申請廉租房租金補貼保障，補貼金額是每月每平方米7元錢。［3］從實物配租來看，B市在2008年啟動住房保障項目，并已獲批準(zhǔn)建設(shè)項目35個，總計11210套。但是，直到2011年初，首批1115套廉租房才建成并交付使用。［4］從以上兩個方面可以看出：（1）B市總體住房保障水平不高；（2）B市的廉租房與租金補貼政策僅覆蓋城市戶口的低收入家庭，而不覆蓋在城市定居的低收入農(nóng)民工家庭。

個案4：WDB，男，漢族，25歲，初中畢業(yè)。

目前WDB已經(jīng)到了談婚論嫁的年齡，他現(xiàn)在的女友是公交公司的一位司機，兩人相處了三年，已經(jīng)到了談婚論嫁的地步。在結(jié)婚的事情上，女方的最低要求是要按揭一套婚房。父母在生活上省吃儉用，希望能攢到足夠的錢幫助他買一套房子，或者只是付清首付款。

WDB去年在父親和其他親友的資助下貸款買了一輛貨車，由于貨運市場過于飽和，每月的收入勉強只夠還貸款。

WDB：干貨運競爭太激烈，生意你不做總是有別人做，老板把價格壓得太低，經(jīng)常是拉了一趟貨都不賺錢。我干了一年，把貨車賣掉了，除去新車的折舊，加上油費、車險，去年一年白干了。我現(xiàn)在給一家冷庫開車，一個月只有1500元，房價這幾年一直在漲，普通地段的商品房價格在5000元以上，照這個工資，買房子是遙遙無期了。前段時間，她爸爸給我聯(lián)系了郊區(qū)的一套還原房，房價不高，但沒有產(chǎn)權(quán)，不能做按揭，一次付清的話我拿不出那么多錢，市里的房價這么高，我連首付都付不起。

二、皖北農(nóng)民市民化困境的原因分析

（一）早期農(nóng)村市場化改革的增長效益下降

從皖北地區(qū)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變過程來看：第一階段，從1975年的“全面整頓”，到1978年召開的十一屆三中全會明確指出黨和國家的工作重心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移，皖北地區(qū)率先開始了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的初步嘗試。第二階段，從1978年至1984年，在農(nóng)村“大包干”形式下，皖北農(nóng)村率先出現(xiàn)了市場化的趨勢。第三階段，從1984年至1989年，皖北城市的工業(yè)生產(chǎn)開始逐步引入經(jīng)濟核算與市場調(diào)節(jié)的趨勢。與此同時，新一輪改革浪潮在農(nóng)村出現(xiàn)，各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，逐漸擺脫了我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的“拾遺補缺三不爭”①“拾遺補缺三不爭”是指：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“給國有大企業(yè)拾遺補缺”和“不與國企爭資源、爭市場、爭人才”。的限制。以B市為代表的皖北中小城市里，農(nóng)民非農(nóng)化的趨勢日益增加。這一期間，我國自1953年實施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”以后，逐步形成的城鄉(xiāng)身份壁壘逐漸開始動搖。在這樣的背景下，皖北農(nóng)民不僅在農(nóng)村發(fā)展副業(yè)、從事個體經(jīng)營，而且逐漸突破了在城鄉(xiāng)流動方面的束縛，越來越多的農(nóng)民商人開始流動于城鄉(xiāng)之間，自發(fā)地尋找市場機遇。然而，自上世紀(jì)90年代中期以后，由于改革初期的農(nóng)村市場化改革所帶來的自由市場趨勢與物價改革以后滋生的壟斷機制產(chǎn)生了嚴(yán)重的摩擦，皖北農(nóng)民商人在經(jīng)商中的市場風(fēng)險加大。到了上世紀(jì)90年代末，隨著城市競爭日益激烈與農(nóng)村市場日益萎縮的狀況下，皖北農(nóng)民商人幾乎遭受了普遍的市場挫折。早期農(nóng)村市場化改革的增長效益開始下降。

（二）第二輪市場化改革導(dǎo)致市民與進城農(nóng)民的分化加劇

1992年開始的第二輪市場化改革中，不乏一些進城較早，并靠自己的能力經(jīng)商致富，屬于進城農(nóng)民中，城市融入較為成功的案例。但是，這種情況并不普遍。例如，在上述個案的描述中，CXL夫婦在進城之初獲得了比普通進城打工者更多的社會支持：CXL的爺爺奶奶為他們提供了城市住房，她的丈夫在國企擁有正式工作，有機會學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)，在創(chuàng)業(yè)之初，企業(yè)買斷的錢又為他提供了啟動資金……這些條件都是大多數(shù)進城農(nóng)民無法具備的。可以說，城市所提供的社會支持和公共物品在更大程度上影響了農(nóng)民工的城市適應(yīng)。農(nóng)民進城后的社會地位分化，與在起點公平和過程公正前提下，主要因個人才智、能力而產(chǎn)生的社會分化也并不相同。

上世紀(jì)90年代中期以來，一方面是皖北各個城市在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷地加大投入，令城市的面貌日新月異；另一方面卻是基層的教育、醫(yī)療等公共物品的供應(yīng)日益短缺。這一時期，由于教育、文化、衛(wèi)生、通訊、交通部門為了自身的特殊利益，進一步疏離了自身的公共職能，皖北地區(qū)的社會就業(yè)、社會保障、社會管理、社會公正等問題也越來越突出。公共物品短缺，并且公共物品缺少公共性的體制弊病，導(dǎo)致了部分公共服務(wù)部門服務(wù)責(zé)任意識缺失，甚至利用公共資源謀取私益。這種不合理的格局，進一步排擠了民間的自由的市場競爭，導(dǎo)致了城市中的教育、醫(yī)療、居住等方面費用呈現(xiàn)非理性增長的趨勢。在這種趨勢下，農(nóng)民工的“低工資”、“低保障”與城市中高漲的生活成本形成了巨大的反差，進城農(nóng)民的城市融入愈發(fā)艱難。

三、擺脫困境，推進皖北農(nóng)民市民化

在全球化的背景下，推進皖北農(nóng)民市民化，更需要進一步倡導(dǎo)政府的責(zé)任意識，充分實現(xiàn)農(nóng)民作為納稅人應(yīng)當(dāng)享有的公共福利。從市場層面來看，要實現(xiàn)農(nóng)民在城市平等進入市場，并且公平參與市場競爭的權(quán)利；從社會層面來看，要開放城市公共生活，讓農(nóng)民進城后在居有其所、享有與市民平等的各項社會保障。具體來說，主要包括以下幾個方面：

（一）保障農(nóng)民平等的市場準(zhǔn)入權(quán)

對于進城農(nóng)民而言，要轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葯?quán)利的市民，需要以自由（包括勞務(wù)市場的自由準(zhǔn)入）為前提。是否擁有平等的市場準(zhǔn)入權(quán)意味著農(nóng)民工是否享有擇業(yè)自由，這是決定他們能否融入城市的前提。實際上，一方面，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制尚不完善，農(nóng)民尚不能以土地作為資本，充分參與市場競爭；另一方面，農(nóng)民進城后，難以獲得與市民平等的就業(yè)機會，而是大量流入到了一些臟、累、險的工作領(lǐng)域。在這種情況下，雖然市場經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)使得農(nóng)民進城務(wù)工的身份性的阻隔趨于減弱，但農(nóng)民工在城市的平等的市場準(zhǔn)入權(quán)利依然得不到保障。因此，皖北各城市，作為農(nóng)民工的流入地，其各項社會政策，應(yīng)當(dāng)致力于促進城市中平等競爭的勞務(wù)市場的形成，以彌合進城農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葯?quán)利的市民的身份性鴻溝。

（二）完善農(nóng)民工的各項社會保障

對于進城農(nóng)民工的社會保障，全國各地都有關(guān)于“三方統(tǒng)籌”賬戶的規(guī)定。但是，一些制度缺陷卻往往使這些保障措施失效，甚至給農(nóng)民工造成額外的損失。①由于以往的農(nóng)民工社保賬戶難以實現(xiàn)異地接續(xù)，農(nóng)民工失業(yè)以后，只能取回從自己的工資中扣除的那一部分。而農(nóng)民工社保賬戶中由國家財政出的那一部分、尤其是企業(yè)為農(nóng)民工出的那一部分都取不出來，而被留在了其工作地的社保基金中。由于相關(guān)手續(xù)十分繁瑣，一些農(nóng)民工在失業(yè)返鄉(xiāng)之前，甚至無法取出自己被扣除的那一部分工資。

目前，雖然農(nóng)業(yè)稅費已經(jīng)全免，但農(nóng)業(yè)補貼提高的幅度并不高。在這種情況下，政府在對于農(nóng)民工社會保障的制度設(shè)計中，就不能以農(nóng)民工失業(yè)了可以回鄉(xiāng)種田為前提，否則只會做出對農(nóng)民工的不利的制度設(shè)計。［5］因此，皖北各城市，無論是作為農(nóng)民工的流出地還是流入地，都必須全面完善農(nóng)民工的各項社會保障。一方面，要保障農(nóng)民的土地權(quán)益，避免強制性事件的不斷發(fā)生，以保障農(nóng)民自由返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)以及通過土地充分參與市場競爭的權(quán)利；另一方面，也要為失業(yè)但未返鄉(xiāng)的城市農(nóng)民工提供基本的社會保障。

（三）保障農(nóng)民工在城市的居住權(quán)

在以B市為代表的皖北各城市，廉租房建設(shè)的覆蓋面小，而且完全將進城農(nóng)民排除在外。其他城市，例如北京、上海、深圳等大城市，不僅把“合法固定住所”的門檻定得很高，而且出現(xiàn)了大量經(jīng)濟適用房優(yōu)先提供給公務(wù)員、經(jīng)濟適用房被建成豪華住宅區(qū)的現(xiàn)象。公共福利政策本應(yīng)具有幫助弱者、減少收入差距的再分配功能，因此，城市提供“廉租房”、“租房租金補貼”的舉措應(yīng)當(dāng)首先從弱勢群體開始。當(dāng)前，隨著農(nóng)民大量進城，推進農(nóng)民市民化，就需要進一步擴大城市的廉租房以及經(jīng)濟適用房建設(shè)的覆蓋面，逐步將進城農(nóng)民工納入保障范圍，以保障農(nóng)民工在城市的居住權(quán)。

（四）開放城市的公共生活

農(nóng)民工與市民一樣需要享有城市的教育、醫(yī)療等公共物品。在城市主流的社會公共空間尚未完全接納農(nóng)民工的情況下，政府的相關(guān)社會政策更應(yīng)當(dāng)幫助他們在法治的基礎(chǔ)上建立自己的公共生活，而不能假設(shè)農(nóng)民工會對城市產(chǎn)生危害而排斥包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口。②2011年初，深圳警方在“治安高危人員排查清理百日行動”中將8萬余名“治安高危人員”清出城市。所謂的“治安高危人員”，就是“無正當(dāng)理由長期滯留深圳、行蹤可疑、對社會治安和人民群眾生命財產(chǎn)安全構(gòu)成現(xiàn)實威脅的人員”。具體包括：“流入深圳市、有刑事犯罪前科，長期滯留且無正當(dāng)職業(yè)及合法經(jīng)濟來源的人員；沒有正當(dāng)職業(yè)，生活規(guī)律異?；蚪?jīng)濟來源可疑的人員，特別是經(jīng)常晝伏夜出，有群眾舉報，具有現(xiàn)實威脅的人員”。政府部門這種公開的、沒有法律依據(jù)的、損害外來人口的公民權(quán)利的做法，在社會上引發(fā)了極大的爭議。開放城市的公共生活不僅有利于包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口融入城市社會，而且能夠以民主、法制的原則維持主流社會與邊緣群體間在公民權(quán)利意義上的平等。并且，這種體制還有利于形成化解主流社會與邊緣群體之間矛盾的緩沖機制。［6］因此，開放的體制對于農(nóng)民工（尤其是新生代農(nóng)民工）走出邊緣狀態(tài)、融入城市生活非常重要。

［1］ 市公安局放寬戶籍管理制度服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)［EB/OL］.（2009-10 -19）.http：//www.bbr.cn/news/2009/10/19/193-720316.shtml.

［2］ 人力資源社會保障信息（2011年第9期）［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//www.ahbb.lss.gov.cn/show_info01.asp?id=535& iid=16.

［3］ 蚌埠市住房保障租金補貼政策再次擴面［EB/OL］.（2010-08-12）.http：//bengbu.la/news/focus/2010081209424830226.shtml.

［4］ 蚌埠加快保障房建設(shè) 今年將有7518套廉租房開建［EB/OL］.（2011-03-24）.http：//office.focus.cn/news/2011-03-24/12-40185.html.

［5］ 秦暉.什么是農(nóng)民工的“退路”？［N］.經(jīng)濟觀察報，2009-02-23.

［6］ 秦暉.農(nóng)民中國：歷史反思與現(xiàn)實選擇［M］.鄭州：河南人民出版社，2003：68.