行政規(guī)劃裁量理論特性研究

馬馳騁

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京211189)

行政規(guī)劃裁量理論特性研究

馬馳騁

(東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京211189)

行政規(guī)劃裁量貫穿于規(guī)劃行為的始終，是行政自主性在規(guī)劃領(lǐng)域的體現(xiàn)，并且為更好地彰顯規(guī)劃正義而不斷發(fā)展。從一個(gè)行政法概念所體現(xiàn)出來(lái)的外在特點(diǎn)來(lái)看，行政規(guī)劃裁量顯見(jiàn)基于現(xiàn)在與未來(lái)形成的時(shí)間軸線(xiàn)以及基于目的與手段形成的邏輯軸線(xiàn)，而公益和私益的博弈關(guān)系成為不變的主題，由此進(jìn)一步觀察規(guī)劃裁量的理論歸屬和學(xué)理結(jié)構(gòu)，得出其屬于形成裁量的結(jié)論，并會(huì)發(fā)現(xiàn)不確定法律概念在其中的特殊作用。

行政規(guī)劃; 行政裁量; 規(guī)劃裁量; 不確定法律概念; 理論特性

一、行政規(guī)劃裁量的理論輪廓

行政規(guī)劃獨(dú)特的裁量性在理論發(fā)展過(guò)程中被逐漸發(fā)掘出來(lái)，并依賴(lài)日臻成熟的行政裁量理論而具有了獨(dú)立的理論意義。規(guī)劃裁量①的出現(xiàn)有其必然性，“在行政計(jì)劃的策劃制定中，與一般的裁量行為相比，行政廳具有更加廣闊的判斷余地和形成自由，這就是所謂的計(jì)劃裁量或計(jì)劃形成的自由”［1］(P142)。因?yàn)樾姓?guī)劃是對(duì)未來(lái)活動(dòng)的一種設(shè)計(jì)與安排，具有前瞻性，需要賦予行政主體較為寬泛的裁量權(quán)。再加上行政規(guī)劃本身表現(xiàn)種類(lèi)多樣，制定法不可能也不宜將諸形式的行政規(guī)劃都列舉出來(lái)，在概括上有很大的難度。規(guī)劃即意味著裁量，而關(guān)注規(guī)劃裁量的首要問(wèn)題就是它的理論個(gè)性，并在此基礎(chǔ)上將其與其他裁量類(lèi)型加以區(qū)別。

筆者認(rèn)為，規(guī)劃裁量是行政裁量中的一個(gè)應(yīng)用類(lèi)型，以“形成裁量”的獨(dú)特屬性成為行政裁量中的一朵奇葩。規(guī)劃裁量的理論個(gè)性來(lái)源于行政規(guī)劃本身的特點(diǎn)，也來(lái)源于行政裁量的特點(diǎn)。無(wú)論是規(guī)劃還是裁量，其最大的共同點(diǎn)在于利益的“權(quán)衡和斟酌”，當(dāng)二者結(jié)合在一起，諸多鮮明的特點(diǎn)展現(xiàn)在我們面前。

首先，規(guī)劃裁量貫穿行政規(guī)劃的始末，根源并表現(xiàn)出行政規(guī)劃的理論特色，也不能跳脫行政裁量這個(gè)理論基礎(chǔ)而存在。“關(guān)于計(jì)劃，即使有根據(jù)規(guī)范，并且存在規(guī)范，依然應(yīng)承認(rèn)計(jì)劃的策劃制定權(quán)者具有廣泛的裁量，這是行政計(jì)劃的重大特征?！保?］(P154)在行政規(guī)劃決定過(guò)程中，盡管法律確定了其目標(biāo)，或規(guī)定了規(guī)劃制定時(shí)應(yīng)該考慮的要素，但具體內(nèi)容的形成是被委任給規(guī)劃制定者的。

在行政規(guī)劃的施行過(guò)程中，行政規(guī)劃是對(duì)未來(lái)的設(shè)計(jì)，由于政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素的變動(dòng)，行政規(guī)劃的變動(dòng)就變得非常必要。行政規(guī)劃就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，而規(guī)劃裁量在這個(gè)過(guò)程中一以貫之，在整個(gè)規(guī)劃進(jìn)程中可以以“規(guī)劃確定裁量”、“規(guī)劃變更裁量”等面目出現(xiàn)。

其次，規(guī)劃裁量是規(guī)劃自主性的體現(xiàn)，或者說(shuō)規(guī)劃裁量是對(duì)行政主體在規(guī)劃行為中活動(dòng)空間的描述。規(guī)劃裁量集中體現(xiàn)了規(guī)劃自主性，具體而言，傳統(tǒng)意義上的行政裁量需要處理的是諸多既成事實(shí)，而規(guī)劃裁量需要處理眾多設(shè)想性事實(shí)及伴隨的創(chuàng)造性判斷。傳統(tǒng)類(lèi)型行政裁量多以普通行政信息為支撐，規(guī)劃裁量所依賴(lài)的考量因素涉及較多科技風(fēng)險(xiǎn)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)，此類(lèi)事實(shí)信息的辨識(shí)不能單憑客觀證據(jù)加以佐證，往往涉及大量主觀成分的介入。譬如城鄉(xiāng)規(guī)劃中的前期調(diào)研所要處理的事實(shí)信息，對(duì)其進(jìn)行收集與處理就涉及對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)境承載能力以及人民期待等的自主性判斷。

行政主體通過(guò)規(guī)劃裁量的實(shí)施達(dá)到規(guī)劃自主化的目的，如果抹殺了行政規(guī)劃的適當(dāng)裁量性，就等同于將規(guī)劃全過(guò)程中的“彈性”抽離，規(guī)劃將走向死亡，因?yàn)椤皼](méi)有創(chuàng)造空間與計(jì)劃本身沖突”［3］(P250)。

再次，規(guī)劃裁量并非完全的“自由”行為，它也是附法律義務(wù)的，必須在與法律規(guī)范、原則與立法目的相契合的情況下方可作出裁量。規(guī)劃裁量反映了規(guī)劃自主性而非規(guī)劃自由性，行政規(guī)劃中如此多樣的裁量情形要求更加細(xì)致的責(zé)任制度設(shè)計(jì)，這從另一個(gè)角度確保了規(guī)劃裁量的合理與適法。

最后，規(guī)劃裁量讓規(guī)劃正義成長(zhǎng)于此，卻也可能消減于此。第一，規(guī)劃的正義性需要從程序與實(shí)體兩方面，即規(guī)劃的制定過(guò)程與規(guī)劃的內(nèi)容本身來(lái)進(jìn)行考察。從程序角度看，“行政主體實(shí)施裁量行為，是其在法定范圍和幅度內(nèi)選擇的結(jié)果，既然行政主體有選擇權(quán)，則意味著行政主體與相對(duì)人之間有討價(jià)還價(jià)的余地和協(xié)商解決爭(zhēng)議的可能”［4］(P176)。第二，若更多地強(qiáng)調(diào)裁量的自主性，忽略了裁量本身所附的法律義務(wù)，也就使規(guī)劃裁量走向異化而成為行政權(quán)力濫用的自由之地，規(guī)劃正義就沒(méi)有了存在的基礎(chǔ)。

二、行政規(guī)劃裁量的外在特質(zhì)觀察

(一)行政規(guī)劃裁量的雙支點(diǎn)性

1．現(xiàn)在與未來(lái):時(shí)空支點(diǎn)

與其他類(lèi)型的裁量實(shí)踐不同，行政規(guī)劃裁量更加關(guān)注當(dāng)下情形與未來(lái)情形的比對(duì)，基于對(duì)現(xiàn)狀的衡量和未來(lái)的預(yù)測(cè)來(lái)指導(dǎo)規(guī)劃行為。由于在規(guī)劃行為中，行政主體的目光在當(dāng)下與未來(lái)之間不停游走，基于人類(lèi)認(rèn)識(shí)能力的時(shí)空有限性，法律不可能也沒(méi)有必要對(duì)未來(lái)情形進(jìn)行確切的設(shè)定，所以在規(guī)劃運(yùn)行的全過(guò)程中，行政主體必須擁有廣泛的后續(xù)決定空間來(lái)應(yīng)對(duì)萬(wàn)變的實(shí)踐情形?！耙?yàn)樾姓?jì)劃是根據(jù)具體情況架構(gòu)的，作為行政目標(biāo)的發(fā)展藍(lán)圖，由實(shí)體法對(duì)行政計(jì)劃內(nèi)容加以完全的制約是不可能的。即使希望事前用法律條文對(duì)計(jì)劃內(nèi)容加以實(shí)體法上的制約，也不過(guò)是提示抽象的方向性判斷要素等，對(duì)行政提示裁量準(zhǔn)則而已。”［5］(P567～568)

現(xiàn)在和未來(lái)這兩個(gè)支點(diǎn)既是“時(shí)間”的支點(diǎn)，即規(guī)劃裁量需要以現(xiàn)在諸多條件為基礎(chǔ)，以未來(lái)諸多目標(biāo)為方向，裁量出最合適的規(guī)劃，也就是為行政進(jìn)程劃定“步頻”。它們也是“空間”的支點(diǎn)，就是在某些涉及空間籌劃的規(guī)劃類(lèi)型比如城鄉(xiāng)規(guī)劃中，空間承載能力與可挖掘潛力也應(yīng)該是進(jìn)行規(guī)劃制定的關(guān)鍵因素，這是為行政進(jìn)程劃定“步幅”。在諸多規(guī)劃類(lèi)型中，筆者以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例，通過(guò)對(duì)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的分析，對(duì)體現(xiàn)雙支點(diǎn)性的條款作了簡(jiǎn)單梳理，比如第二條第三款中的“根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要?jiǎng)澏ā?，第三條第二款中的“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平”，第十八條第一款中的“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”等。由此可見(jiàn)，對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的審視構(gòu)成了規(guī)劃裁量運(yùn)作的時(shí)空框架，跳脫對(duì)它們的衡量，規(guī)劃變得不合理，裁量變得沒(méi)有方向。

2．目的與手段:邏輯支點(diǎn)

行政規(guī)劃的“目的—手段”程式成為學(xué)者描述規(guī)劃裁量形態(tài)的慣用語(yǔ)言［6］(P40)，筆者想指出的是，這里可能存在概念使用誤區(qū)，即與“要件—效果”程式相對(duì)應(yīng)，指的是規(guī)劃法條，而不是規(guī)劃裁量，因某某程式應(yīng)是對(duì)法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的描述，對(duì)規(guī)劃裁量而言，更科學(xué)的說(shuō)法是，目的與手段是規(guī)劃裁量運(yùn)行的邏輯支點(diǎn)。

行政主體為何在現(xiàn)在與未來(lái)之間進(jìn)行衡量，為何將某行政規(guī)劃設(shè)計(jì)成如此面目，都是因?yàn)橄鄳?yīng)目的的指引，即規(guī)劃裁量都是以目的導(dǎo)向與手段選擇為邏輯起點(diǎn)的。比如某地制定水源地保護(hù)規(guī)劃，就一直秉持著保護(hù)水資源以求得永續(xù)發(fā)展這一目的，并在此未來(lái)目的的指引下，基于現(xiàn)狀條件，制定出適當(dāng)?shù)男姓?guī)劃。如果日后對(duì)該規(guī)劃變更甚至廢止，也是在彼時(shí)目的的指引下進(jìn)行的，其中諸多手段選擇、進(jìn)度安排等就是規(guī)劃裁量。

總之，以上兩個(gè)支點(diǎn)會(huì)以不同方式支撐著規(guī)劃裁量，并以此影響所產(chǎn)生的行政規(guī)劃。我們抓住了這兩點(diǎn)，就能繪制出一幅關(guān)于規(guī)劃裁量的“力的圖譜”，可用來(lái)分析評(píng)斷規(guī)劃裁量是否具有初步的合理性。

(二)行政規(guī)劃裁量的雙軸線(xiàn):公益與私益

公法本身就是處理有公權(quán)力存在的利益糾葛的法學(xué)類(lèi)型，“它主要涉及到公共利益與私人利益之間的平衡”［7］(P276)。對(duì)于行政規(guī)劃而言，“行政規(guī)劃的制定、實(shí)施從實(shí)質(zhì)上講是一個(gè)利益沖突、博弈的過(guò)程，這其中最主要的利益博弈主要發(fā)生在公共利益和利益關(guān)系人私益之間”［8］(P101)。“規(guī)劃確定過(guò)程是諸多利益調(diào)整均衡的過(guò)程，既是政治性決斷和國(guó)家、社會(huì)公共利益的調(diào)整均衡過(guò)程，亦是個(gè)別利益的調(diào)整均衡過(guò)程。”［9］(P21)公益與私益的博弈是貫穿規(guī)劃裁量的一個(gè)主題，而公益和私益就作為規(guī)劃裁量的兩條軸線(xiàn)存在。對(duì)于公共利益這個(gè)十分重要卻又人言人殊的概念，最恰當(dāng)?shù)慕缍ǚ椒ň褪菍⑵渑c私益對(duì)比來(lái)看，因?yàn)槊總€(gè)人都對(duì)私益有切身感受，往往私益相沖突的地方就是公益應(yīng)生長(zhǎng)的地方，公益同私益競(jìng)合關(guān)系成為了規(guī)劃裁量存在發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。規(guī)劃裁量的存在是為了公益發(fā)展，將公共利益這個(gè)蛋糕做大，也是為了使每個(gè)法律關(guān)系主體在保護(hù)好既有合法利益的基礎(chǔ)上獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，發(fā)展公益和保護(hù)私益的雙重目標(biāo)，都是規(guī)劃主體必須照顧到的，在規(guī)劃裁量中偏廢任一方都會(huì)讓行政規(guī)劃失卻正義性。比如對(duì)CBD的規(guī)劃，如果經(jīng)過(guò)了符合規(guī)劃正義的規(guī)劃裁量，那么此地因商業(yè)繁榮而出現(xiàn)的土地增值與其他附加值會(huì)給本地整體上帶來(lái)財(cái)富，也當(dāng)然會(huì)提高居民的收入。

在考察行政規(guī)劃過(guò)程的基礎(chǔ)上，筆者主張規(guī)劃裁量是一種系統(tǒng)設(shè)計(jì)的過(guò)程，從內(nèi)容上看就是公益和私益的全程博弈②，即協(xié)調(diào)各種不同的，甚至相互沖突的利益關(guān)系;從目的上看是為了以最好的方式完成從現(xiàn)狀到未來(lái)目標(biāo)的演變，在這種演變中實(shí)現(xiàn)公益同私益的雙贏。利益衡量原則應(yīng)該成為規(guī)劃裁量的基礎(chǔ)原則之一，“即便法律沒(méi)有明文規(guī)定，根據(jù)法治國(guó)家原理，衡量原則適用于所有的計(jì)劃”［1］(P143)。但是規(guī)劃關(guān)系涉及范圍紛繁復(fù)雜，法律不可能對(duì)所有的利益沖突都做出完全具體和明確的規(guī)定，因此立法者必須使用概括性的法律語(yǔ)言進(jìn)行描述。在此過(guò)程中，立法者把對(duì)概括性法律條文的裁量權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，從而讓行政機(jī)關(guān)具有進(jìn)行自由選擇的空間，這種法律的留白為裁量的生長(zhǎng)提供了空間。

規(guī)劃裁量存在的本質(zhì)在于只有部分而非全部行政規(guī)劃在法律上有明確法定根據(jù)。任何利益的分割都應(yīng)在法律中找到直接或間接依據(jù)。在規(guī)劃立法中，盡管存在有一些法律法規(guī)對(duì)行政規(guī)劃的內(nèi)容加以實(shí)體法上的制約，也多是一種指向性提示，即間接的利益指引，而將具體規(guī)劃內(nèi)容的確定權(quán)以委任的方式給予規(guī)劃的制定權(quán)者。規(guī)劃確定過(guò)程是諸多利益調(diào)整均衡的過(guò)程，既是政治性決斷和國(guó)家、社會(huì)公共利益的調(diào)整均衡過(guò)程，也是個(gè)別利益的調(diào)整均衡過(guò)程，這就是規(guī)劃確定裁量。同時(shí)，各主體對(duì)法律的解釋往往也遵循了這種模式，在規(guī)劃運(yùn)行中，行政主體較強(qiáng)地左右著規(guī)劃的運(yùn)行方向，這就是規(guī)劃變更裁量。由于公共利益這一典型不確定概念的具體化權(quán)利掌握在行政機(jī)關(guān)手中，導(dǎo)致了對(duì)公共利益的解釋和界定基本聽(tīng)從行政主體的意志，這就要求公眾參與程序的介入，通過(guò)聽(tīng)證、公示等措施使民意與規(guī)劃裁量如影隨形，求得公益與私益兩條腿一樣粗壯，以支撐規(guī)劃裁量。

三、行政規(guī)劃裁量的內(nèi)在特質(zhì)觀察

(一)形成裁量之屬性——從對(duì)立法裁量的批駁開(kāi)始

在憲政層面，立法裁量、行政裁量、司法裁量三者的分野是很清楚的，共同提高了國(guó)家權(quán)力的彈性與合理性。有的學(xué)者認(rèn)為，“只要立法者(也包括制定行政法規(guī)、規(guī)章者)進(jìn)行計(jì)劃或決定一計(jì)劃，其‘計(jì)劃裁量權(quán)’即屬于在國(guó)家權(quán)力范疇的普通立法裁量權(quán)”［10］(P159)。筆者認(rèn)為，規(guī)劃裁量權(quán)不同于立法裁量權(quán)最大的區(qū)別在于，它是以假定狀態(tài)為前提的，是一系列規(guī)則的制訂，是針對(duì)某段時(shí)間內(nèi)某一特定的行政目標(biāo)對(duì)方式的選擇和創(chuàng)制。簡(jiǎn)言之，立法裁量產(chǎn)生的是具有普遍約束力的法律規(guī)則，規(guī)劃裁量產(chǎn)生的是具有局限影響力的行政規(guī)劃。這是兩個(gè)層面的問(wèn)題，兩者只是在較廣的裁量空間方面有共同點(diǎn)而已，并且立法裁量是立法選擇的同義詞，將其稱(chēng)之為“裁量”未免有濫用名詞之嫌。所以規(guī)劃裁量權(quán)是一種獨(dú)特的行政權(quán)力，其可以創(chuàng)制規(guī)則，可以做出具體行政行為，可以進(jìn)行指導(dǎo)，是一種具有綜合性質(zhì)的行政權(quán)力。

那么，關(guān)于規(guī)劃裁量在行政裁量理論中的位置到底如何?筆者同意這樣的觀點(diǎn):“規(guī)劃裁量是行政裁量的一種，它與一般行政裁量之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。”［6］(P39)規(guī)劃裁量與常見(jiàn)裁量存在很多共同之處，比如二者都是為了滿(mǎn)足行政主體自主性擴(kuò)張需求而出現(xiàn)，都是以實(shí)現(xiàn)行政合理性為目的導(dǎo)向，都需要處理諸多不確定概念，都需要進(jìn)行利益衡量等過(guò)程。從本質(zhì)上講，筆者認(rèn)為行政裁量的基本立足點(diǎn)是行政自主性，行政主體得以在法律授權(quán)下獲得某種程度上的行政關(guān)系最終決定權(quán)。從這一點(diǎn)上講，普通行政裁量是經(jīng)由嚴(yán)格的“法律適用流程”［11］(P36)來(lái)達(dá)到裁量合理性目的，而規(guī)劃裁量是經(jīng)由“目的指引—手段選擇”這一過(guò)程來(lái)凸顯規(guī)劃正義，兩者殊途同歸。所以規(guī)劃裁量是行政裁量中的一個(gè)特殊類(lèi)型，它區(qū)別于傳統(tǒng)裁量的地方除了上文所闡述的特點(diǎn)外，從運(yùn)行結(jié)構(gòu)上說(shuō)，普通裁量從涵攝開(kāi)始，以對(duì)法律效果的選擇或決定為運(yùn)作方式，規(guī)劃裁量則不存在這一過(guò)程;更大的不同是不存在涵攝的過(guò)程，因?yàn)橐?guī)劃的制定或變更其實(shí)屬于法律效果決定或選擇的范疇。這一決定過(guò)程可以有兩種具體表現(xiàn)形式，第一種是發(fā)生規(guī)劃產(chǎn)生及變動(dòng)效果的裁量，即對(duì)要不要規(guī)劃、能不能規(guī)劃、需不需要變更的裁量，這是規(guī)劃領(lǐng)域的“決定裁量”;第二種是決定規(guī)劃“長(zhǎng)什么樣子”及后續(xù)過(guò)程中會(huì)“變成什么樣子”決定規(guī)劃，這一過(guò)程多屬于“選擇裁量”。因?yàn)榛趯?duì)不同主體利益的損益，對(duì)不同步驟、方案的組合等條件會(huì)產(chǎn)生若干可能規(guī)劃，行政主體對(duì)其中最佳方案的選擇的過(guò)程就是規(guī)劃裁量。

行政規(guī)劃意味著更廣闊的裁量空間及與眾不同的運(yùn)行方式，這種規(guī)劃裁量其實(shí)屬于形成裁量范疇。對(duì)于形成裁量，內(nèi)地學(xué)者研究甚少，可見(jiàn)的研究也是對(duì)形成裁量的引介，比如夏雨博士的相關(guān)論述［12］(P137)，鄭春燕教授［13］(P5)與郭慶珠教授［14］(P236)對(duì)形成裁量的確認(rèn)。筆者認(rèn)為，形成裁量無(wú)疑是行政裁量的一種，因?yàn)樗且环N基于行政權(quán)力行使和行政信息判斷而產(chǎn)生(決定或選擇)行政決定的過(guò)程，只不過(guò)這一過(guò)程不通過(guò)涵攝來(lái)實(shí)現(xiàn)，行政法規(guī)只規(guī)定了行政目的，而不明確規(guī)定行政方式與效果。“行政規(guī)劃的內(nèi)容與法律關(guān)系方面的特征在于，法律并不規(guī)定行政規(guī)劃的具體內(nèi)容，即承認(rèn)規(guī)劃裁量。”［15］(P273)這種類(lèi)型的行政裁量重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮除制定法之外的行政作為決定機(jī)制，也就是行政主體對(duì)規(guī)劃的形成自由，其次是強(qiáng)調(diào)相對(duì)人或第三人的利益保障制度，主要表現(xiàn)為對(duì)程序參與權(quán)的重視。

(二)面對(duì)獨(dú)特的不確定概念

規(guī)劃裁量需要面對(duì)規(guī)劃法中大量的不確定概念，在某種程度上，對(duì)不確定概念的具體化才是最能體現(xiàn)規(guī)劃裁量特點(diǎn)的東西。而規(guī)劃裁量所面對(duì)的不確定法律概念與一般意義上的不確定法律概念相比，有兩個(gè)最大的不同。

第一，其具有更高的應(yīng)用幾率與更明顯的層級(jí)性。規(guī)劃法規(guī)所規(guī)制的行政規(guī)劃行為是一種“謀劃型”的作為，是一種強(qiáng)裁量行為，這種較大的裁量空間就是由充滿(mǎn)不確定概念的法條所劃定的，即“行政規(guī)劃的規(guī)范性文件內(nèi)容一般都以不確定的彈性語(yǔ)言表達(dá)，如‘結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r’、‘因地制宜’、‘妥善處理’、‘優(yōu)先安排’等”［6］(P40)。因?yàn)橐?guī)劃的制定往往是以省市縣的區(qū)域隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)，或者說(shuō)在行政體制中是以縱向行政主體序列為基礎(chǔ)，那么下級(jí)制定的規(guī)劃必須與上級(jí)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。下級(jí)主體在理解相關(guān)不確定概念的時(shí)候，除了以本主體實(shí)際為參考外，也要以相關(guān)規(guī)劃框定的方向?yàn)閰⒖?，比如《南京市水資源管理辦法》第十五條針對(duì)規(guī)劃制定就有這樣的規(guī)定:“流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專(zhuān)業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃”。這就要求規(guī)劃裁量在面對(duì)具有層級(jí)性的不確定概念時(shí)，要將多層次的參考因素納入，比如本流域的環(huán)境狀況與全流域有關(guān)的環(huán)境狀況都應(yīng)予考察。

第二，其對(duì)規(guī)劃裁量方向起引導(dǎo)作用。在規(guī)劃法條模式下，不存在“要件構(gòu)成—結(jié)果選擇”的過(guò)程，不具有法律要件構(gòu)造與法律效果確定這一過(guò)程，其中的不確定概念當(dāng)然不能成為要件構(gòu)成部分，其作用不在于涵攝具體事實(shí)，而是對(duì)規(guī)劃行為與規(guī)劃裁量的引導(dǎo)和指引。換言之，行政規(guī)劃中不存在對(duì)法律后果的選擇問(wèn)題，其自身就是一個(gè)創(chuàng)造的過(guò)程，不確定法律概念就是要指引這一過(guò)程，也就是從法條賦義上講，不確定概念指揮著規(guī)劃裁量往哪里去。至于有的學(xué)者提出的“明確計(jì)劃的目的”［12］(P138)這一作用，筆者認(rèn)為是“對(duì)裁量引導(dǎo)與指引”的同義附和。對(duì)裁量的方向性引導(dǎo)就是明確計(jì)劃的目的，只有更鮮明地說(shuō)明其與規(guī)劃裁量的關(guān)系才能真正闡明其特殊性。典型實(shí)例是《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》第二十七條:“編制地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾基本生活和公共服務(wù)設(shè)施;尊重科學(xué)、尊重自然，充分考慮資源環(huán)境承載能力;統(tǒng)籌兼顧，與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、主體功能區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)相結(jié)合，并堅(jiān)持統(tǒng)一部署、分工負(fù)責(zé)，區(qū)分緩急、突出重點(diǎn)，相互銜接、上下協(xié)調(diào)，規(guī)范有序、依法推進(jìn)的原則?！边@一系列不確定法律概念構(gòu)造的法條為后續(xù)的規(guī)劃裁量指明了方向與界限。

規(guī)劃裁量是用裁量理論研究規(guī)劃特性所產(chǎn)生的事物，它反映了行政規(guī)劃與行政裁量的特點(diǎn)，也是行政裁量研究精細(xì)化的一大嘗試。其強(qiáng)烈的理論個(gè)性是我們注意到規(guī)劃裁量的原因，也是其立足于行政裁量領(lǐng)域的根本。對(duì)其的揭示還遠(yuǎn)未結(jié)束，以理論個(gè)性為線(xiàn)索探究規(guī)劃裁量的運(yùn)行結(jié)構(gòu)也是一個(gè)重要進(jìn)路。

注釋:

①本文不主張對(duì)規(guī)劃裁量和計(jì)劃裁量加以區(qū)分。

②只有突出這種全程層面上的博弈，規(guī)劃裁量權(quán)才不可能被恣意濫用。

［1］ (英)金東熙．行政法Ⅰ［M］．趙峰，譯．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008．

［2］ (英)鹽野宏．行政法［M］．楊建順，譯．北京:法律出版社，1999．

［3］ (德)沃爾夫，巴霍夫，施托貝爾．行政法(第二卷)［M］．高家偉，譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2002．

［4］ 石佑啟．私有財(cái)產(chǎn)權(quán)公法保護(hù)研究——憲法與行政法的視角［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

［5］ 楊建順．日本行政法通論［M］．北京:中國(guó)法制出版社，1998．

［6］ 孟鴻志．行政規(guī)劃裁量與法律規(guī)制模式的選擇［J］．法學(xué)論壇，2009，(5)．

［7］ (英)洛克林．公法與政治理論［M］．鄭戈，譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，2002．

［8］ 郭慶珠．論行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障和法律救濟(jì)——兼從公益與私益博弈的視角分析行政規(guī)劃的法律規(guī)制［J］．法學(xué)論壇，2006，(3)．

［9］ 楊建順．計(jì)劃行政本質(zhì)特征與政府的職能定位［J］．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(5)．

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［11］ 王貴松．行政裁量的內(nèi)部構(gòu)造［J］．法學(xué)家，2009，(2)．

［12］ 夏雨．行政規(guī)劃裁量論［J］．北方法學(xué)，2009，(5)．

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［14］ 郭慶珠．行政規(guī)劃及其法律控制研究［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009．

［15］ 應(yīng)松年．四國(guó)行政法［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005．

Abstract:Administrative discretion consistently goes throughout the administrative planning．It reflects administrative autonomy．It also develops along with planning justice．Taking planning discretion as an ordonary concept，two axises can be found，the time axise which is strategy-oriented by the present and the future，the logic axise which is strategy-oriented by purpose and mesns．The game between public interests and private interests is unchanged theme．Further study aboue its theory ownership and structurem displays that planning discretion belongs to forming discretion field，and the indefinite law concept plays a special role．

Key words:administrative planning;administrative discretion;planning discretion;indefinite law concept;theoretical character

A Study on Planning Discretion Theoretical Characters

MA Chi-cheng
(Law School，Southeast University，Nanjing，Jiangsu 211189，China)

D912．112

A

1674－0297(2012)01－0038－04

2011－07－23

馬馳騁(1986－)，男，山東萊蕪人，東南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事行政法學(xué)研究。

(責(zé)任編輯:張 璠)