淺談耕地生態(tài)補(bǔ)償制度

付二光

（浙江環(huán)境法治與社會(huì)發(fā)展研究中心，浙江臨安，311300）

隨著近些年城市化進(jìn)程的加快，人地矛盾加劇，為遏制圈占耕地的行為，我國制定了嚴(yán)格的法律限制耕地開發(fā)利用行為。隨著公眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)的日益增強(qiáng)，越來越多的學(xué)者關(guān)注到了耕地的生態(tài)功能。在此旨在分析我國現(xiàn)行法律有關(guān)耕地生態(tài)保護(hù)的缺陷，探討耕地生態(tài)保護(hù)的進(jìn)路。

一、生態(tài)文明視野下的耕地功能

文明是衡量社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，人類的發(fā)展過程也是文明產(chǎn)生和發(fā)展的過程。自人類產(chǎn)生以來先后經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，與文明相對(duì)應(yīng)的是人類與自然關(guān)系。人與自然的關(guān)系是人類文明的重要組成部分，相伴產(chǎn)生了兩種價(jià)值觀“人類中心主義”和“生態(tài)中心主義”。工業(yè)文明出現(xiàn)時(shí)間較晚，但迅速發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的災(zāi)難，由此引發(fā)人與自然關(guān)系的再度思考，生態(tài)文明應(yīng)運(yùn)而生。

但受傳統(tǒng)價(jià)值觀“人類中心主義”的影響，人類往往借其在生物圈的優(yōu)勢地位，以其主觀認(rèn)識(shí)來評(píng)定某一事物的價(jià)值。這種主觀認(rèn)識(shí)反映在人類對(duì)待自然的態(tài)度上，典型的表現(xiàn)就是衡量自然資源的價(jià)值時(shí)，僅僅考慮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽視其生態(tài)價(jià)值。耕地具有三大功能：經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能以及社會(huì)功能。［1］耕地的生態(tài)功能是經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的延伸，但是受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思維的影響，使得法律強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地的動(dòng)量平衡，忽視耕地的生態(tài)功能的保護(hù)。

耕地是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是處于生物鏈底層的重要參與者，是動(dòng)植物生長和棲息的主要場所，是植物所需的礦物質(zhì)養(yǎng)分的主要來源和出場庫，也為動(dòng)植物提供生長所需的水分和呼吸所需要的氧氣，還是整個(gè)生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化和循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。隨著整個(gè)人類社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展和人口的迅速增長，耕地與人類社會(huì)的關(guān)系已經(jīng)不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)關(guān)系，耕地的生態(tài)價(jià)值逐漸凸顯。

有學(xué)者總結(jié)耕地具有生物多樣性的產(chǎn)生與維持、氣候調(diào)節(jié)、營養(yǎng)物質(zhì)貯存與循環(huán)、土壤肥力的更新與維持、環(huán)境凈化與有害有毒物質(zhì)的降解、植物花粉的傳播與種子的擴(kuò)散、有害生物的控制、減輕自然災(zāi)害等生態(tài)價(jià)值。［2］農(nóng)業(yè)法、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法學(xué)家Maragaret Rosso Grossman在傳統(tǒng)耕地功能之外，指出耕地還具有生態(tài)景觀、基因傳遞和耕地文化傳承等功能。［3］近些年隨著全球變暖以及哥本哈根會(huì)議的召開，“碳足跡”話題的興起，學(xué)者開始研究耕地利用變化對(duì)碳足跡的影響以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)大氣成分的影響。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量的碳氧化合物，主要有CO2、CH4和N2O。占據(jù)人類活動(dòng)排放量的四分之一。［4］

二、我國耕地生態(tài)保護(hù)立法存在的問題

（一）耕地生態(tài)保護(hù)立法等級(jí)較低

我國耕地保護(hù)大多停留在對(duì)耕地面積進(jìn)行保護(hù)的初級(jí)階段，耕地生態(tài)性保護(hù)立法等級(jí)較低、缺乏剛性的法律法規(guī)的保障，由此導(dǎo)致在實(shí)踐中缺乏執(zhí)行依據(jù)?！稇椃ā返诰艞l和第十條規(guī)定了自然資源的歸屬與利用和土地制度，但是都是基于物權(quán)的角度出發(fā)，并沒有涉及土地或是耕地的生態(tài)環(huán)境功能保護(hù)?！董h(huán)境法》作為生態(tài)保護(hù)的基本法，也沒有對(duì)土地等生態(tài)環(huán)境進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，僅在第二十條原則性的規(guī)定了保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，更多強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用。《土地管理法》則是主要強(qiáng)調(diào)耕地的動(dòng)態(tài)平衡，嚴(yán)格限制農(nóng)轉(zhuǎn)非、非法占用耕地等行為，以及土地復(fù)墾等?！掇r(nóng)業(yè)法》雖然多處出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，部分是規(guī)定縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，監(jiān)督檢查的義務(wù)。

《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)于耕地保護(hù)都做了專章的規(guī)定，但是仔細(xì)分析，兩者對(duì)于耕地的規(guī)定有沖突又有重復(fù)。兩個(gè)都著重強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地社會(huì)功能和面積的保護(hù)，制定了嚴(yán)格的耕地農(nóng)轉(zhuǎn)非審批程序，以及復(fù)墾的監(jiān)督和管理。其次兩者都提到了農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境功能。但是不可否認(rèn)的是由于兩者效力等級(jí)比較低，各級(jí)政府在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增收時(shí)，都毫不猶豫地放棄耕地的這一鮮為人知的價(jià)值。

（二）立法指導(dǎo)思想忽視耕地生態(tài)功能

從耕地保護(hù)的立法和實(shí)踐來看，我國耕地保護(hù)基本是耕地面積的保護(hù)。盡管隨著公眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，政府和學(xué)術(shù)界開始認(rèn)識(shí)到耕地的生態(tài)功能，但是在實(shí)踐中，由于耕地生態(tài)功能的不可評(píng)估性以及法律、法規(guī)的缺位，使得耕地生態(tài)功能的保護(hù)工作缺乏動(dòng)力?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)耕地的保護(hù)集中在第三章第十六條至第18條，著重強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田數(shù)量以及占用農(nóng)田的程序以及農(nóng)田保護(hù)的禁止性規(guī)定。《土地管理法》雖然單列一章規(guī)定耕地保護(hù)的內(nèi)容，但是主要內(nèi)容可以歸結(jié)為：占用耕地補(bǔ)償與監(jiān)督、土壤改良、保障耕地?cái)?shù)量、維持基本農(nóng)田、保護(hù)和節(jié)約土地、禁止拋荒以及土地的開發(fā)、開墾和復(fù)墾。

這些規(guī)定除《土地管理法》第三十五條規(guī)定的“各級(jí)人民……改善土壤，提高地力，防止土地荒漠化。鹽漬化、水土流失和污染土地”外，基本上沒有涉及耕地的生態(tài)保護(hù)。近20年來，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)用地占用耕地是耕地減少的主要原因。由于占用耕地集中在東南沿海地區(qū)，而補(bǔ)充的耕地主要在西部省份，基于中國長期糧食安全考慮，這樣的占補(bǔ)平衡是有害無益的。［4］

（三）生態(tài)保護(hù)的可操作性不強(qiáng)

在我國有關(guān)耕地保護(hù)的法律法規(guī)中，不乏生態(tài)保護(hù)的規(guī)定。但是這些規(guī)定大多具有政策號(hào)召性，不具有可執(zhí)行，而有關(guān)耕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大多都處于這些規(guī)定中?！掇r(nóng)業(yè)法》第三十一條第二款規(guī)定“國家建立耕地保護(hù)制度，對(duì)基本農(nóng)田依法實(shí)行特殊保護(hù)”?！锻恋毓芾矸ā返谑艞l第四款規(guī)定“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)土地的可持續(xù)利用”。第三十八條規(guī)定“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境……開發(fā)利用未利用地”?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》第二十三條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)基本農(nóng)田污染進(jìn)行監(jiān)測和評(píng)價(jià)，并定期向本級(jí)人民政府提出環(huán)境質(zhì)量與發(fā)展趨勢報(bào)告”。

如果法律法規(guī)中過多地存在柔性條款，則這部法的執(zhí)行力可想而知。耕地作為支撐人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)資料，應(yīng)該得到良好的呵護(hù)。但是我國現(xiàn)有的有關(guān)耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)大多采用“倡導(dǎo)式”的方式存在。這就給了各級(jí)政府尋租的空間，非常不利用耕地的保護(hù)。

（四）缺乏配套的獎(jiǎng)懲措施

我國有關(guān)于耕地的相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定大多是懲罰性的，缺乏獎(jiǎng)勵(lì)性的規(guī)定，具有獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的僅在《土地管理法》第三章耕地保護(hù)中規(guī)定“開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)……，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個(gè)人長期使用”以及《環(huán)境法》號(hào)召式的規(guī)定“對(duì)保護(hù)和改善有顯著成績的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”?！锻恋毓芾矸ā返谄哒路韶?zé)任根據(jù)內(nèi)容也可以劃分為兩個(gè)部分：一是減少土地面積的責(zé)任；二是行政機(jī)關(guān)違法責(zé)任。

在《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)中，涉及獎(jiǎng)懲措施時(shí)用詞模糊，大多使用“相應(yīng)”、“相當(dāng)”和“恢復(fù)原狀”等詞匯。這也給我國耕地保護(hù)過程中耕地保護(hù)增加難度。在環(huán)境民事責(zé)任中，環(huán)境沒有利益的落腳點(diǎn)，其利益落腳點(diǎn)在于財(cái)產(chǎn)權(quán)和人格權(quán)。［6］而耕地作為一種間接為公眾接觸的資源，其被損害和污染程度的潛伏性和緩慢性決定：耕地生態(tài)價(jià)值的損害無法像普通的民事侵權(quán)或侵害案件一樣得到救濟(jì)。

（五）監(jiān)督體系不完善

《土地管理法》已經(jīng)實(shí)行十二年之久，盡管立法時(shí)為突出監(jiān)督檢查的重要性，將其單獨(dú)作為一章單列，但是由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和人力等方面的制約，我國目前還沒沒有建立起耕地保護(hù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)?！锻恋毓芾矸ā返诙轮须m然規(guī)定監(jiān)控土地利用總體規(guī)劃年度計(jì)劃，但并沒有對(duì)“土地利用情況”做進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。《基本農(nóng)田保護(hù)條例規(guī)定》第二十七條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)與縣級(jí)人民政府簽訂的基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書的要求，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織村民委員會(huì)簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書；第二十八條規(guī)定縣級(jí)以上政府有定期將農(nóng)田保護(hù)檢查情況向上一級(jí)政府匯報(bào)的義務(wù)。

《憲法》和《環(huán)境法》中也都有檢舉和控告的規(guī)定，但是實(shí)踐操作中，則不盡然，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化、鄰里思想的束縛，熟悉土地使用情況的本村居民不會(huì)去舉報(bào)，他人又不熟悉土地的總體規(guī)劃和利用情況?？h級(jí)以上人民政府限于物力人力，以及隸屬于本級(jí)政府，對(duì)本級(jí)政府的規(guī)劃或是開發(fā)利用行為又無力干涉，最后我國還沒有建立完善的動(dòng)態(tài)建設(shè)信息共享渠道，信息公開有沒有囊括這一部分信息，這也增加了執(zhí)法的難度。

三、構(gòu)建耕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的思考

目的是全部法律的制造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。［7］營造良好的生態(tài)環(huán)境是公眾在滿足基本的物質(zhì)生活后的更高層次的追求，耕地作為人類生存的基礎(chǔ)鏈條理應(yīng)受到更為嚴(yán)格的保護(hù)。無論是公法還是私法，其宗旨都不僅僅在促進(jìn)或保護(hù)其某些公共的或個(gè)人的利益，而在于適當(dāng)?shù)仄胶飧鞣矫娴睦妫瑒?chuàng)造正義和公正的局面。［8］耕地具有生態(tài)功能，這部分外部性利益就應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中得到體現(xiàn)，保護(hù)的過程中既要重視耕地的數(shù)量，又要考量耕地的質(zhì)量。生態(tài)補(bǔ)償是以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要措施，具有促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善，提高資源所有者、使用者積極改善和保護(hù)資源、發(fā)揮其生態(tài)功能的作用。

（一）明確耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w

耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w即生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，主要包括補(bǔ)償主體和受償主體。與我國已經(jīng)實(shí)施的排污權(quán)交易和水權(quán)交易主體確定相比，耕地生態(tài)補(bǔ)償主體不能簡單地局限于國家及其收益人。耕地生態(tài)補(bǔ)償主體范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的直接生產(chǎn)商、消費(fèi)者，結(jié)合區(qū)域耕地的綜合生態(tài)服務(wù)價(jià)值確定相關(guān)不可量物質(zhì)（例如碳匯功能）的受益群體。耕地生態(tài)功能的不可量性決定其補(bǔ)償主體的不確定性，這需進(jìn)一步探討。

受償主體，就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，承擔(dān)保持和改善生態(tài)功能的義務(wù)。具體到耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w即在耕地開發(fā)和利用過程中因耕地質(zhì)量下降和生態(tài)功能損耗的相關(guān)利益群體，同時(shí)也包括為保持和改善耕地生態(tài)價(jià)值而犧牲自身利益和喪失可期待利益的群體。在我國耕地為勞動(dòng)群眾集體所有，勞動(dòng)群眾是耕地的直接管理者和使用者，將勞動(dòng)群體作為受償主體不實(shí)法律的正義價(jià)值功能。

（二）界定耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是耕地生態(tài)補(bǔ)償制度成功的關(guān)鍵，也是整個(gè)制度構(gòu)建的核心，直接關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч约把a(bǔ)償者的承受能力。我國幅員遼闊，耕地受破壞程度不同，各地耕地的生態(tài)功能也不能一概而論，一刀切式的補(bǔ)償模式不利于調(diào)動(dòng)公眾的積極性。

耕地生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保育工作或因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲自身利益的群體進(jìn)行的補(bǔ)償，因此不亦采取普通法通行的獎(jiǎng)懲模式。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)考慮多種元素：政府補(bǔ)償能力、農(nóng)戶的生活水平、社會(huì)心理的承受度以及耕地因素。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參考行政賠償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立浮動(dòng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，吸取森林生態(tài)補(bǔ)償中固定額度、幅度不變的教訓(xùn)。其次，面對(duì)目前市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的問題，政府投資始終應(yīng)處于主導(dǎo)地位，但是也應(yīng)考慮到政府有限的財(cái)政投資對(duì)于巨大的環(huán)保投資來說難以為繼。積極地探索多形式的融資形式，拓寬資金的來源渠道，發(fā)揮政府與市場互補(bǔ)作用，提供長效的補(bǔ)償支持。市場化補(bǔ)償模式也是未來耕地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展方向，引導(dǎo)建立以耕地生態(tài)服務(wù)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償模式。

（三）明晰耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?/h3>

我國生態(tài)補(bǔ)償方式較單一，有學(xué)者對(duì)我國當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償方式進(jìn)行總結(jié)認(rèn)為：多數(shù)為“補(bǔ)血型”的勞動(dòng)報(bào)酬或生活補(bǔ)助，而涉及“造血型”的生產(chǎn)性補(bǔ)助很少。資金補(bǔ)償有助于短時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定受償主體情緒，解決其燃眉之需，我國在退耕還林方面已經(jīng)積累大量的經(jīng)驗(yàn)，可以為耕地生態(tài)補(bǔ)償參考對(duì)象。

同時(shí)我們不能忽視耕地對(duì)維持國家安全的戰(zhàn)略功能，因此在強(qiáng)調(diào)耕地生態(tài)功能的同時(shí)不能放棄耕地的社會(huì)生產(chǎn)功能，仍需保障耕地的物資產(chǎn)出保持在一定的范圍之內(nèi)。既不能減少物質(zhì)產(chǎn)出又要發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，這就需要中央和地方政府實(shí)施以技術(shù)輸出為主的科技扶持項(xiàng)目，向重點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域輸出科技型人才、開展技術(shù)服務(wù)。

靈活多樣的補(bǔ)償方式有助于增強(qiáng)制度的靈活性、適應(yīng)性。農(nóng)業(yè)在全民收入比重的減少也是不容忽視的，因此我國應(yīng)當(dāng)建立以資金補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償為主，以實(shí)物補(bǔ)償為輔的綜合補(bǔ)償制度。

（四）確定耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦?/h3>

生態(tài)補(bǔ)償程序是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的方式、順序、時(shí)限等一系列步驟的總稱。生態(tài)補(bǔ)償程序的設(shè)計(jì)對(duì)受償主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有重要意義?？茖W(xué)合理的補(bǔ)償程序能夠制約補(bǔ)償主體的自由裁量權(quán)，為受償主體提供表達(dá)意見的渠道，確保其得到公平的補(bǔ)償。我國司法實(shí)踐中長期存在重實(shí)體輕程序的做法，我國現(xiàn)在有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ɑ蚴钦咝晕募校蠖既狈ρa(bǔ)償程序的規(guī)定。這容易導(dǎo)致在生態(tài)補(bǔ)償過程中，具體補(bǔ)償操作無法可依，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)。其次我國長期存在的“命令式”的做法，使行政機(jī)關(guān)簡單地使用行政強(qiáng)制力量迫使受償主體接受補(bǔ)償方案等。因此在建構(gòu)耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償程序，程序應(yīng)該涵蓋實(shí)施公告、參與主體登記、核算補(bǔ)償金、支付及信息反饋等方面。只有建立完整的補(bǔ)償程序才可以杜絕侵權(quán)行為，保障耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。

（五）確立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

目前國內(nèi)外學(xué)界對(duì)于耕地補(bǔ)貼的性質(zhì)還存在爭議，但無論如何補(bǔ)貼能夠作為到達(dá)耕地使用者手中，才是補(bǔ)貼的落腳點(diǎn)。近些年是不是還是會(huì)出現(xiàn)地方政府或者個(gè)人克扣農(nóng)業(yè)補(bǔ)償金的案子，這就需要不斷地完善責(zé)任追究機(jī)制：一是對(duì)克扣補(bǔ)貼、補(bǔ)償金的單位和個(gè)人的追責(zé)；二是對(duì)保護(hù)耕地功能、價(jià)值不到位的追責(zé)。只有建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，才能保障耕地補(bǔ)償公平的實(shí)施。

農(nóng)民事無小事，我們黨始終在堅(jiān)持哪個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生決策失誤，就在哪個(gè)環(huán)節(jié)追究責(zé)任，保證耕地保護(hù)的整個(gè)程序都能嚴(yán)格地依法執(zhí)行，建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于督促政府部門做好生態(tài)補(bǔ)償工作將起到重要作用。

（六）理順耕地監(jiān)督體系、公開監(jiān)督信息

有法可依是司法實(shí)踐和行政執(zhí)法的第一步，但是良好的司法和執(zhí)法監(jiān)督體系也是耕地得到良好保護(hù)的重要保障。因此，必須強(qiáng)化對(duì)耕地利用行為的監(jiān)督管理，不僅要嚴(yán)格監(jiān)察違法占用耕地現(xiàn)象，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)破壞耕地生態(tài)功能的處罰力度，同時(shí)對(duì)提高耕地質(zhì)量促進(jìn)耕地生態(tài)功能不斷提高舉措的獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化土地管理部門和環(huán)境主管部門管理耕地和生態(tài)環(huán)境的職能，進(jìn)一步加強(qiáng)保護(hù)耕地的力度。認(rèn)真貫徹和落實(shí)國家和各級(jí)地方政府頒布的土地管理的法律法規(guī)。依法維護(hù)保障耕地職能發(fā)揮的使用者的利益，促進(jìn)耕地的可持續(xù)發(fā)展和利用。

保障公眾知情權(quán)是公眾的憲法權(quán)利，建立完善的耕地信息公開體系是環(huán)境民主的必然趨勢，也有助于提高公民的生態(tài)環(huán)境意識(shí)，提高公共參與的熱情?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》中早有關(guān)于檢查、監(jiān)督的規(guī)定，但是缺乏這部分內(nèi)容的公開，公眾對(duì)這部分信息并不了解，因此需要公開監(jiān)督信息。筆者認(rèn)為這本信息由縣級(jí)以上人民政府調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和匯報(bào)，因此關(guān)于公開耕地信息的的規(guī)定可以以行政法規(guī)的形式來建立和完善。首先不但完善了《政府信息公開條例》，其次這部分信息本就有行政機(jī)關(guān)所收集，其對(duì)這部分內(nèi)容較為熟悉。

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