農(nóng)村信用社改革進(jìn)程與前景探討

劉社建

（上海社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200235）

一、引 言

農(nóng)村合作金融組織產(chǎn)生于19世紀(jì)中葉的德國(guó)，以后發(fā)展成了各具特色的德國(guó)模式、美國(guó)模式、法國(guó)模式、日本模式與荷蘭模式。我國(guó)農(nóng)村合作金融組織自20世紀(jì)初引入，新中國(guó)成立前的解放區(qū)農(nóng)村合作金融組織不斷發(fā)展，在扶持小農(nóng)戶與小業(yè)主發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。農(nóng)村信用社作為我國(guó)農(nóng)村合作金融組織的重要形式，經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展健全與完善的過(guò)程。新中國(guó)成立后農(nóng)村信用社迅速發(fā)展，但由于受到長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及“大躍進(jìn)”、“文革”等影響，農(nóng)村信用社難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村信用社先后經(jīng)歷了由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理以及中國(guó)人民銀行代管的階段，受管理體制運(yùn)行機(jī)制以及人力資源等因素的影響，農(nóng)村信用社需要深入推進(jìn)改革。2000年在江蘇省試點(diǎn)農(nóng)村信用社體制改革，2003年在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，重點(diǎn)實(shí)施將農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府管理并重新構(gòu)建符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求機(jī)制的改革。至2005年在全國(guó)范圍內(nèi)順利完成農(nóng)村信用社改革以來(lái)，農(nóng)村信用社在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是扶持“三農(nóng)”等方面發(fā)揮了不可替代的重大作用。近年隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村信用社繼續(xù)深入改革，當(dāng)前重點(diǎn)是推進(jìn)縣域機(jī)構(gòu)股份制改革。從中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及更有效地發(fā)揮農(nóng)村信用社的作用而言，在條件成熟時(shí)及時(shí)構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行，從體制機(jī)制上全面推進(jìn)農(nóng)村信用社改革。

農(nóng)村信用社改革是不斷放權(quán)有效提升農(nóng)村信用社自主權(quán)的過(guò)程，從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理到中國(guó)人民銀行代管，直到下放由省級(jí)政府管理，農(nóng)村信用社自主權(quán)不斷提升，較好發(fā)揮了農(nóng)村信用社扶持“三農(nóng)”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。隨著金融體制的不斷變革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，當(dāng)前農(nóng)村信用社面臨著要求按現(xiàn)代化股份制金融機(jī)構(gòu)規(guī)范而原有基礎(chǔ)較為薄弱的矛盾，面臨著省聯(lián)社管理過(guò)寬而缺乏有效服務(wù)的矛盾，面臨著缺乏有效變革動(dòng)力與要求不斷深化改革的矛盾，有待根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，進(jìn)一步深入推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，及時(shí)構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行。

農(nóng)村信用社發(fā)展問(wèn)題一直是理論界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。就農(nóng)村信用社改革體制而言，范靜［1］、周脈伏［2］、蔣定 之［3］、都本 偉［4］、脫明忠 等［5］與 穆 爭(zhēng) 社［6］等深入考察了農(nóng)村信用社改革中存在的體制問(wèn)題，指出了農(nóng)村信用社從完善公司法人治理結(jié)構(gòu)、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系等方面需做出的努力，以及有待完善的重點(diǎn)與方向。有研究對(duì)省市農(nóng)村信用社包括農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)行了深入的探討，如王松奇等［7］對(duì)天津農(nóng)村合作銀行、王俊芹等［8］對(duì)河北省農(nóng)村信用社、胡濱等［9］對(duì)江蘇江陰農(nóng)村商業(yè)銀行在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究了相關(guān)農(nóng)村信用社的發(fā)展路徑并提出了如何發(fā)展的有益建議。農(nóng)村信用社作為農(nóng)村合作金融結(jié)構(gòu)的主要組成部分，部分研究是從農(nóng)村金融制度的角度考察了農(nóng)村信用社的績(jī)效，如成思危等［10］、劉錫量［11］、張 杰［12］、汪 小 亞［13］、鞏 云 華［14］等 ，這 些 研 究 對(duì)農(nóng)村信用社作為主要農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)的發(fā)展道路進(jìn)行了深入的考察，并提出了進(jìn)一步發(fā)展的方向。相關(guān)研究對(duì)探討農(nóng)村信用社改革進(jìn)程以及考察農(nóng)村信用社在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用有積極意義，當(dāng)前，在農(nóng)村信用社積極推進(jìn)改革的進(jìn)程中，有待深入探討農(nóng)村信用社改革中存在的問(wèn)題，提出進(jìn)一步有效推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的措施與途徑。

二、農(nóng)村信用社改革概況

（一）新中國(guó)成立至2003年前農(nóng)村信用社發(fā)展概況

新中國(guó)成立后農(nóng)村信用社①農(nóng)村信用社是經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立，由社員入股組成，實(shí)行民主管理，主要社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社是獨(dú)立的企業(yè)法人，以其全部資產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，農(nóng)村信用社社員依法享有民事權(quán)利，其財(cái)產(chǎn)、合法權(quán)益和依法開(kāi)展的業(yè)務(wù)活動(dòng)受國(guó)家法律保護(hù)。迅速發(fā)展，1956年農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)信用合作化，絕大多數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了“一鄉(xiāng)一社”，農(nóng)村信用社在改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作化和集體化以及發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力等方面發(fā)揮了應(yīng)有作用。到1956年全國(guó)共有農(nóng)村信用社10.3萬(wàn)個(gè)，吸收入股農(nóng)戶近1億戶，存款達(dá)4.32億元［11］。1958年后在“大躍進(jìn)”與“文革”時(shí)期，農(nóng)村信用社經(jīng)歷了較大波折，并受到了一定的負(fù)面影響?！拔母铩逼陂g農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)受到更進(jìn)一步的影響，規(guī)章制度遭到破壞，業(yè)務(wù)一度停頓。

改革開(kāi)放后，根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與實(shí)際需要，1978年農(nóng)村信用社交由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理，這對(duì)農(nóng)村信用社提高業(yè)務(wù)能力和管理水平發(fā)揮了一定的作用，為農(nóng)村信用社的持續(xù)發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。但是，由于中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行用行政方法管理信用社，統(tǒng)得過(guò)多管得過(guò)死，混淆了集體金融組織和國(guó)家銀行的界限，使農(nóng)村信用社失去了自主權(quán)成為銀行的附屬物，農(nóng)村信用社呆賬壞賬不斷增加。

1996年國(guó)務(wù)院決定農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，由中國(guó)人民銀行代管。農(nóng)村信用社由中國(guó)人民銀行代管直到2003年新一輪農(nóng)村信用社改革把農(nóng)村信用社下放至省政府管理為止。中國(guó)人民銀行代管時(shí)期致力于恢復(fù)農(nóng)村信用社的合作性質(zhì)，重點(diǎn)把農(nóng)村信用社逐步改造為由農(nóng)民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作性金融組織。但農(nóng)村信用社由中國(guó)人民銀行代管仍存在體制不順障礙，而且沒(méi)有涉及農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)體制的轉(zhuǎn)變等核心問(wèn)題，未能有效解決農(nóng)村信用社長(zhǎng)期存在的內(nèi)部人控制問(wèn)題，農(nóng)村信用社需要進(jìn)一步改革。

2000年7月中國(guó)人民銀行和江蘇省政府在江蘇省進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)。試點(diǎn)內(nèi)容為江蘇省農(nóng)村信用社以縣為單位構(gòu)建統(tǒng)一法人，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，并在常熟、江陰、張家港三個(gè)縣級(jí)市組建了農(nóng)村商業(yè)銀行，在縣（市）聯(lián)社入股基礎(chǔ)上組建了江蘇省聯(lián)社。江蘇省農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)為全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村信用社改革奠定了基礎(chǔ)，此后改革方案也是在江蘇省試點(diǎn)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。

新中國(guó)成立后受到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及不同經(jīng)濟(jì)體制的影響，農(nóng)村信用社的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)較為曲折的進(jìn)程。從新中國(guó)成立后農(nóng)村信用社快速發(fā)展，到“大躍進(jìn)”以及“文革”時(shí)期的波動(dòng)發(fā)展，再到由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行管理到由中國(guó)人民銀行代管，在不同發(fā)展階段農(nóng)村信用社雖然一定程度上發(fā)揮了支持“三農(nóng)”的作用，但是和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，而且由于農(nóng)村信用社自身存在的管理體制、資產(chǎn)質(zhì)量、人力資源等方面的問(wèn)題，農(nóng)村信用社迫切需要深入推進(jìn)改革。

（二）2003年以來(lái)的農(nóng)村信用社改革概況

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及四大國(guó)有商業(yè)銀行逐步從縣域范圍撤退，農(nóng)村信用社肩負(fù)著支持“三農(nóng)”的重大作用。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)資金的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，四大商業(yè)銀行支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金有限，而本應(yīng)有效支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村信用社卻因?yàn)轶w制、機(jī)制等問(wèn)題難以有效支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。在這種背景下，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，亟需深入推進(jìn)農(nóng)村信用社體制改革，通過(guò)理順農(nóng)村信用社管理體制與健全完善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)，有效提高農(nóng)村信用社支持“三農(nóng)”能力。在2000年江蘇省先期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村信用社進(jìn)行了更大范圍的改革。

2003年第一輪改革中試點(diǎn)單位共8個(gè)省（直轄市）②吉林、浙江、山東、貴州、江西、重慶、陜西、江蘇。。2004年進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，將其他21個(gè)省（市）納入改革試點(diǎn)之中。2005年海南省參加改革試點(diǎn)。2005年除海南省外均建立了省聯(lián)社③西藏?zé)o農(nóng)村信用社。，2007年海南省成立省聯(lián)社。這一輪改革的重點(diǎn)是“化錢買機(jī)制”與交由省級(jí)政府管理。

改革按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，重點(diǎn)推進(jìn)以管理體制與產(chǎn)權(quán)制度為核心的農(nóng)村信用社改革。改革中深入改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，全面改革信用社管理體制，努力轉(zhuǎn)換機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能。農(nóng)村信用社通過(guò)設(shè)立資格股與投資股以實(shí)現(xiàn)其股份合作制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。合作制是通過(guò)農(nóng)村信用社的資格股實(shí)現(xiàn)，一人一票。股份制是通過(guò)投資股體現(xiàn)，依據(jù)投資股股權(quán)大小決定投票權(quán)。

國(guó)家出臺(tái)了一系列扶持農(nóng)村信用社的政策，其目的是“化錢買機(jī)制”，即通過(guò)國(guó)家資金支持解決農(nóng)村信用社歷史包袱，通過(guò)中國(guó)人民銀行資金支持、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免三方面對(duì)農(nóng)村信用社予以政策支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化約束、增強(qiáng)服務(wù)，進(jìn)而構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村信用社體制。

本次農(nóng)村信用社改革重點(diǎn)之一是管理體制改革，即把農(nóng)村信用社由中國(guó)人民銀行代管交由當(dāng)?shù)厥≌芾?。農(nóng)村信用社管理職能交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，并在省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。在改革中北京與上海構(gòu)建了全市統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行①農(nóng)村商業(yè)銀行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織共同入股組成的股份制的地方性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村商業(yè)銀行是獨(dú)立的企業(yè)法人，享有由股東投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法享有民事權(quán)利，并以全部法人資產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。農(nóng)村商業(yè)銀行的股東以其所持股份享有所有者的資產(chǎn)受益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，并以所持股份為限對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。，天津構(gòu)建了全市二級(jí)法人的農(nóng)村合作銀行②農(nóng)村合作銀行是由轄內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織入股，在合作制的基礎(chǔ)上，吸收股份制運(yùn)作機(jī)制組成的股份合作制的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。股份合作制作為合作制與股份制的有機(jī)結(jié)合，其特點(diǎn)是“社員入股、一人一票、服務(wù)社員”。，其他省份均為農(nóng)村信用社聯(lián)合社。在進(jìn)一步改革進(jìn)程中，重慶農(nóng)村信用社聯(lián)合社于2008年改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，并于2010年底在香港成功上市。寧夏農(nóng)村信用社聯(lián)合社于2008年改制為寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行。天津農(nóng)村合作銀行于2010年改制為天津農(nóng)村商業(yè)銀行。

為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，當(dāng)前改革中要求農(nóng)村信用社全面取消資格股，加快推進(jìn)股份制改造，不再組建農(nóng)村合作銀行，符合農(nóng)村商業(yè)銀行準(zhǔn)入條件的機(jī)構(gòu)應(yīng)直接改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，暫不具備條件的要盡快將資格股全部轉(zhuǎn)換為投資股，并改制組建為股份制的農(nóng)村信用社。

雖然農(nóng)村信用社改革取得了良好的成效，但受到長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、歷史包袱較重以及人力資本水平較低等影響，本輪改革仍存在一些問(wèn)題有待解決，包括尚未真正建立完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)，沒(méi)有形成健全完善的監(jiān)督制衡機(jī)制，缺乏完善的內(nèi)控體系等。而且某些政策在推進(jìn)農(nóng)村信用社改革的同時(shí)，由于體制方面的原因已逐步成為進(jìn)一步制約農(nóng)村信用社發(fā)展的障礙。如當(dāng)時(shí)為了推進(jìn)改革把農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府管理，省級(jí)政府管理的途徑是成立省聯(lián)社，而隨著農(nóng)村信用社的進(jìn)一步發(fā)展，如何更有效地發(fā)揮省聯(lián)社服務(wù)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)的作用，是當(dāng)前農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)和必須解決的重大問(wèn)題之一。

三、農(nóng)村信用社存在的問(wèn)題

自2003年以來(lái)，農(nóng)村信用社在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是支持“三農(nóng)”等方面發(fā)揮了不可或缺的作用。但因受到多種因素的影響，當(dāng)前農(nóng)村信用社不同程度地存在體制機(jī)制不順、公司法人治理結(jié)構(gòu)不夠完善、內(nèi)控體系薄弱、從業(yè)人員素質(zhì)較低、隱性呆壞賬較多、經(jīng)營(yíng)方式難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求等突出問(wèn)題，在新的歷史條件下農(nóng)村信用社面臨進(jìn)一步的改革要求。

首先，省聯(lián)社管理體制需要根據(jù)實(shí)際情況盡快予以調(diào)整。2003年農(nóng)村信用社改革最突出的特征是把農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府管理。為有效加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的管理與領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)政府均采取了成立農(nóng)村信用社聯(lián)合社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行這樣的管理機(jī)構(gòu)，以代替省級(jí)政府實(shí)施管理。由于這種省級(jí)政府管理的方式是在已有區(qū)縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上再成立的省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社，并由省級(jí)聯(lián)合社來(lái)行使對(duì)區(qū)縣聯(lián)社的管理，在先天上存在不足。這種管理體制在先天不足的基礎(chǔ)上，而且在成立后的管理中自身定位不清，本應(yīng)發(fā)揮有效服務(wù)的職能難以有效發(fā)揮，而更多的是以行政管理的方式加強(qiáng)管控，下屬區(qū)縣聯(lián)社自主權(quán)極為有限。這種省聯(lián)社的管理體制如不能及時(shí)變革，農(nóng)村信用社發(fā)展將受到較大的影響。

其次，農(nóng)村信用社公司法人治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)控體系有待不斷完善。2003年那一輪改革中農(nóng)村信用社從省級(jí)聯(lián)社到縣級(jí)聯(lián)社普遍構(gòu)建了由社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)營(yíng)層構(gòu)成的公司法人治理結(jié)構(gòu)，但在實(shí)際情況中這種法人治理結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，尤其是缺乏對(duì)理事長(zhǎng)的有效約束機(jī)制。在公司法人治理結(jié)構(gòu)有待健全完善的情況下，農(nóng)村信用社內(nèi)控體系存在制度不健全、缺乏不同主體間有效制衡、各種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與人為風(fēng)險(xiǎn)較多等問(wèn)題，農(nóng)村信用社爆發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生，內(nèi)部隱性壞賬較多。公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全導(dǎo)致內(nèi)控體系有待進(jìn)一步完善，內(nèi)控體系不完善又進(jìn)一步加劇了公司法人治理結(jié)構(gòu)的失衡。

再次，當(dāng)前農(nóng)村信用社科技水平與人力資本水平有待進(jìn)一步提升。農(nóng)村信用社由于受其自身發(fā)展歷史進(jìn)程的影響，科技水平較低，人力資本水平有待進(jìn)一步提升，影響到農(nóng)村信用社深入推進(jìn)改革與發(fā)展業(yè)務(wù)。由于農(nóng)村信用社人力資源水平整體較低，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)創(chuàng)新與提升資產(chǎn)質(zhì)量，某些規(guī)章制度缺乏深入調(diào)研，不具備良好的可操作性，壞賬風(fēng)險(xiǎn)較大。

四、農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)展概況

為有效促進(jìn)農(nóng)村信用社發(fā)展，2000年在江蘇省進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，并于2001年成立了三家縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行①縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行也包括縣級(jí)市農(nóng)村商業(yè)銀行。為方便計(jì)，統(tǒng)稱為縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行。。2003年改革進(jìn)程中在北京與上海采取了農(nóng)村商業(yè)銀行這種形式，在天津采取了農(nóng)村合作銀行這種形式，在其他?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）采取了省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社的形式。在進(jìn)一步的改革進(jìn)程中，重慶、寧夏從農(nóng)村信用社直接改制成全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行，天津從農(nóng)村合作銀行改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。除了在省級(jí)層面上，在部分副省級(jí)城市、地市級(jí)城市尤其是在縣域構(gòu)建農(nóng)村商業(yè)銀行的力度不斷加大。

農(nóng)村商業(yè)銀行作為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的一種產(chǎn)權(quán)形式，成立農(nóng)村商業(yè)銀行較成立農(nóng)村信用社與農(nóng)村合作銀行有著更高的要求。農(nóng)村商業(yè)銀行這種符合現(xiàn)代化股份制商業(yè)銀行要求的產(chǎn)權(quán)組織形式，通過(guò)構(gòu)建健全完善的公司法人治理體系與內(nèi)控體系，在不斷提升資產(chǎn)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，將有效減少壞賬風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)金融機(jī)構(gòu)的沖擊，并將進(jìn)一步發(fā)揮支持“三農(nóng)”的作用。但是受到農(nóng)村信用社整體發(fā)展質(zhì)量以及肩負(fù)的支持“三農(nóng)”重大作用等因素的考慮，決策層在構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行方面極為慎重，當(dāng)前是著力推動(dòng)構(gòu)建縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行。自2011年起重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村信用社股份制改革，不再審批農(nóng)村合作銀行，農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，其他農(nóng)村信用社符合條件的要盡快向農(nóng)村商業(yè)銀行改制。但是從中長(zhǎng)期而言，如果僅在縣域一級(jí)構(gòu)建農(nóng)村商業(yè)銀行，由于受縣域范圍的影響，在做大做強(qiáng)農(nóng)村信用社與發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)等方面將存在一定的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展尤其是隨著農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)體系的不斷完善與資產(chǎn)質(zhì)量的不斷提升，構(gòu)建全省統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行應(yīng)為農(nóng)村信用社改革的中長(zhǎng)期目標(biāo)。

決策層當(dāng)前對(duì)構(gòu)建全省統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行持謹(jǐn)慎態(tài)度有其重要原因。一是擔(dān)心省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，存在的壞賬等問(wèn)題暴露后對(duì)金融體制會(huì)造成較大的沖擊。二是擔(dān)心省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，影響其發(fā)揮支持“三農(nóng)”的重大作用。正是出于這兩種理由，使得決策層對(duì)推進(jìn)全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行改革極為謹(jǐn)慎。

五、有序構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行推進(jìn)農(nóng)村信用社全面發(fā)展

當(dāng)前農(nóng)村信用社運(yùn)行中存在的問(wèn)題既有體制機(jī)制的問(wèn)題，也有歷史遺留問(wèn)題，為解決這些問(wèn)題，需要從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村信用社改革。從中長(zhǎng)期而言，需要在條件成熟時(shí)及時(shí)構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行，以從體制機(jī)制上有效推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，將農(nóng)村信用社有效改制為現(xiàn)代化金融機(jī)構(gòu)。構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行是農(nóng)村信用社的發(fā)展方向，這既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與金融體制改革的需要，也是農(nóng)村信用社為解決自身存在的先天性約束與問(wèn)題所決定的改革方向。

首先，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與金融體制改革要求農(nóng)村信用社更好地發(fā)揮作用，符合條件的農(nóng)村信用社要及時(shí)向農(nóng)村商業(yè)銀行改制。農(nóng)村信用社的產(chǎn)生與發(fā)展有其特殊的歷史背景與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，雖然農(nóng)村信用社在成立之初與發(fā)展的過(guò)程中對(duì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但不良貸款巨大與歷史欠賬等問(wèn)題使農(nóng)村信用社不堪重負(fù)，這才直接催生了2003年以來(lái)的農(nóng)村信用社改革。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，農(nóng)村信用社需要從更高層面、更大范圍、更高水平上發(fā)揮作用，而受農(nóng)村信用社自身的體制機(jī)制以及人力資本等方面的約束，農(nóng)村信用社難以更加有效地發(fā)揮應(yīng)有的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社改制為全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行屬于歷史必然。

其次，農(nóng)村信用社存在的先天性的體制機(jī)制等方面的問(wèn)題，要求省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社向全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行改制。為有效解決相關(guān)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社必須深入改革，通過(guò)體制機(jī)制轉(zhuǎn)換來(lái)解決問(wèn)題。這些問(wèn)題雖然通過(guò)自身的修修補(bǔ)補(bǔ)也可以在一定程度上予以解決，但從更為根本的角度而言，這些問(wèn)題只有通過(guò)深入的體制機(jī)制改革方能予以解決。這種體制機(jī)制改革就是通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村商業(yè)銀行來(lái)實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換，更好地發(fā)揮現(xiàn)代股份制銀行法人治理結(jié)構(gòu)的重大作用，通過(guò)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有效發(fā)揮省級(jí)與縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行的積極性，努力推進(jìn)金融體制改革，有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)，提高資本充足率與降低不良貸款率，切實(shí)發(fā)揮推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與扶持“三農(nóng)”的重要作用。

再次，省級(jí)農(nóng)村信用社聯(lián)合社受當(dāng)時(shí)歷史背景與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響，公司法人治理體系不夠完善，存在過(guò)度放貸沖動(dòng)，自身難以有效控制不良貸款與風(fēng)險(xiǎn)，省聯(lián)社對(duì)縣級(jí)聯(lián)社管理過(guò)多，人員素質(zhì)需提升等問(wèn)題，有待通過(guò)向農(nóng)村商業(yè)銀行的改制有效解決農(nóng)村信用社存在的相關(guān)問(wèn)題。與其他股份制商業(yè)銀行相比，雖然可能存在資產(chǎn)總量與存貸款等方面的優(yōu)勢(shì)，但公司法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、人員素質(zhì)、科技水平等方面仍存在一定的差距，蘊(yùn)含著較大的風(fēng)險(xiǎn)。這些存在的問(wèn)題只有通過(guò)改制為全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行才能從根本上予以解決。

此外，構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行將更有效地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。在農(nóng)村信用社體制下，原先在不同地區(qū)間的資金調(diào)配難以有效完成，而在構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行后，將更有效地通過(guò)全省范圍內(nèi)的資金調(diào)配來(lái)促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展，這對(duì)有效支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革具有重要作用。

構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行雖然在短期內(nèi)條件并不成熟，但從中長(zhǎng)期而言，這是農(nóng)村信用社努力的方向。經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，“三農(nóng)”問(wèn)題不斷緩解，農(nóng)村信用社本身公司法人治理結(jié)構(gòu)不斷完善以及資產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)提高，縣級(jí)農(nóng)村商業(yè)銀行的不斷構(gòu)建，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)比重的不斷下降，這些將為構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。預(yù)計(jì)“十三五”期間可能逐步放開(kāi)構(gòu)建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行，逐步在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部以及農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模較小的西部省份率先推進(jìn)構(gòu)建全省統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行。

深入推進(jìn)農(nóng)村信用社改革，組建全省統(tǒng)一法人農(nóng)村商業(yè)銀行，要求通過(guò)完善體制理順體制，真正構(gòu)建符合現(xiàn)代股份制商業(yè)銀行要求的內(nèi)在機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)股份制改革，不斷加強(qiáng)公司法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，持續(xù)完善內(nèi)控體系，深入防范各種風(fēng)險(xiǎn)，深入推進(jìn)流程銀行建設(shè)，有效提升運(yùn)行效率，不斷降低潛在風(fēng)險(xiǎn)，努力消減壞賬，積極發(fā)展中間業(yè)務(wù)，切實(shí)提升科技管理水平與人力資本水平。

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