教育政策的公共利益取向芻議

彭金生

（都昌縣春橋中小，江西 都昌 332623）

一、公共利益：教育政策的價(jià)值取向

《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》對(duì)“公共”的解釋是，Public意指“公眾的、與公眾有關(guān)的，或?yàn)楣姷?、公用的、公共的”?］。因此，“公共”是相對(duì)于“私有”而言的，強(qiáng)調(diào)一個(gè)社會(huì)群體中不特定的多數(shù)人共同或公用，它立足于全社會(huì)共有、共享、共利、共需的利益要求。在古漢語中，“利”與“益”最初是分開使用的，“利”的本意是指工具之合用，表示對(duì)人有益的事；“益”乃溢之本意，表示所需物之充裕。此后兩字聯(lián)用，用于表示“好處”。在此基礎(chǔ)上，本文將公共利益界定為：一定社會(huì)群體中不確定的多數(shù)人存在與發(fā)展所必需的，與個(gè)體或局部利益相對(duì)并相關(guān)的價(jià)值體。它并非是單個(gè)私人利益的簡(jiǎn)單疊加，而是依賴于公眾參與而達(dá)成的“重疊共識(shí)”。它具有開放性、差異性、廣泛性與不確定性等特點(diǎn)。

政治家戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配……一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”［2］因此，公共利益是公共政策的核心要素。作為政府或社會(huì)公共權(quán)威對(duì)社會(huì)教育利益和教育資源進(jìn)行權(quán)威分配的方案，教育政策具有十分重要的公共利益調(diào)節(jié)功能。不僅可以表達(dá)各種利益主體的教育利益要求，而且還能夠?qū)Σ煌嬷黧w之間的教育利益矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡，實(shí)現(xiàn)公共教育利益。

教育政策要真正發(fā)揮作用就必須以一定的價(jià)值認(rèn)識(shí)、價(jià)值判斷和價(jià)值取舍為提前，教育政策的制定、規(guī)劃、執(zhí)行和評(píng)估等過程都必須以一定的倫理道德價(jià)值體系為底蘊(yùn)。亞里士多德指出：“依絕對(duì)公正的原則來判斷，凡照顧到公共利益的公眾政體就都是正當(dāng)或正宗的政策；而那些只照顧統(tǒng)治者們利益的政體就都是錯(cuò)誤的政體或正宗政體的變態(tài)（偏離）。”［3］在對(duì)國(guó)家教育事業(yè)進(jìn)行管理過程中，政府的基本任務(wù)就是運(yùn)用政策工具正確處理個(gè)人與國(guó)家、集團(tuán)、階層之間的關(guān)系，在多元矛盾與沖突中尋求共同基點(diǎn)——公共利益?？梢哉f，對(duì)公共利益的追求，使教育政策獲得了存在合法性與合理性的基石，公共利益是教育政策的根本特性，是教育政策的首要價(jià)值訴求和歸宿。

二、教育政策公共利益取向?qū)崿F(xiàn)的三個(gè)維度

要使教育政策公共利益取向真正從觀念走向?qū)嵺`，需要通過公正性、民主性與有效性三個(gè)維度制定“善”的教育政策，從而確保教育政策公共利益取向的實(shí)現(xiàn)。

1.公正性

公正是任何制度成其為制度的基本前提和首要價(jià)值。離開了公正性，制度便失去了“合法性”，也就不能成其為制度。正如羅爾斯在《正義論》所言：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！保?］首先，作為教育政策決策主體，政府應(yīng)表現(xiàn)為“中立”的立場(chǎng)。在眾多的利益集團(tuán)的博弈中，政府應(yīng)該沒有任何利益的偏向，遵循“重疊共識(shí)”的原則，各種教育資源的應(yīng)平等分配，社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)平等地成為教育領(lǐng)域的受益人。其次，教育政策應(yīng)能夠保障受教育者教育機(jī)會(huì)的平等。由于人人享有的平等受教育權(quán)利只有在實(shí)踐中具體化為人人享有平等的教育機(jī)會(huì)才具有實(shí)際意義，因而如何保障教育機(jī)會(huì)平等就成為教育政策的核心價(jià)值取向。機(jī)會(huì)平等是指所有的人不分高低貴賤、窮富美丑，只要付出了足夠的努力，滿足了相應(yīng)的條件，達(dá)到了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，都有同樣的機(jī)會(huì)來贏取同一個(gè)社會(huì)職位，也就是羅爾斯所說的“使所有職位對(duì)所有人開放”。再次，政府在維護(hù)大多數(shù)人利益，平等分配教育資源的同時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先關(guān)注弱勢(shì)群體利益。如果為了實(shí)現(xiàn)所謂的公共利益，甚至不惜犧牲少數(shù)弱勢(shì)群體的利益，那依此取向而制定的教育政策從形成之日就有失公正性。在不違背基本的機(jī)會(huì)平等的原則之下，給予社會(huì)的弱勢(shì)群體以補(bǔ)償，讓他們不因?yàn)橄忍斓幕蚍莻€(gè)人的因素，而失去與強(qiáng)勢(shì)群體同等的受教育機(jī)會(huì)。只有這樣，才是真正公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2.民主性

在多元主義（pluralism）理論看來，現(xiàn)代政府的教育政策建構(gòu)過程，在本質(zhì)上就是眾多利益團(tuán)體代表各自成員的利益，進(jìn)行利益聚合與表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)、博弈和討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)成妥協(xié)和均衡。在現(xiàn)代社會(huì)，教育政策的合法性基礎(chǔ)來源自社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同和接受。一項(xiàng)教育政策的建構(gòu)，只有體現(xiàn)社會(huì)絕大多數(shù)成員的共同利益，才能得到廣泛的社會(huì)支持，它才能擁有合法性。約翰·托馬斯認(rèn)為：“公民參與可以促進(jìn)決策的有效性，并會(huì)帶來決策的有效信息增多、決策質(zhì)量的提高、公民對(duì)決策接受程度的提高、公共部門服務(wù)的效率和效益提高、減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)等諸多好處，更加有力的公民參與促進(jìn)了公民對(duì)政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎(chǔ)?！保?］所以，具有公共性的教育政策在選擇和制定過程中，公眾對(duì)教育政策的制定應(yīng)具有知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，要求社會(huì)公眾的廣泛參與，集思廣益，必須反映不同利益階層、不同利益群體的要求。公共教育政策不得成為任何個(gè)人、集團(tuán)、階級(jí)的私產(chǎn)，不得成為任何個(gè)人、集團(tuán)、階級(jí)壓迫其他個(gè)人、集團(tuán)、階級(jí)的工具。教育政策的形成過程就是一個(gè)公共選擇的過程。它是一個(gè)非市場(chǎng)的集體決策行為，是不同的利益相關(guān)者通過制定規(guī)則和程序達(dá)成“重疊共識(shí)”的過程。為此，必須建立民主參與的教育政策決策模式。一是內(nèi)容上和程序上保障利益主體（公眾）以多種方式參與教育政策決策過程的權(quán)利，改變過去“受益者缺席”的狀況。規(guī)定和保障公眾有渠道參與決策的機(jī)會(huì)和自由發(fā)表意見的權(quán)利。二是建立政府、市場(chǎng)與第三部門相結(jié)合的權(quán)力制衡制度。建立公眾、民間非營(yíng)利的中介機(jī)構(gòu)和政策研究組織參與政策決策模式，保障作為教育政策利益主體的廣大公眾能夠充分參與決策過程，使教育政策能充分反映他們的公共利益取向。

3.有效性

一般來說，有效總是指活動(dòng)的有效，是在對(duì)活動(dòng)的結(jié)果判斷后作出的結(jié)論。教育政策的有效性是指教育政策順利、經(jīng)濟(jì)地解決教育問題，調(diào)整教育領(lǐng)域里的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共教育利益的過程。如果教育政策是無效的，則它不可能維持教育共同體的秩序，更不可能降低交易成本、實(shí)現(xiàn)公共教育利益。

教育政策有效性實(shí)現(xiàn)的前提是相關(guān)信息的科學(xué)與真實(shí)。失去了科學(xué)真實(shí)性也就不可能制定出有效的教育政策。政策科學(xué)的奠基人拉斯韋爾認(rèn)為：“政策應(yīng)該是一門有著基本實(shí)踐方向的科學(xué)。但它的目標(biāo)并不限于科學(xué)本身，也不是單純?yōu)榱颂岣邲Q策的效力，同時(shí)也是為了人類自身的尊嚴(yán)提供有關(guān)‘需要改進(jìn)的民主實(shí)踐’的知識(shí)和方法。”［6］在現(xiàn)代社會(huì)，要制定一個(gè)有效率的教育政策，必然需要大量的準(zhǔn)確信息。但是相關(guān)信息的獲得常常是有成本的，而且有些信息可能是付出了成本也不一定能得到。在通常情況下，如果決策者不能掌握全面而準(zhǔn)確的信息，就會(huì)根據(jù)自己的一些主觀思想制定不切實(shí)際的教育政策，使教育政策的有效性大打折扣。

因此，收集全面而準(zhǔn)確的信息，建立科學(xué)的決策程序，對(duì)增強(qiáng)教育政策方案的可行性或有效性有重大意義。其途徑為：一是應(yīng)建立全面、精確、可信與共享的政策運(yùn)行信息系統(tǒng)，為教育政策決策及修改完善提供科學(xué)信息知識(shí)基礎(chǔ)；二是加強(qiáng)教育政策科學(xué)理論研究，在政府決策人員、政策研究團(tuán)體與社會(huì)民眾之間建立制度化的聯(lián)系，為教育政策決策提供政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)和方法論；三是建立教育政策問題預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)置專門的預(yù)警研究系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的教育政策問題進(jìn)行監(jiān)測(cè)、研究、分析和歸類，找出政策問題發(fā)生的原因及提出對(duì)策。當(dāng)然，設(shè)計(jì)一個(gè)有效的教育政策，還必須與教育政策所作用的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)生產(chǎn)力水平、人們的道德水準(zhǔn)、社會(huì)文化心理等基本國(guó)情相匹配，否則所設(shè)計(jì)出來的教育政策就會(huì)流于空想，成為無效性的教育政策。

公共教育政策是以公共價(jià)值為導(dǎo)向，以公共利益的豐富為指向。它本身是公共“善”，又是為了公共“善”，是超越于任何非公共立場(chǎng)之上的。公共教育政策不僅意味著實(shí)現(xiàn)個(gè)體的權(quán)利，賦予每一個(gè)個(gè)體相同的教育權(quán)利，而且公共教育政策還要通過公共教育培養(yǎng)受教育者的公共理性、公共精神，使之不斷追求公共福祉的社會(huì)實(shí)踐，促成公共領(lǐng)域理性的發(fā)展。因而公共教育政策精神集中體現(xiàn)在它對(duì)公共利益的高揚(yáng)與彰顯，體現(xiàn)出公正、民主與有效的價(jià)值取向。

［1］牛津高階英漢雙解詞典［M］.北京：商務(wù)印書館，1997：1196.

［2］［美］戴維·伊斯頓.政治體系政治學(xué)狀況研究［M］.北京：商務(wù)印書館，1993：23.

［3］［古希臘］亞里士多德.政治學(xué)［M］.北京：商務(wù)印書館，1965：132.

［4］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998：3.

［5］約翰·克萊斯·托馬斯著.孫柏瑛等譯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：153.

［6］張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1997：4.