高校去行政化與依法治校策略探討

朱曈趙莉

（上海大學(xué)，上海 200444）

高校去行政化與依法治校策略探討

朱曈趙莉

（上海大學(xué)，上海 200444）

我國(guó)高校的行政化一方面表現(xiàn)為政府對(duì)高校管理的行政化，另一方面表現(xiàn)為高校內(nèi)部管理的行政化。高?！叭バ姓迸c依法治校的共同內(nèi)涵決定了二者本質(zhì)上的一致性，因而以依法治校作為高?！叭バ姓钡氖侄魏屯緩剑瑧?yīng)是政府與高校在完成高?！叭バ姓钡墓ぷ髦袘?yīng)當(dāng)重視的內(nèi)容。

高校 去行政化 依法治校

一、高校的“行政化”和“去行政化”

（一）高?！叭バ姓钡挠蓙?lái)

2010年5月審議并通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在“建立現(xiàn)代學(xué)校制度”一章中明確提出“推進(jìn)政校分開(kāi)，管辦分離”；“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。之后出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》同樣提出，改進(jìn)人才管理方式的主要任務(wù)是 “克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’傾向，取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。

（二）高校行政化的弊端

簡(jiǎn)單地說(shuō)，高校行政化就是指內(nèi)外部行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)并滲入高校，使高校在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理運(yùn)行等方面類似于一個(gè)行政機(jī)關(guān)而非獨(dú)立的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)高校的行政化傾向明顯且有愈演愈烈的趨勢(shì)。在外部表現(xiàn)為，政府職能界定不清，外部權(quán)力過(guò)多干涉高校的內(nèi)部事務(wù)，公立高校幾乎成為政府的“附屬機(jī)構(gòu)”，一切圍繞政府的指令行事，缺乏必要的辦學(xué)自主權(quán)；在高校內(nèi)部，金字塔式的管理結(jié)構(gòu)和龐大的行政管理隊(duì)伍易造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、相互推諉、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈等弊端。同時(shí)，在官本位的體制下，高校盲目追求業(yè)績(jī)，忽視內(nèi)涵建設(shè)，教授與行政領(lǐng)導(dǎo)常發(fā)生矛盾，行政權(quán)力有時(shí)被濫用，學(xué)術(shù)權(quán)力無(wú)法與行政權(quán)力相制衡。

二、高校去行政化理論綜述

（一）關(guān)于高校去行政化的含義

何謂高?！叭バ姓?，理論界并沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的概念。有些學(xué)者認(rèn)為高校去行政化意味著取消高校的行政部門和行政管理職能，完全實(shí)現(xiàn)“教授治校”［1］；也有些學(xué)者認(rèn)為高校“去行政化”之后應(yīng)當(dāng)走“法人化”的道路，建立新型法人治理結(jié)構(gòu)［2］。

筆者認(rèn)為，上述理解都過(guò)于極端。高校作為一個(gè)事業(yè)單位，其運(yùn)行一刻也離不開(kāi)行政管理，盲目或者徹底地“去行政化”并不現(xiàn)實(shí)。就像武漢大學(xué)校長(zhǎng)顧海良所講的：“大學(xué)‘去行政化’必須找到癥結(jié)所在。大學(xué)需要‘去行政化’，但大學(xué)是要行政的，行政體系不能去掉。就拿武漢大學(xué)來(lái)說(shuō)，在校學(xué)生近5萬(wàn)人，如果龐雜的學(xué)校事務(wù)都讓教授來(lái)管，而不是專門行政機(jī)構(gòu)和行政人員來(lái)管理，是不可能有辦學(xué)成效的，這樣不僅管不好，而且會(huì)影響教授們的本職工作。”［3］因此，“大學(xué)去行政化是去‘化’而不是去‘行政’”［4］。之所以要“去行政化”，是因?yàn)楦咝＿^(guò)度行政化的趨勢(shì)使干預(yù)并滲透高校的行政權(quán)力超過(guò)了應(yīng)有的界限。

（二）關(guān)于高校去行政化的途徑

學(xué)術(shù)界關(guān)于高校如何“去行政化”，有從限制行政權(quán)力的角度、政府定位角度、完善高校內(nèi)部治理模式的角度等幾種比較有代表性的觀點(diǎn)，但多數(shù)學(xué)者傾向于需要多種措施的綜合作用。筆者認(rèn)為，高校去行政化不能一蹴而就，現(xiàn)存于高校內(nèi)外部的行政權(quán)力是在我國(guó)特定歷史條件與一定國(guó)情下產(chǎn)生的，有較強(qiáng)的合理性與現(xiàn)實(shí)作用，不能因暴露出一定的弊端而給予全部否定。高校“去行政化”的根源在于行政權(quán)力的越界，高?！叭バ姓钡恼_路徑是規(guī)范行政權(quán)力［4］，而規(guī)范行政權(quán)力的關(guān)鍵在于依法治校。

三、依法治校與高校去行政化

（一）對(duì)依法治校的理解

在中國(guó)，依法治校是依法治教的重要組成部分，是依法治國(guó)和依法行政在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和實(shí)踐。對(duì)于依法治校的內(nèi)涵，同高校去行政化一樣，也應(yīng)從兩個(gè)方面加以理解。一方面是針對(duì)政府來(lái)講，要求政府轉(zhuǎn)變行政管理職能，切實(shí)做到依法行政。依法行政作為依法治校的前提和保障，對(duì)維護(hù)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)具有重要意義。另一方面，對(duì)高校自身來(lái)講，依法治校對(duì)高校的制度建設(shè)、民主建設(shè)等均提出了具體的要求。筆者認(rèn)為，教育部在2003年頒布的《教育部辦公廳關(guān)于開(kāi)展依法治校示范校創(chuàng)建活動(dòng)的通知》【（2003）4號(hào)】中列舉的八項(xiàng)評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)依法治校的這一方面涵義進(jìn)行很好的詮釋：管理制度完善健全；校內(nèi)管理體制完善；辦學(xué)活動(dòng)依法規(guī)范；民主管理機(jī)制健全；教師權(quán)益受到保障；學(xué)生權(quán)益得到尊重和維護(hù)；法制宣傳教育成效明顯；依法治校工作機(jī)制健全。筆者希望通過(guò)分析依法治校與高校“去行政化”之間的共同點(diǎn)得出結(jié)論，高校去行政化并不是一個(gè)需要獨(dú)立研究和解決的難題，在做好依法治校工作的同時(shí)，高校去行政化的問(wèn)題也會(huì)迎刃而解。

（二）依法治校與高校去行政化的共同內(nèi)涵

1.政府依法行政與高校去行政化

“法治”不僅是政府管理高校的職能，還應(yīng)當(dāng)成為其管理高校的手段。法律法規(guī)是政府依法行政和依法治校的根據(jù)，以法律手段而不是行政手段實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高校的管理在國(guó)外比較常見(jiàn)。依法行政要求政府理清其與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)范圍，保證高等教育法律的實(shí)施，維護(hù)高校的辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，依法行政，以法律規(guī)范政府機(jī)關(guān)的行為，落實(shí)法律賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)，是解決高校自主管理的關(guān)鍵。

2.高校管理制度建設(shè)與高校去行政化

高校管理制度一般包括學(xué)校章程和與教育教學(xué)、財(cái)務(wù)、教師、學(xué)生、安全等方面相關(guān)的各項(xiàng)管理制度。其中，高校章程在推進(jìn)依法治校進(jìn)程中具有舉足輕重的地位。我國(guó)《教育法》、《高等教育法》等相關(guān)的法律法規(guī)均對(duì)高校章程建設(shè)做出了相應(yīng)規(guī)定和要求。章程建設(shè)是高?！耙婪ㄖ涡！?、自覺(jué)“去行政化”的首要任務(wù)。因?yàn)檎鲁淌且粋€(gè)學(xué)校的“憲法”，通過(guò)制定章程，對(duì)外可以明確政府與高校的關(guān)系，表明學(xué)校是具有辦學(xué)自主權(quán)的獨(dú)立法人，根據(jù)章程進(jìn)行自主管理；對(duì)內(nèi)，學(xué)校直接按照章程中管理體制、民主機(jī)制等規(guī)定進(jìn)行管理和運(yùn)行，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制、教職工代表大會(huì)等民主機(jī)制確立和順利運(yùn)行的重要保障。高校的其他管理制度與章程一起，連同國(guó)家的教育法律法規(guī)，共同構(gòu)成高校依法治校中最基本的部分，即依法治校中的“法”。

3.高校管理體制完善與高校去行政化

依法治校要求高校明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，科學(xué)界定高校內(nèi)部包括校長(zhǎng)行政權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)民主和學(xué)術(shù)自治。要探索與我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情相適應(yīng)的高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理模式，并在一定程度上劃分校黨委會(huì)、校長(zhǎng)和學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)范圍。隨著我國(guó)高校內(nèi)部管理體制改革的不斷深化，各高校都在探索適合自身的改革措施，取得了積極的階段性成果。如一些高校為發(fā)揮教授在辦學(xué)中的主導(dǎo)作用，已開(kāi)始實(shí)施“院系教授委員會(huì)”制度。院系教授委員會(huì)為：在大學(xué)的二級(jí)院系組織建立教授委員會(huì)，制定院系教授委員會(huì)章程，對(duì)院系組織的重大學(xué)術(shù)問(wèn)題做出決策，屬校學(xué)術(shù)委員會(huì)的分支機(jī)構(gòu)［6］。又如正在起草的《復(fù)旦大學(xué)章程》中，規(guī)定所有黨政干部退出學(xué)術(shù)委員會(huì)和教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)，學(xué)術(shù)委員會(huì)和教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)有專門的會(huì)議制度和“召見(jiàn)—問(wèn)責(zé)”制度，可以就他們認(rèn)為重要的問(wèn)題單獨(dú)召開(kāi)會(huì)議，形成獨(dú)立決議［7］。

4.高校民主機(jī)制健全與高校去行政化

依法治校要求依法建立教職工工會(huì)和教職工代表大會(huì)并發(fā)揮積極作用，實(shí)行校務(wù)公開(kāi)，校內(nèi)監(jiān)督機(jī)制完備。《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》第二條規(guī)定：“高等學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工群眾行使民主權(quán)利，民主管理學(xué)校的重要形式?！钡诹鶙l規(guī)定：“校長(zhǎng)要定期向教代會(huì)報(bào)告工作，聽(tīng)取意見(jiàn)，認(rèn)真對(duì)待教代會(huì)的有關(guān)決議和提案，尊重和支持教代會(huì)行使民主管理的職權(quán)?！痹趯?shí)踐中，為健全民主機(jī)制，許多高校已采取了建立校務(wù)公開(kāi)網(wǎng)、形成校長(zhǎng)向教職工代表大會(huì)報(bào)告工作的機(jī)制等具體措施。高校民主機(jī)制健全主要應(yīng)在管理方式上體現(xiàn)民主，堅(jiān)持以人為本的理念，提升教職工在學(xué)校教學(xué)管理中的地位。健全的民主機(jī)制與完善的管理體制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡。

5.高校工作機(jī)制規(guī)范與高校去行政化

依法治校工作機(jī)制的涵義比較廣泛，既是指校黨政領(lǐng)導(dǎo)重視依法治校，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室從事法治工作，處理學(xué)校內(nèi)外法律事務(wù)，又是指學(xué)校各職能部門能夠相互協(xié)調(diào)，依法管理。高校內(nèi)部設(shè)立法律事務(wù)機(jī)構(gòu)的作用是明顯的，一方面，學(xué)校章程、規(guī)章制度和以學(xué)校為主體對(duì)外簽訂的各種合同有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，能夠規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理并避免陷入法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，高校法律事務(wù)機(jī)構(gòu)作為法律服務(wù)部門，為全校提供各類法律咨詢或法律援助的同時(shí)，對(duì)各部門、學(xué)院是否做到了依法行政也能起到監(jiān)督作用。依法治校要求學(xué)校各行政部門依法管理，即利用法律作為規(guī)范和限制行政權(quán)力的武器，雖不能從根本上解決行政化的一些弊端，但在依法行政下，高校的管理必然更加科學(xué)規(guī)范。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)高校的行政化管理體制根深蒂固，其帶來(lái)的弊端已經(jīng)不容忽視。如何實(shí)現(xiàn)高校的“去行政化”，是“一勞永逸”地徹底取消高校的行政級(jí)別還是循序漸進(jìn)逐步改革；是以一種措施就能達(dá)到“去行政化”的目的還是應(yīng)當(dāng)多種措施綜合運(yùn)用？筆者的觀點(diǎn)是，高校“去行政化”并不是一個(gè)需要獨(dú)立研究和解決的問(wèn)題，其與依法治校的共同內(nèi)涵決定了二者本質(zhì)上的一致性，從而，以依法治校作為高?！叭バ姓钡氖侄魏屯緩剑瑧?yīng)是政府與高校在完成高?！叭バ姓钡墓ぷ髦杏枰灾匾暤膬?nèi)容。

［1］陳思.論高校去行政化語(yǔ)境中的“教授治?！保跩］.商品與質(zhì)量，2010:132-133.

［2］高建.“去行政化”后，高校應(yīng)走向“法人化”［J］.人才資源開(kāi)發(fā)，2010，（5）:51.

［3］深證特區(qū)報(bào).武大校長(zhǎng)：大學(xué)去行政化不是去掉行政體系［EB/OL］.http://news.sohu.com/20101116/n277654452.shtml.

［4］宣勇.外儒內(nèi)道:大學(xué)去行政化的策略［J］.教育研究，2010，（6）:62-66.

［5］丁永勛.“去行政化”的精髓是規(guī)范行政權(quán)力［J］.決策探索（上半月），2010，（6）:1.

［6］張斌，蔣淵.現(xiàn)代大學(xué)制度架構(gòu)下高校民主管理［J］.中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（5）:79-82.

［7］天一.“復(fù)旦憲章”如何改變大學(xué)［EB/OL］.http://news. ifeng.com/opinion/politics/detail_2011_01/06/4026380_0.shtml.