關(guān)于集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)問題的幾點思考

杜 靜

（六安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 六安237158）

關(guān)于集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)問題的幾點思考

杜 靜

（六安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 六安237158）

有效控制集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險對于推進林權(quán)抵押貸款具有重要意義。目前，法律風(fēng)險、政策風(fēng)險及配套措施不完善是金融機構(gòu)實現(xiàn)集體林權(quán)抵押權(quán)時所面臨的主要障礙。為此，應(yīng)在法律上明確承認家庭承包方式取得的林地使用權(quán)可以抵押，完善森林采伐制度并積極推進森林資產(chǎn)評估制度與林權(quán)交易市場建設(shè)，有效化解金融機構(gòu)林權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險，保障林權(quán)抵押融資制度的健康發(fā)展。

集體林權(quán)改革；林權(quán)抵押貸款；抵押權(quán)實現(xiàn)；風(fēng)險控制

一、林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)對推進集體林權(quán)抵押貸款的意義

抵押權(quán)的實現(xiàn)是指抵押權(quán)人在債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的情形時，依法享有處分抵押物并就擔(dān)保財產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)男袨椋?］（P288）。抵押權(quán)的作用在于保證主債權(quán)得以清償，因此，抵押權(quán)的實現(xiàn)是抵押權(quán)人最主要的權(quán)利，也是林權(quán)抵押貸款制度發(fā)展的生命線。一般情況下，抵押權(quán)實現(xiàn)的方式越便捷、途徑越廣泛，實現(xiàn)抵押權(quán)的成本就越低，發(fā)生惡意違約的可能性就越小；反之主合同的違約率就會上升，需要實際處分抵押物的可能性就越大。在林權(quán)抵押融資中，由于抵押物本身的特殊性、法律和政策的不完善以及相關(guān)配套措施的缺位，使得抵押權(quán)人在債務(wù)人違約時處分抵押物的成本很高，甚至面臨抵押權(quán)無法實現(xiàn)的窘境。因此，在實踐中金融機構(gòu)對林權(quán)抵押業(yè)務(wù)一般是敬而遠之。部分金融機構(gòu)迫于政策壓力開展了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，但在實務(wù)中除了要求貸款人用林權(quán)證進行抵押外，還需要第三方提供保證以確保抵押權(quán)的實現(xiàn)。貸款程序十分復(fù)雜，農(nóng)戶小額抵押貸款的成本大幅度上升。由此出現(xiàn)了地方政府為促進銀林合作而不遺余力，金融機構(gòu)面臨風(fēng)險而消極冷淡，農(nóng)戶由于貸款成本高及程序復(fù)雜而對林權(quán)抵押貸款的熱情也不高的奇特現(xiàn)象。課題組在安徽省的調(diào)研結(jié)果也驗證了這一點。該省林業(yè)資源非常豐富，但由于尚未妥善解決林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)問題，目前林權(quán)抵押融資發(fā)展較為緩慢，普通林農(nóng)融資需求得不到滿足，導(dǎo)致山區(qū)農(nóng)民守著“金飯碗要飯吃”的情況較為嚴重，依山脫貧、靠山致富目前還難以實現(xiàn)。在林權(quán)抵押實施較早的浙江、福建、云南等省，雖然尚未完全解決林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)難問題，但上述諸省通過完善配套措施建設(shè)、林權(quán)抵押貸款模式創(chuàng)新以及建立健全政府與金融機構(gòu)合作機制在一定程度上降低了林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險，初步解決了林農(nóng)融資難、林業(yè)發(fā)展的“資金瓶頸”問題。如在云南，由于林權(quán)抵押貸款開展較為順利，2011年該省實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值670億元，同比增長16.5%；與2005年相比，林地面積增加了700萬畝，活立木蓄積增加1.64億立方米，森林覆蓋率增加3.02個百分點［2］，林農(nóng)林業(yè)收入也隨之提高，林業(yè)發(fā)展資金難問題得到了有效緩解。

總之，降低林權(quán)抵押貸款的實現(xiàn)風(fēng)險以突破林業(yè)發(fā)展的“資金瓶頸”，促進林農(nóng)增收脫貧是當前一項十分緊迫的任務(wù)。

二、集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)中的風(fēng)險分析

（一）集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的法律風(fēng)險

林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的前提是存在合法有效的林權(quán)抵押權(quán)，而現(xiàn)行法律法規(guī)對此問題的規(guī)定較為模糊并存在沖突，林權(quán)抵押的合法性面臨挑戰(zhàn)。

理論界對于什么是林權(quán)目前尚未達成共識，但林權(quán)包括林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)應(yīng)該是沒有疑問的。根據(jù)《物權(quán)法》第184條規(guī)定，土地所有權(quán)以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能設(shè)定抵押?！稉?dān)保法》與《物權(quán)法》的規(guī)定類似。依據(jù)該規(guī)定，林木所有權(quán)一般可以抵押，林地所有權(quán)依法不能抵押是沒有疑問的。對于林地使用權(quán)是否可以抵押《物權(quán)法》未明確規(guī)定，但如果是以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的的林地使用權(quán)，應(yīng)當是屬于《物權(quán)法》180條第3款規(guī)定之情形，可以設(shè)置抵押。但2004年頒行的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第9條卻規(guī)定以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。由此，對以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)設(shè)定的抵押權(quán)是否有效就有疑問了。抵押權(quán)無效當然就不存在抵押權(quán)實現(xiàn)問題了?？梢?，法律規(guī)定的沖突和不完善必然會影響到林權(quán)抵押合同的效力，自然也會對林權(quán)抵押權(quán)能否順利實現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。

（二）林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的政策風(fēng)險

我國集體林權(quán)改革及林權(quán)抵押的順利開展得益于國家政策的推動，但毋庸置疑的是，政策的靈活性和不穩(wěn)定性也在一定程度上增加了林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的風(fēng)險。

首先，根據(jù)《森林法》第8條第1款之規(guī)定，國家為保護森林資源、擴大森林覆蓋面積，對森林實行限額采伐制度，嚴格控制森林的年采伐量。另根據(jù)該法第15條、29條、31條、32條，國防林、母樹林、環(huán)境保護林、風(fēng)景林等公益林林木只容許進行撫育和更新性質(zhì)的采伐；對于用材林、薪炭林等商品林的采伐也必須申請采伐許可證，并嚴格按照許可證的要求進行采伐。采伐限額核定及采伐許可證的發(fā)放具有較多的政策因素。由此帶來的問題是，假如林權(quán)抵押貸款到期后借款人不能償還貸款，按照抵押的一般原理，抵押權(quán)人可以通過采伐抵押林木優(yōu)先受償，但如果此時無采伐指標則無法辦理采伐許可證，抵押權(quán)人的合法權(quán)益將會受到損害。

其次，國家及地方政府往往會依據(jù)政策將商品林劃定為生態(tài)公益林。根據(jù)《森林法》第31條，公益性林木只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，如果該商品林已經(jīng)設(shè)置了林權(quán)抵押，則抵押權(quán)人也可能無法通過采伐的方式實現(xiàn)抵押權(quán)。當然，此時抵押權(quán)人可以通過行使物上代位權(quán)對生態(tài)補償金優(yōu)先受償，但我國目前的生態(tài)補償金很低（多數(shù)地區(qū)的生態(tài)補償金在每畝10元以下），且常常不能到位，此時，如果該抵押森林再無法流轉(zhuǎn)的話，抵押權(quán)人將遭受重大損失。

（三）配套措施缺位增加了林權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險

我國現(xiàn)有林業(yè)資產(chǎn)多地處山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，信息閉塞，再加上由于歷史原因我國集體林權(quán)在承包到戶時細碎化現(xiàn)象十分嚴重。一山多戶，一戶多山的情況較為普遍，林權(quán)資產(chǎn)評估、抵押物的管理和處分存在許多困難。此外，林權(quán)的流轉(zhuǎn)、森林資源的收儲等受現(xiàn)行法律、政策的影響而受到多方限制。因此，林權(quán)抵押貸款的開展依賴于配套措施的支持，而目前我國多數(shù)地區(qū)的配套措施建設(shè)遠遠不能滿足林權(quán)抵押貸款順利開展的需要，在一定程度上增加了林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險。

首先，金融機構(gòu)對抵押林木價值評估存在困難。目前主要由各地林業(yè)局的下屬單位進行森林資產(chǎn)評估（如在浙江麗水主要由各縣（市、區(qū)）的森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計所（院、站）承擔(dān)林權(quán)抵押貸款的森林資源資產(chǎn)評估工作［3］）。由于中立性及專業(yè)性不足，在實踐中出現(xiàn)了評估機構(gòu)對抵押的林權(quán)價值作出過高的評價，導(dǎo)致金融機構(gòu)在實現(xiàn)抵押權(quán)時才發(fā)現(xiàn)可處置的資產(chǎn)根本不可能清償貸款的情況。此外，由于工作條件的限制，銀行無法對抵押林木資產(chǎn)進行有效監(jiān)管。一旦項目貸款被挪作他用或用作抵押擔(dān)保的林業(yè)資產(chǎn)被林戶擅自消耗［4］，則會給金融機構(gòu)日后實現(xiàn)抵押權(quán)帶來相當?shù)睦щy。

其次，根據(jù)《擔(dān)保法》的第53條規(guī)定，抵押權(quán)人可以通過折價、拍賣、變賣等方式及自主協(xié)商或訴訟等途徑處置已抵押的林權(quán)。但無論采取何種方式，最終還是要通過林權(quán)的流轉(zhuǎn)或是砍伐林木出售獲得資金用于歸還銀行貸款［5］。如前所述，采伐林木受到許可證及采伐限額的限制。林權(quán)作為一種特殊資產(chǎn)，愿意受讓林權(quán)并進行林業(yè)經(jīng)營的個人或企業(yè)并不多見，再加上林權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的滯后，在實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)抵押林權(quán)不能及時流轉(zhuǎn)，金融機構(gòu)抵押權(quán)無法實現(xiàn)的情況。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)是促進林權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展林權(quán)抵押融資的必要條件。

三、關(guān)于集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險控制的幾點思考

林區(qū)多是邊遠山區(qū)或革命老區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，因此，解決林業(yè)發(fā)展融資難問題對于提高林業(yè)生產(chǎn)力，促進林農(nóng)增收，實現(xiàn)林區(qū)和諧發(fā)展具有重要意義。因此，對待風(fēng)險和困難我們應(yīng)“迎難而上”而不是“知難而退”。那種消極不作為和懈怠觀望的態(tài)度是極端不可取的，這是其一。其二，林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險的形成極為復(fù)雜，有法律的限制，也有政策不完善的因素，對于如此復(fù)雜的問題，單靠金融機構(gòu)或林農(nóng)自身很難有效解決，需要地方政府及其他有關(guān)部門的積極配合與支持，尤其是地方政府應(yīng)當有所作為。最后，為有效控制集體林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險，我們應(yīng)在實踐中積極創(chuàng)新，保護創(chuàng)新。對于改革中的新事物不能動輒以不符合現(xiàn)行法律法規(guī)為由而予以否定。對于那些暫不符合現(xiàn)行法律法規(guī)的做法，只要有利于集體林權(quán)改革總體目標的實現(xiàn)，有利于廣大人民群眾的根本利益就應(yīng)該積極支持和保護。

（一）法律風(fēng)險之消解

林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)難的法律障礙主要表現(xiàn)在家庭承包的林地使用權(quán)是否可以抵押問題。課題組認為，家庭承包方式取得的林地使用權(quán)可以抵押，理由如下：首先，根據(jù)《物權(quán)法》第133條、180條、184條，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的承包經(jīng)營權(quán)可以抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。這里沒有對家庭承包林地使用權(quán)抵押作出禁止性規(guī)定，所以不能想當然地認為通過家庭承包取得的林地使用權(quán)就一定不可以設(shè)置抵押。其次，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》及《中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、林業(yè)局關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》均明確要求開展林權(quán)抵押貸款以支持林業(yè)發(fā)展。綜上，考慮到目前實踐中集體林權(quán)抵押已是大勢所趨，農(nóng)戶以家庭承包林地使用權(quán)進行抵押貸款的情況已大量存在，不宜僅以國家林業(yè)局2004年頒布的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》這一部門規(guī)章就否認家庭承包林地使用權(quán)抵押的有效性。因此，課題組建議應(yīng)從法律上明確承認家庭承包林地使用權(quán)的可抵押性，使家庭承包林地使用權(quán)抵押能夠得到法律的保障，這樣既可以降低金融機構(gòu)林權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險也可以增強林農(nóng)的融資能力［6］。至于林農(nóng)可能因林權(quán)抵押而失去林地的問題應(yīng)通過健全農(nóng)村社會保障機制來解決。況且，在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，林地對農(nóng)民的社會保障功能也不宜過分夸大。

（二）政策原因?qū)е碌牧謾?quán)抵押權(quán)實現(xiàn)難問題的解決途徑

當前，采伐抵押林木以實現(xiàn)林權(quán)抵押權(quán)往往面臨采伐許可證及采伐限額的限制，因此改革和完善集體林采伐管理制度是一項十分緊迫的任務(wù)。首先，針對目前采伐審批程序復(fù)雜的現(xiàn)狀，各級林業(yè)主管部門應(yīng)盡快建立程序簡便、公開透明的管理模式。根據(jù)2009年國家林業(yè)局《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》第9條，林業(yè)經(jīng)營者需要采伐林木時，可由林業(yè)工作站協(xié)助辦理林木采伐許可證，縣級林業(yè)局應(yīng)簡化程序，提供 “一站式”服務(wù)。根據(jù)此規(guī)定，金融機構(gòu)為實現(xiàn)抵押權(quán)而需要采伐林木時林業(yè)部門也應(yīng)參考此精神盡快辦理，并積極配合金融機構(gòu)做好抵押林物的處置工作，盡可能優(yōu)先安排砍伐指標，保證金融機構(gòu)及時實現(xiàn)其合法權(quán)益。其次，林業(yè)經(jīng)營者應(yīng)按規(guī)定制定簡易的森林經(jīng)營方案，各級林業(yè)主管部門依據(jù)該方案核定年度林木采伐限額，并采取多種方式將該采伐限額以及符合采伐條件的森林情況、本轄區(qū)內(nèi)林木采伐計劃予以公布，建立公開透明的采伐限額管理制度，保障金融機構(gòu)及林農(nóng)的知情權(quán)，提高森林采伐制度的可預(yù)見性，保證金融機構(gòu)的抵押權(quán)得以實現(xiàn)。簡而言之，金融機構(gòu)與林業(yè)主管部門應(yīng)當建立以信息共享、相互支持與配合為主要內(nèi)容的長效互動機制，確保林權(quán)抵押順利開展。毋庸置疑的是地方政府在該機制的創(chuàng)建過程應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任。

對于已經(jīng)抵押又被劃為公益林的林權(quán)，如果可以進行撫育或更新采伐的，林業(yè)主管部門應(yīng)及時安排，保證金融機構(gòu)抵押權(quán)之實現(xiàn)。此外，金融機構(gòu)原則上可通過行使物上代位權(quán)以生態(tài)補償金優(yōu)先受償。鑒于我國森林生態(tài)效益補償制度建設(shè)嚴重滯后，目前普遍存在“覆蓋面不全、補助標準偏低、資金來源單一以及缺乏長效的補償機制”等問題［7］，且在實踐中生態(tài)補償金被挪用的問題也十分嚴重。為此，應(yīng)盡快建立以財政撥款為基礎(chǔ)的多元化的生態(tài)補償基金資金來源制度［8］，擴大生態(tài)補償?shù)母采w面，提高生態(tài)補償標準，嚴格生態(tài)補償金的專款專用制度。

（三）完善配套措施建設(shè)以降低林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險

建立健全林權(quán)抵押貸款配套措施建設(shè)可有效降低林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險。因此，完善森林資產(chǎn)評估制度并加強林權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺的建設(shè)是當前較為緊迫的任務(wù)。

首先，完善森林資產(chǎn)評估制度。目前多數(shù)地區(qū)由森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計所（院、站）承擔(dān)森林資源資產(chǎn)評估工作，但這種模式有害于資產(chǎn)評估的專業(yè)性和公正性，實踐中已對金融機構(gòu)抵押權(quán)的實現(xiàn)產(chǎn)生了不良影響。為此，應(yīng)積極推動獨立第三方森林資產(chǎn)評估機構(gòu)建設(shè)，重視林權(quán)資產(chǎn)評估專業(yè)人才的培養(yǎng)，保證資產(chǎn)評估機構(gòu)的中立性、專業(yè)性與公正性。此外，為解決林農(nóng)小額貸款的資產(chǎn)評估難問題，可由政府牽頭建立林業(yè)資產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)。如浙江慶元在當?shù)卣耐苿酉陆⒘松仲Y源資產(chǎn)信息卡系統(tǒng)（林權(quán)IC卡），其獨特的“統(tǒng)一評估、一戶一卡”的方式，極大地方便了林農(nóng)的森林資源資產(chǎn)評估［3］。

其次，林權(quán)交易市場的建設(shè)。林權(quán)流轉(zhuǎn)是林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的重要方式之一，林權(quán)交易市場通過信息共享和規(guī)范交易有效地克服了場外交易的弊病并提高了林權(quán)交易的效率。目前，浙江、云南、江西等省的林權(quán)交易市場對促進林權(quán)交易、保證金融機構(gòu)順利實現(xiàn)抵押權(quán)作出了重要貢獻。但課題組的調(diào)研也表明，目前仍有很多地區(qū)尚未建立林權(quán)交易市場或雖已建立但由于多種原因難以發(fā)揮其應(yīng)有功能。即使在浙江、云南等林權(quán)抵押開展較為順利的地區(qū)，也存在市場交易不規(guī)范、交易程序繁瑣以及服務(wù)費用高等問題。因此，建立健全林權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺是當前的一項重要任務(wù)。課題組認為，多功能林權(quán)交易市場的建立有利于簡化程序，提高林權(quán)交易的效率。由政府部門牽頭，建成集林權(quán)交易、儲備、森林資源資產(chǎn)評估及法律政策咨詢?yōu)橐簧淼木C合性、多功能林權(quán)市場，“政府每年對市場提供一定數(shù)量的林權(quán)采伐指標，為抵押的林權(quán)進入交易市場公開拍賣和變現(xiàn)提供保證”［9］的建議是可行的。

［1］溫世揚.物權(quán)法要義［M］.北京：法律出版社，2007.

［2］國家林業(yè)局袁雪蓮.云南推進集體林權(quán)抵押貸款釋放林業(yè)生產(chǎn)力［EB／OL］.http：／／www.forestry.gov.cn／Zhuanti-Action.do？dispatch＝content＆id＝537512＆name＝lqg，2012-04-15.

［3］毛小榮，陳世通.麗水市林權(quán)抵押貸款的調(diào)查與思考［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2009，（7）：18-22.

［4］張?zhí)m花，楊建州，江家燦.林權(quán)抵押貸款信用風(fēng)險形成機理分析［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2012，（2）：6-9.

［5］莊麗梅.福建省林權(quán)抵押貸款相關(guān)問題探析［J］.發(fā)展研究，2011，（8）：49-51.

［6］孫忠.集體林權(quán)抵押之客體問題［J］.東方法學(xué)，2011，（5）：117-123.

［7］國合會生態(tài)補償機制課題組.中國生態(tài)補償機制與政策研究［EB／OL］.http：／／www.china.com.cn／tech／zhuanti／wyh／2008-01／11／content＿9518546.htm，2012-04-17.

［8］竺效.我國生態(tài)補償基金的法律性質(zhì)研究——兼論《中華人民共和國生態(tài)補償條例》相關(guān)框架設(shè)計［J］.北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（1）：2-8.

［9］龔文軍.淺析江西林權(quán)抵押貸款發(fā)展與對策［J］.企業(yè)經(jīng)濟，2011，（1）：130-132.

Some Thoughts about Implementation Issues of the Collective Forest Right Mortgage

DU Jing
（Lu’an Vocational and Technical College，Lu’an237158，China）

To control the risk of realizing the collective forest right mortgage effe-ctively is very important to propel loan of pledge of forest ownership.At present，leg-al risk，policy risk and imperfection of supporting measures are chief obstacles when financial institution enforces mortgage of collective forest ownership.Therefore，we should admit that woodland access rights got from the household contract responsibil-ity system can be pledged in legal.We can perfect forest logging system and actively promote forest assets evaluation system and the construction of forest right trade market.We also can effectively defuse the risk of the realization of the forest right mortgage of financial institution.So what we do can ensure sound development of forest right mortgage financing system.

revolution of the collective forest right；forestry rights mortgage loans；materialization of right to mortgage；risk control

F326.2

A

1009-9735（2012）03-0098-04

2012-05-04

安徽省教育廳人文項目（2011sk553）；安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（AHSK11-12D350）。

杜靜（1983-），女，安徽宿州人，六安職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：財政金融、三農(nóng)問題。