民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境現(xiàn)狀及優(yōu)化探究

許紹定，劉文龍

（合肥財經(jīng)職業(yè)學院 會計系，安徽 合肥230601）

民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境現(xiàn)狀及優(yōu)化探究

許紹定，劉文龍

（合肥財經(jīng)職業(yè)學院 會計系，安徽 合肥230601）

民辦普通高校已走過二十多年的輝煌歷程，但時下也出現(xiàn)了一些問題，如生源緊張、財務困難等，如何繼續(xù)保持其旺盛的生命力，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，提高內(nèi)部控制水平，無疑是一個重要的助力器。重點解剖了民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境的現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境的六個對策。

內(nèi)部控制；內(nèi)部控制環(huán)境；民辦高校

民辦高等學校作為中國高等教育的有機組成部分，三十年來，在政府與社會各界的高度關注與支持下，走過了一段輝煌的發(fā)展歷程，為普及高等教育，推動我國高等教育辦學體制和管理體制的改革，作出了巨大貢獻。時下，對民辦普通高校發(fā)展而言，面臨生源緊張、財務困難、風險加大等諸多挑戰(zhàn)。如曾經(jīng)被譽為“中國民辦教育第一品牌”——山西南洋教育集團的民辦教育集團，就因無力償還數(shù)億元的教育儲備金而崩盤。因此，如何繼續(xù)保持民辦普通高校強大的生命力，持續(xù)而又健康地生存與發(fā)展，就擺在了主管部門、理論研究者、民辦高校舉辦者及辦學者面前亟待解決的問題。誠然，這是一個復雜的問題，也不可能一蹴而就。就筆者多年民辦高校管理的經(jīng)驗來看，民辦普通高?？梢韵葟膬?nèi)功練起，著手對內(nèi)部控制環(huán)境進行優(yōu)化，推動學校內(nèi)部控制制度上層次，上水平，進而保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財務信息真實準確，提高公益服務水平，獲取合理回報。

一、內(nèi)部控制與內(nèi)部控制環(huán)境的內(nèi)涵

按《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程［1］。按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）所述，內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定一系列制度、實施相關措施與程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控的動態(tài)過程［2］。事實上，內(nèi)部控制作為單位管理的一種機制和措施，它是為單位提供財務信息的可靠性、經(jīng)營活動的效率和效果，以及單位經(jīng)濟活動的合規(guī)性等目標的實現(xiàn)而進行的管控過程。民辦普通高校作為一個民間非營利組織，盡管其性質(zhì)有一定的特殊性，但仍然有必要進行恰當?shù)膬?nèi)部控制。民辦普通高校各種活動，特別是經(jīng)濟活動，同樣需要有管控，以保證其合理、合規(guī)、合法及有效。

內(nèi)部控制環(huán)境包括單位經(jīng)營管理的理念、方式和風格，組織機構設置、授權和分配責任的方法，管理控制方法，人力資源管理政策，外部環(huán)境等。它是內(nèi)部控制諸要素（如控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等）之一，是單位實施內(nèi)部控制的基礎。它的設計與運作，不僅會影響單位整體活動方式，而且對單位目標的制定與風險評估、控制活動、資訊與溝通，以及監(jiān)督活動，均會產(chǎn)生重大影響［3］（P71）。單位實施內(nèi)部控制的過程，事實上就是與內(nèi)部控制環(huán)境相互作用的過程，控制環(huán)境不但影響內(nèi)部控制的建立，還直接決定到內(nèi)部控制實施的效果，并最終影響到內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

二、民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境的現(xiàn)狀

客觀上講，我國民辦普通高校的內(nèi)部控制環(huán)境尚欠完善，至少存在以下明顯欠缺，需要認真面對。

（一）舉辦者對內(nèi)部控制的認識與重視不夠。據(jù)我們觀察了解，多數(shù)民辦普通高校的舉辦者大都不能很好地看待或重視內(nèi)部控制，更無法以身作則帶頭遵守。在他們心中，學校是他出錢辦的，他擁有資源，他就是學校的老大，擁有絕對的話語權。舉辦者天生就有一種優(yōu)越感，并處于強勢地位，他可以游離于制度之外，不按常理出牌。當然，出現(xiàn)這種狀況或許也與舉辦者對內(nèi)部控制的了解及認知程度有關。

（二）法人治理結構不完善，缺少權力制衡。民辦普通高校法人治理結構不盡完善，已是不爭的事實。即便絕大多數(shù)學校設立了董事會、監(jiān)事會等機構，但也都是形式而已。從頻繁見諸于報端的信息來看，多數(shù)民辦高校的董事會都帶有明顯的“家族式”、“朋友式”、“老鄉(xiāng)式”等特色，成員中大多聽命于舉辦者，出資人一人說了算的現(xiàn)象比較普遍，且鮮有完善的監(jiān)督機制。更何況我國民辦高校大多是一股獨大，客觀上也給內(nèi)部控制及制衡機制建立設置了難以逾越的障礙。

（三）舉辦者辦學及管理理念存在偏差。相當一部分民辦高校的舉辦者背離了辦學初衷，將學校視同企業(yè)，把企業(yè)的管理思想、管理目標、管理方法等照搬到學校，片面追求盈余或回報，急功近利，缺少對民辦高校教育教學規(guī)律的認識，忽略對知識分子應有的尊重，外行支配內(nèi)行。此外，作為辦學者及校內(nèi)管理人員等，往往都持有臨時觀念，把工作院校作為臨時跳板，鮮有將民辦普通高校作為自己的久留之地，且唯老板是從，不講責任及不負責任者甚多。因此，作為打工者，他們一是無力改變舉辦者的辦學及管理理念，二是無心去作改變的努力。

（四）組織機構設置隨意性大。民辦普通高校機構設置靈活是其辦學機制的一大優(yōu)勢，本無可厚非。但是，相當多的民辦普通高校的舉辦者，甚至包括辦學者，未能正確利用它，玩權力游戲似乎成為一些人樂此不疲的追求。機構設置隨意性大，分合過于頻繁，感情用事成份頗多，理性處理的偏少。內(nèi)部機構設置缺少應有的穩(wěn)定性與合理性，嚴重影響了工作及制度執(zhí)行的連續(xù)性及嚴肅性。

（五）部門及人員職責不甚清晰。民辦普通高校部門職責不清，各自為政、互相推諉等，已不是個別現(xiàn)象。職責重疊、缺失，都會嚴重影響工作的正常開展。亂指揮、瞎指揮、越權行事等現(xiàn)象在民辦普通高校并不少見。

（六）人力資源管理落后。從公開的資料可知，多數(shù)民辦高校都設立了相應的人力資源管理機構，相比過去的稱謂（人事處），應算作是一種很大的進步。但究其工作內(nèi)容而言，卻難以恭維，幾乎是穿新鞋，走老路。一些院?；蚺e辦者仍然把員工當作掙錢的工具，功利色彩明顯，“以人為本”也只是說說或作秀而已，對學校普通員工缺少應有的尊重。

（七）單位文化氛圍不濃。民辦普通高校辦學歷史短，單位文化建設還不完全到位，大多沒有形成一個能為廣大員工共同遵守與追求的價值觀念、道德規(guī)范、制度，以及人文與自然環(huán)境等。還無法擁有像清華、北大那樣的百年老校所擁有的那種無形的向上力量以及凝聚力。

（八）外部環(huán)境待優(yōu)化。就外部環(huán)境而言，目前表現(xiàn)比較突出的問題是：第一，某些與民辦普通高校相關的法律、法規(guī)執(zhí)行不力；第二，某些法律條文不夠清晰、明確，不利于民辦高等教育的健康發(fā)展，如民辦學校的“合理回報”如何計算問題等；第三，還缺少一些必備的法律、法規(guī)。如民間非營利組織的內(nèi)部控制規(guī)范暫缺；第四，外部監(jiān)管力度不夠等。

三、民辦普通高校內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化對策

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是單位有效實施內(nèi)部控制的基礎。有鑒于此，筆者認為民辦普通高?？芍攸c著手從以下六個方面優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，以期達到內(nèi)部控制的目標。

（一）舉辦者應率先改變管理理念，重視內(nèi)控。舉辦者作為學校的投資者，因其身份特殊，有著不同于常人的地位及影響力。只要舉辦者能正確認識到學校的性質(zhì)，辦學定位準確，辦學目標明確，辦學思路清晰，妥善處理好民辦高校公益性與盈利性的關系，具備正確的風險觀與管理觀，相信會帶動整個學校觀念的積極轉(zhuǎn)變。試想，如舉辦者能放下身段，敞開胸懷，改變老大觀念，率先垂范，重視內(nèi)控，嚴格遵守內(nèi)控規(guī)則與規(guī)章，校內(nèi)的其他管理者及普通員工肯定會效仿并自覺遵守。正所謂上行下效。民辦高校如同現(xiàn)代企業(yè)，得控則強，失控則弱，無控則亂［4］（P184）。

（二）盡快依法完善法人治理結構，充分實現(xiàn)權力制衡。民辦普通高校建立完善的法人治理結構，不僅是單位科學管理的需要，也是《民辦教育促進法》等法律、法規(guī)的要求所在。民辦普通高校應完善董事會制，按有關法律、法規(guī)要求，配備一定比例的獨立董事，以增強董事會的獨立性與公正性。進一步建立健全董事會領導下的院長負責制，確保所有權、經(jīng)營權及監(jiān)督權的有效分離及相互制衡。在可能的條件下，建立內(nèi)審機構或配備內(nèi)審人員，以此加強對單位內(nèi)部的獨立公正評價，協(xié)助促成單位內(nèi)部控制政策及程序更為科學與有效［5］。

（三）建立優(yōu)化的組織機構和高效的運作程序。民辦普通高校應根據(jù)工作任務、辦學規(guī)模、效率效益等多個因素，科學設置內(nèi)部管理機構，并保持一定的穩(wěn)定性。民辦普通高校如一味強調(diào)減員增效，機構過于集中與重疊，會嚴重影響適度授權及責任的清晰劃分。此外，還應科學明確各項工作的辦事流程及各機構各崗位的責權所在，避免出現(xiàn)忙亂無序，有職無責，有責無權，有責無利的不良狀況，特別應該杜絕的是授權不清，任意越權現(xiàn)象的發(fā)生［6］。

（四）切實改進人力資源管理政策。人力資源是單位發(fā)展的最為重要的要素。一個單位的控制要想有效，必須致力于使用高素質(zhì)的員工，學校亦是如此。因此，民辦普通高校要切實重視各類人才（有操守、道德高尚、能力強、有敬業(yè)精神等）的引進工作，建立長效用人機制，做好必要的人力資源儲備，加強員工培訓，關心員工生活，強化業(yè)績考評，建立有效的獎懲激勵機制。以人為本，視員工為兄弟，平等相處，尊重他，愛護他，關心他，真正做到事業(yè)留人，感情留人，待遇留人，以此提高員工的向心力和凝聚力。

（五）盡力提升學校的文化品位。學校文化具有很強的凝聚力，先進文化則可促進學校的良性發(fā)展，反之，則會制約學校正確前行。一個學校能否形成一個為大家所共同遵守的價值觀、辦學理念以及職業(yè)精神，事關學校的凝聚力、向心力及約束力，事關學校有無一個精神靈魂，事關學校有無長期發(fā)展的精神力量。盡管其形成需要一個漫長的過程，但是認識到、重視到、實踐到，將會為學校內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化提供長久的動力。為此，需要民辦高校的舉辦者及辦學者具有遠見卓識，從長計議，重視并加強校園文化建設，用嚴格的制度促進文化建設，制定并遵循健康嚴謹?shù)墓餐袨闇蕜t及道德規(guī)范，培育積極向上的校園文化。

（六）加強外部監(jiān)管。民辦高校內(nèi)部控制外部環(huán)境優(yōu)化的確有大量工作要做。筆者認為，當下最為緊迫及有效的就是要嚴格遵照執(zhí)行《民辦教育促進法》以及《民辦教育促進法實施條例》，特別是民辦普通高校的登記機關及業(yè)務主管機關，一定要嚴格履行監(jiān)管責任，多種渠道自外而內(nèi)施加影響，使民辦普通高校完善內(nèi)控由“外壓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)需”。對違反相關規(guī)定者，應堅決予以糾正，直至采取相應的行政及經(jīng)濟處罰。如民辦高校法人治理結構不完善、內(nèi)部控制制度嚴重缺失等，應予強力干預，切勿聽之任之。

中國古有“孟母三遷”的故事，講述的就是對人的教育環(huán)境的優(yōu)化。民辦普通高校若能按上述六個方面進行內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化，相信其內(nèi)部控制水平也將會有較大提升，并將最終促進其更為健康地發(fā)展。

［1］財政部，證監(jiān)會，審計署，等.關于印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的通知［Z］.2008.

［2］財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）［Z］.2011.

［3］李鳳鳴.內(nèi)部控制學［M］.北京：北京大學出版社，2002.

［4］劉兆明，陳繼林.審計學基礎與實務［M］.合肥：中國科學技術大學出版社，2010.

［5］馮淑娟.民辦高校法人治理結構的完善［J］.教育發(fā)展研究，2008，（15-16）：96-98.

［6］張磊，王正軍，李玉泉.民辦高校建立內(nèi)部會計控制制度淺議［J］.淮海工學院學院（社會科學版），2009，（1）：79-81.

Exploration of the Current Situation and Optimization of Internal Control Environment in Private Colleges

XU Shao-ding，LIU Wen-long
（Accounting Department，Hefei College of Finance ＆ Economics，Hefei 230601，China）

Private colleges have gone through 20years’glorious history，but there are some problems nowadays，for example，the shortages of students，financial difficulties and etc.How to maintain the private colleges’vitality，optimize the internal control environment and raise the internal control level is undoubtedly an important booster.This article focused on the current situation of internal control environment，proposed six measures to optimize the internal control environment.

internal environment；internal control environment；private college

G64

A

1009-9735（2012）03-0062-03

2012-03-28

許紹定（1965-），男，安徽肥西人，講師，碩士，研究方向：會計學；劉文龍（1989-），男，安徽舒城人，研究方向：審計學。