國外城鎮(zhèn)化發(fā)展經驗對湖北省的啟示

唐詠梅

（湖北工業(yè)大學外國語學院；湖北武漢 430068）

城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志。城鎮(zhèn)化不僅是人口的城鎮(zhèn)化，而且是整個社會基本形態(tài)由農業(yè)型社會向更高一級城市型社會的轉型，是以經濟增長和社會發(fā)展為基礎和前提的，發(fā)展水平與工業(yè)化和經濟發(fā)展相適應。2010年，湖北城鎮(zhèn)化水平為46%，低于全國46.6%的平均水平。湖北省“十二五”規(guī)劃提出，到2015年全省城鎮(zhèn)化水平將達52%以上。目前湖北省正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵期，急需借鑒國內外的成功經驗，以實現(xiàn)高質量的發(fā)展［1］。

1 國外的經驗教訓

1.1 印度城鎮(zhèn)化的實踐

印度是世界第二人口大國，其城市化推進速度慢于低收入國家組的平均水平。城市化和經濟增長過程中，服務業(yè)增長相對較快，城市化率提高的主要因素是城市人口的自然增長。印度城鄉(xiāng)關系有待改善，城鄉(xiāng)差距很大。農村人口向城市的遷移，主要是由農村貧困的推力所致，而不是由城市繁榮的拉力所致，被稱為“貧民窟的異地轉移”。城市化的質量、城市的管理運行狀況不理想，基本公共服務設施短缺。貧民窟和城市貧民大量存在。

1.2 美國城鎮(zhèn)化實踐

美國是當今世界城鎮(zhèn)化水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城市里。全國50個州，3043個縣（郡），35153個市、鎮(zhèn)（村），基本達到城鎮(zhèn)（村）一體化，農村城鎮(zhèn)化［2］。美國政府通過基礎設施建設、產業(yè)政策、社會福利機制和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等措施引導和推進城鎮(zhèn)化進程，成功經驗包括：（1）科學而穩(wěn)定的市鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃必須通過專家的論證和市民的審議，確定后，十分穩(wěn)定，不得隨意更改。（2）民主而靈活的管理機制。行政管理機構精簡，美國政府內部管理簡單化。民意對政府決策有相當大的影響力，重大事項須由民眾表態(tài)決定。（3）重視教育和人才的培養(yǎng)。（4）加強基礎設施建設，修建鐵路網，建設高速公路，推動城鎮(zhèn)化在區(qū)域間平衡發(fā)展。（5）推動技術革命，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、產業(yè)化協(xié)調發(fā)展。（6）健全社會保障，著力解決住房和就業(yè)難題。創(chuàng)新住房政策，緩解城區(qū)住房緊缺。建造低造價公寓住房，用以清除貧民窟。創(chuàng)造就業(yè)崗位，通過多種途徑幫助城鎮(zhèn)居民就業(yè)。（7）協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展，保障城鎮(zhèn)化持續(xù)健康推進。

1.3 日本城鎮(zhèn)化實踐

（1）“都市圈”和“城市帶”。日本打破行政區(qū)劃的分割，采取了圈域經濟的“都市圈”模式。東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半徑都在50－70公里。日本正是借助于這種圈域結構模式，較好地發(fā)揮了中心城市和城市群的綜合功能［3］。（2）小城市呈“躍進式”發(fā)展。近年來，日本的小城市不僅在數(shù)量上而且在經濟實力上也得到迅速發(fā)展。（3）制定多層次多種類型的城市發(fā)展計劃，分為全國計劃、大城市圈整備計劃和地方城市開發(fā)促進計劃等三大類。（4）頒布實施城鎮(zhèn)建設法規(guī)。（5）運用財政金融政策，推動城市發(fā)展。（6）擴大政府公共投資。主要用于鐵路、公路、港口、工業(yè)用地等方面的基礎設施建設。（7）增加教育投入，加緊培養(yǎng)人才，對日本城市發(fā)展起了重要作用

美國、日本的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有一個共同點，即都得益于工業(yè)化的推動，工業(yè)革命的興起帶動了眾多工礦企業(yè)的建立，進而引發(fā)對大量勞動力和技工的需求，使得大量的就業(yè)人口從第一產業(yè)轉向二、三產業(yè)，從而引起人口和產業(yè)的集聚，在資源豐富地區(qū)或交通干線形成了新的城鎮(zhèn)。

2 湖北省城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

在城市布局上，堅持“一主兩副”的總體格局?！耙恢鳌敝傅氖俏錆h城市圈。繼續(xù)支持武漢市發(fā)展成為全國性的具有競爭力的特大城市，發(fā)揮武漢市作為國家中部地區(qū)中心城市的帶動作用。到2015年，武漢城市圈要率先在湖北省和中部地區(qū)實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和基本現(xiàn)代化；“兩副”指的是“宜荊荊”和“襄十隨”城市群，以宜昌、襄樊兩個省域副中心城市為核心，帶動區(qū)域發(fā)展。

湖北堅持以“兩圈一帶”戰(zhàn)略引領全省經濟社會發(fā)展，加快武漢省域中心城市和宜昌、襄陽兩個省域副中心城市“一主兩副”建設步伐。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，積極推進鄂州城鄉(xiāng)一體化試點、仙洪新農村建設試驗區(qū)、88個新農村建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點等一系列開創(chuàng)性的示范工程，為走出一條具有湖北特色的新型城鎮(zhèn)化道路進行了積極探索［4］。但是，目前湖北城鎮(zhèn)化進程中仍有一些問題存在。

2.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了很大進步，但總體水平還有差距

2010年，湖北城鎮(zhèn)化率比全國平均水平低0.4個百分點，位列全國第15位。從湖北城鎮(zhèn)化水平的等級劃分情況來看，城鎮(zhèn)化率45%以上的縣市只有19個，而30%以下的地區(qū)占整個湖北省一半以上［5］。因此，推進城鎮(zhèn)化的空間還很大。世界各國的城鎮(zhèn)化經驗表明，在現(xiàn)代建設過程中，城鎮(zhèn)化率往往是超過工業(yè)化率的。而湖北省城鎮(zhèn)化率低于工業(yè)化率，說明湖北的工業(yè)發(fā)展沒有相應促進農村人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)吸納農村人口的能力有限；沒有帶動社會結構實現(xiàn)同步轉變，經濟發(fā)展與社會發(fā)展缺乏協(xié)調性，阻礙社會總需求的擴大，加劇城鄉(xiāng)二元結構的矛盾，阻礙湖北經濟和社會發(fā)展。

2.2 發(fā)展體系還不完善

武漢市“一城獨大”，宜昌、襄陽市兩個省域副中心城市區(qū)域輻射力有待提高?！耙恢鲀筛薄敝行某鞘兄車狈Τ鞘腥旱闹?，湖北平原地區(qū)和山區(qū)城鎮(zhèn)布局松散，鄂西山區(qū)特別是恩施地區(qū)以及鄂東北大別山區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯偏低，平均在20%以下。小城鎮(zhèn)體系層次不明朗，城市規(guī)模普遍偏小，城市經濟集聚能力和集聚效益偏弱。

2.3 文化特色還不鮮明

部分城鎮(zhèn)的規(guī)劃設計求新求洋，照抄省外國外的規(guī)劃思路，導致城市面貌高度趨同。在推進城鎮(zhèn)化過程中，有的地方為了追求經濟效益最大化，過度商業(yè)運作，不惜拆毀大片歷史街區(qū)與建筑，造成所謂“建設性破壞”。有的在建筑設計上過分追求外在美感和內在功能的完備，缺乏文化內涵與特色。

2.4 城市結構趨同，城市質量不高

基礎設施建設薄弱，交通堵塞、住房擁擠、能源緊張、環(huán)境污染等一系列問題，制約本省國民經濟特別是城市經濟的發(fā)展。

3 國外城鎮(zhèn)化經驗對我省城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示

從全國發(fā)展格局看，國家制定的《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》，提出要在中部地區(qū)培育武漢城市圈等城市群，作為促進中部地區(qū)崛起的增長極。同時，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化正在由東部向中西部加快推進，我國未來將構建“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局，優(yōu)先發(fā)展三個特大城市群和八個大城市群，其中，沿長江通道橫軸、沿京廣通道縱軸以及長江中游地區(qū)大城市群都與湖北密切相關。湖北城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的歷史性機遇已悄然降臨，我們必須牢牢抓住。

3.1 創(chuàng)新體制機制

推進城鎮(zhèn)化，必須打破城鄉(xiāng)二元結構，加快建立與新型城鎮(zhèn)化相適應的體制機制。改革現(xiàn)有戶籍、土地制度，創(chuàng)建投融資體制。要突破城鄉(xiāng)戶籍束縛，突破土地資源制約。更新舊觀念，消除思想障礙，要改變“離土不離鄉(xiāng)”的舊思維。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適度集中到城鎮(zhèn)或城市開發(fā)區(qū)。建立城鎮(zhèn)建設投融資新機制，保障城鎮(zhèn)化的資金供給，如：完善和規(guī)范城鎮(zhèn)土地批租制度；建立和完善城鎮(zhèn)土地出讓金用途分解機制；推行特許經營權制度，吸引外資、動員社會資金參與城鎮(zhèn)基礎設施建設等。

3.2 加強城市規(guī)劃，強化政府對城鎮(zhèn)化的指導

美、日城市發(fā)展史表明，一個良好的分層次發(fā)展的規(guī)劃是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然需要。制訂規(guī)劃要有創(chuàng)新意識和發(fā)展眼光，要注意城鎮(zhèn)化規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃相結合、城市形態(tài)規(guī)劃與產業(yè)規(guī)劃相結合、靜態(tài)規(guī)劃與動態(tài)規(guī)劃相結合，搞好城市發(fā)展與區(qū)域經濟發(fā)展、城市短期發(fā)展與中長期發(fā)展的有機銜接和協(xié)調。要廣泛聽取專家、群眾的意見，集思廣益，反復修改和完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃。規(guī)劃按程序審查批準后，應具有相對的法律效應，堅決予以實施，堅決杜絕長官意志、行政命令干預規(guī)劃的現(xiàn)象，堅決杜絕一任一改的短期盲目行為。要嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃，堅決維護規(guī)劃的嚴肅性、權威性。

3.3 突出發(fā)展大中城市

大城市是城市現(xiàn)代化的主體，在城鎮(zhèn)化進程和社會發(fā)展中起著主導作用。城市發(fā)展的極化效應表明，當城市發(fā)展到一定規(guī)模，各種生產要素達到一定經濟合理的聚集程度，各項功能才能協(xié)調，呈現(xiàn)出發(fā)揮效益的最佳狀態(tài)。據(jù)專家測算，100萬—200萬人的特大城市，社會、經濟、環(huán)境、建設效益最好；50萬—100萬人口的大城市，上述4種效益居第二位；20萬—50萬人口的城市效益居第三；20萬人口以下的小城市效益最差。武漢是一個特大城市，它的輻射、帶動能力正在日趨顯現(xiàn)，今后還要繼續(xù)做大。在武漢城市圈內，努力打造武漢國家中心城市和武漢、鄂州、黃石、黃岡都市連綿帶。只有武漢一城獨大還不協(xié)調，還要把武漢城市圈、“宜荊荊”、“襄十隨”城市群做大做強。

3.4 完善社會保障體系，逐步建立覆蓋城鎮(zhèn)所有居民的新型社會保障體系

放寬戶籍準入門檻，逐步消除“不完全城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，將務工人員全部納入城鎮(zhèn)住房保障體系、城市居民醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療，解決居民住房難、看病難的問題。開展職業(yè)技能培訓，提供就業(yè)機會。要確保我省的城鎮(zhèn)化進程進入穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的軌道，就必須為進城的農民提供基本的社會保障，徹底解除他們的后顧之憂。

3.5 加強公共基礎設施建設，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載力

城鎮(zhèn)應兼具產業(yè)、居住、公共服務和生態(tài)環(huán)保功能，實踐表明，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設是加強城鎮(zhèn)功能的基本保障。強化城鎮(zhèn)道路交通網絡建設，建立完善的城鎮(zhèn)水、電、氣、熱供應系統(tǒng)，建設優(yōu)美舒適和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。要加強城鎮(zhèn)污染綜合治理和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)建設。城鎮(zhèn)新區(qū)建設要確保綠化用地，努力營造人與自然和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。要統(tǒng)籌建設城鎮(zhèn)社會公共服務設施。進一步加快科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會公共服務設施建設，重視城鎮(zhèn)防災減災的基礎設施建設，提高應急能力和防災救災能力，避免出現(xiàn)“到武漢看?！钡默F(xiàn)象。

3.6 重視人才培養(yǎng)和文化建設

武漢有世界最大的大學城，擁有在校生超過百萬人，這為湖北的經濟發(fā)展提供了強大的文化和人才支持。但能否留住人才是關鍵。聚集在城中村的大量“江蟻”們，期待政府部門的幫助。湖北是荊楚文化發(fā)源地，文化資源豐富。城鎮(zhèn)化規(guī)劃應廣泛吸收國內外城市規(guī)劃建設的先進理念，注重地域、歷史和文化特色。加強城市歷史文化遺產的保護，弘揚傳統(tǒng)文化和地域文化特色，提升城鎮(zhèn)文化內涵，彰顯荊楚文化魅力。生態(tài)文明與城市文化呈現(xiàn)出互動互融的發(fā)展。要著眼于滿足人民多樣化精神文化需求，保障人民基本文化權益，體現(xiàn)人文內涵，打造城市文化品牌。

3.7 大力發(fā)展交通

“九省通衢”的湖北優(yōu)勢日益顯現(xiàn)。高鐵、航空、港口、高速公路等的迅猛發(fā)展給湖北帶來了空前的良好發(fā)展機遇，人流、物流量大增，湖北中部優(yōu)勢凸顯。我們不僅要建設一流的硬件設施，還要提高服務意識與水平，營造和諧的宜居環(huán)境。

3.8 協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化，要推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，在城鄉(xiāng)一體化過程中推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)規(guī)劃要符合經濟社會發(fā)展規(guī)劃，要與湖北“兩圈一帶”、“一主兩副”及大別山、武陵山試驗區(qū)建設規(guī)劃相吻合。既要防止大中城市的無規(guī)發(fā)展，也要高度重視有效治理小城鎮(zhèn)建設無序發(fā)展。武漢等大城市在引領城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域經濟發(fā)展中起著不可缺失的龍頭作用，必須切實起到示范、帶動作用；遍布荊楚大地的小城鎮(zhèn)，必須著眼于建設聯(lián)結城鄉(xiāng)的經濟網絡節(jié)點，使之成為城鎮(zhèn)體系的最廣泛載體。大城市，小城鎮(zhèn)，兩者協(xié)調發(fā)展，偏頗不得。

3.9 突出綜合治理，建立健全城鎮(zhèn)管理體制

一是創(chuàng)新管理體制。積極推進“城管進社區(qū)”，大力實施“數(shù)字城管”和網格化管理模式。二是完善城管綜合執(zhí)法機制。進一步集中行政處罰權，加大綜合執(zhí)法力度，定期或不定期地開展專項整治工作，加大對重點地段和重點區(qū)域市容市貌和客運交通秩序等的綜合整治力度，形成良好的城市秩序。三是探索全民共管機制。以創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和全國精神文明社區(qū)為契機，引導市民出行文明、秩序文明、言語文明，廣泛開展文明創(chuàng)建活動，引導市民參與城市管理，逐步形成一種市民認識到位、部門監(jiān)督有力、社會自覺共管的城市管理新局面。

未來城市和城鎮(zhèn)化發(fā)展必須走資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展之路。以人為本，統(tǒng)籌兼顧，堅持科學發(fā)展?？傊?，加快推進新型城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)發(fā)展水平，是一項艱巨而復雜的歷史任務，也是一項需要不斷深入研究探索的重大課題。我們必須進一步統(tǒng)一思想、抓住機遇，開拓創(chuàng)新、真抓實干，為推進城鎮(zhèn)化更好更快發(fā)展，為國民經濟持續(xù)健康發(fā)展增添強大動力。

1 李新.城市化過程中的生態(tài)風險與環(huán)境管理［M］.北京：化學工業(yè)出版社，2007：35－36

2 周馮琦.上?？沙掷m(xù)發(fā)展研究報告［M］.上海：學林出版社，2007：12－15

4 湖北省統(tǒng)計局.湖北農村統(tǒng)計年鑒［M］.武漢：湖北辭書出版社，2004