基層法院“庭所共建”推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新之我見

吳 丹

(大豐市人民法院,江蘇大豐 224100)

江蘇法院在2010年的“和諧鄉(xiāng)鎮(zhèn)、和諧社區(qū)”活動(dòng)中提出了“庭所共建”概念——人民法庭與司法所、派出所、交警中隊(duì)、法律服務(wù)所、村居委會(huì)分別簽訂個(gè)性化共建協(xié)議,能夠?qū)崿F(xiàn)信息資源互通、職能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、工作成效互贏的目的。這一舉措是法院在社會(huì)管理中提出的突破性創(chuàng)造,為化解社會(huì)矛盾、和諧社會(huì)的建設(shè)起到了推動(dòng)作用。

一、“庭所共建”機(jī)制的創(chuàng)新性

基層法庭作為法院審判的前沿陣地,如何利用自己的地位、職責(zé)、人員優(yōu)勢(shì)參與社會(huì)管理創(chuàng)新是各級(jí)法院一直探尋的課題,而“庭所共建”這種新穎的合作方式,能快速化解涉及民生、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素,為轄區(qū)一方平安提供有效的司法保障。

1.體現(xiàn)了社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

所謂社會(huì)管理,是指國家通過制定一系列社會(huì)政策和法律規(guī)范,對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu),調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系,回應(yīng)社會(huì)訴求,化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定,維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境,促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。而社會(huì)管理創(chuàng)新則是解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的主要措施。人民法院作為社會(huì)秩序的最后一道防線,通過創(chuàng)新訴訟管理、審判管理、執(zhí)行管理、職業(yè)管理、隊(duì)伍管理等機(jī)制,主動(dòng)適應(yīng)、積極參與、全力支持社會(huì)管理創(chuàng)新,為社會(huì)管理制度、體系的建立健全,為社會(huì)管理法律、政策的制定與完善提供司法幫助。正如最高法院王勝俊院長所言:積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新,既是司法審判工作的重要內(nèi)容,也是司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的重要社會(huì)責(zé)任。

2.將矛盾化解于萌芽狀態(tài)

特別是針對(duì)轄區(qū)內(nèi)一些矛盾易激化糾紛進(jìn)行重點(diǎn)排查,研究化解對(duì)策。對(duì)涉及暴力的糾紛由派出所先行處理,法庭根據(jù)實(shí)際情況參與到矛盾的化解中。對(duì)先行訴前調(diào)解的糾紛,由法庭依法進(jìn)行處理,調(diào)解過程中對(duì)可能出現(xiàn)雙方對(duì)立的情形由派出所提供協(xié)助。同時(shí),法庭應(yīng)借助公安警務(wù)信息資源查找被執(zhí)行人有關(guān)信息,對(duì)未能及時(shí)查處的人員由派出所登記在冊(cè),一旦發(fā)現(xiàn)信息及時(shí)反饋給法庭。

3.構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

將巡回審判的模式進(jìn)入“庭所共建”中,對(duì)當(dāng)事人請(qǐng)求解決的糾紛,符合立案條件的,當(dāng)即立案,具備開庭條件的,立即開庭。充分利用各級(jí)調(diào)解資源,根據(jù)案件的需要,聯(lián)合司法所、派出所、交警中隊(duì)、法律服務(wù)所、村居委會(huì)把共同做工作,將糾紛解決在最基層,使調(diào)解工作“到村”、“進(jìn)組”、“入戶”。通過開展結(jié)對(duì)共建“和諧鎮(zhèn)”活動(dòng),加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法律知識(shí)培訓(xùn),使指導(dǎo)矛盾糾紛化解的職能進(jìn)一步得到充分發(fā)揮,使能動(dòng)司法的要求落到實(shí)處。

4.發(fā)揚(yáng)了“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則

“庭所共建”模式堅(jiān)持把調(diào)解作為社會(huì)管理創(chuàng)新的有益嘗試,建立調(diào)解激勵(lì)機(jī)制,增強(qiáng)了調(diào)解的力度,提高了調(diào)解的效果,有力促進(jìn)了社會(huì)的和諧。同時(shí)推動(dòng)了司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、民間調(diào)解等調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè),加強(qiáng)與村委會(huì)、居委會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織的溝通協(xié)調(diào),形成化解社會(huì)矛盾的合力,建立訴訟調(diào)解與非訴訟調(diào)解相銜接的“大調(diào)解”格局。

二、當(dāng)前“庭所共建”機(jī)制存在的問題

相比較人民法院的傳統(tǒng)職能而言,社會(huì)管理創(chuàng)新還是個(gè)新生事物,在司法領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的規(guī)范的工作方式和工作機(jī)制,因而在法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新工作上不可避免地會(huì)存在一些疏漏。

1.要堅(jiān)持以審判工作為中心

人民法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新,必須堅(jiān)持以審判工作為中心,以執(zhí)法辦案為中心,這是人民法院的立身之本,守土之責(zé)。而“庭所共建”機(jī)制的出臺(tái),由于尚未形成明確的職責(zé)范圍、工作規(guī)程等必要的規(guī)章制度,難免出現(xiàn)法院與其余五家單位互相推諉或者互相爭(zhēng)權(quán)的局面。筆者認(rèn)為,人民法院只有堅(jiān)持公正高效地審執(zhí)好每一起案件,依法妥善解決當(dāng)事人的訴求,“庭所共建”機(jī)制才有立足點(diǎn)和工作基礎(chǔ),審判工作服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才不會(huì)成為一句空話。

2.要堅(jiān)持公正司法

公正司法是法院職能的憲法定位,是黨的執(zhí)政方略,是社會(huì)公眾對(duì)法治的企望,是司法追求的最高目標(biāo),也是法院參與社會(huì)管理的基本途徑。“庭所共建”機(jī)制的目的是集各家之力,將矛盾充分化解,而各家單位的職責(zé)不同,出發(fā)點(diǎn)不同,工作理念也不盡相同,難免遇到?jīng)_突而引起內(nèi)部矛盾。因此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)充分履行好公正司法職責(zé),維護(hù)憲法和法律的權(quán)威和尊嚴(yán),向社會(huì)輸送公平和正義,進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè),是法院履行社會(huì)管理職責(zé)的最好體現(xiàn)。

3.要堅(jiān)持能動(dòng)司法

人民法院應(yīng)當(dāng)通過能動(dòng)司法,積極拓展和延伸審判職能,從而有效參與社會(huì)管理,推動(dòng)公共政策的完善,促進(jìn)社會(huì)和諧和公平正義的實(shí)現(xiàn)。要關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)和群眾的司法需求,通過解釋法律、彌補(bǔ)漏洞、擬制規(guī)則、司法建議等方式,創(chuàng)造性地填補(bǔ)和彌合法律與現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié),解決社會(huì)管理中的現(xiàn)實(shí)難題;要以能動(dòng)司法理念,正確處理好依法適用法律與執(zhí)行政策之間的關(guān)系,在適用法律的過程中,自覺地融入政策考量,使司法裁判更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要;要正確行使自由裁量權(quán),善于將公序良俗和一般的道德原則引入司法裁判,使司法裁判的過程與結(jié)果更加符合公眾的期待;要積極主動(dòng)地行使司法職權(quán),適時(shí)進(jìn)行調(diào)查取證、法律釋明、權(quán)利告知、風(fēng)險(xiǎn)提示,指導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利,承擔(dān)訴訟義務(wù)。

4.要堅(jiān)持依法參與

人民法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新,必須設(shè)定一條工作底線,那就是依法而為,依法參與。在管理、服務(wù)的過程中必須保持適度的消極性、被動(dòng)性,采取的方法手段既要考慮可行性、創(chuàng)新性,更要考慮合法性。不能大包大攬,自我放大職權(quán),突破法定職能包攬人民法院不宜承擔(dān)的工作,對(duì)通過行政手段、道德手段能解決的問題不宜過多介入,對(duì)依靠社會(huì)組織和當(dāng)事人自治能化解的矛盾不宜啟動(dòng)訴訟程序。更不能為了求新、求快、求亮點(diǎn)而突破法律界限,隨意創(chuàng)制和亂作為。

5.要注重方法創(chuàng)新

創(chuàng)新的根本要求是新穎,“庭所共建”作為法院參與社會(huì)管理創(chuàng)新的新模式,在方式方法上要區(qū)別于過去、高于過去,工作必須要有創(chuàng)新點(diǎn),還亟待各級(jí)法院在工作中加以嘗試和總結(jié)。必須深入分析當(dāng)前的國情特征和當(dāng)?shù)氐木唧w情況,掌握社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理模式的新變化,了解社會(huì)各階層真正的司法需求,在社會(huì)改革和發(fā)展的大背景下尋找審判工作新的切入點(diǎn)。要保證既不突破法律框架,又確實(shí)具有新的思路和方法,只有這樣,“庭所共建”機(jī)制才能揚(yáng)長避短,真正得到各方的認(rèn)可。

6.要關(guān)注長期效果

“庭所共建”剛剛出臺(tái)不久,作為新政策,既要快速反應(yīng),又不能操之過急,必須慎重決策,穩(wěn)妥推進(jìn),注重長期效果。各單位在采取新做法之前,必須進(jìn)行扎實(shí)的前期調(diào)研和必要的理論準(zhǔn)備,增強(qiáng)工作的預(yù)見性、可行性和科學(xué)性。要有長遠(yuǎn)眼光,對(duì)工作部署落實(shí)動(dòng)作要快,但不能倉促上陣;要有長遠(yuǎn)規(guī)劃,與人民法院近年來的司法改革、隊(duì)伍建設(shè)、基層建設(shè)等長遠(yuǎn)發(fā)展思路結(jié)合起來,整體推進(jìn),關(guān)注長效,不能拿一些短期的、臨時(shí)的常規(guī)做法去應(yīng)付,要能夠經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

三、“庭所共建”機(jī)制的實(shí)施方案改革

為進(jìn)一步扎實(shí)推動(dòng)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”深入開展,切實(shí)有效預(yù)防和減少基層社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生,考慮到基層法庭、派出所、司法所等單位都面臨著化解各類糾紛的巨大壓力,“庭所共建”機(jī)制還處于試行階段,尚存在理論和實(shí)踐中的問題亟待解決,為了更好地保障司法安全,筆者提出以下三點(diǎn)建議加以完善:

1.將“庭所共建”系統(tǒng)化、責(zé)任化

首先,應(yīng)當(dāng)正式出臺(tái)規(guī)章制度。由各地政法委牽頭,召開政法系統(tǒng)基層“庭所共建”動(dòng)員會(huì)議,由人民法院、檢察院、公安局、司法局、綜治辦等單位聯(lián)合出臺(tái)《“庭所共建”活動(dòng)工作意見》,指導(dǎo)此項(xiàng)活動(dòng)的開展,使工作有章可循。其次,加強(qiáng)理論分析研究。各基層政法部門每季度深入轄區(qū)企業(yè)、農(nóng)村、學(xué)校、機(jī)關(guān),開展調(diào)研活動(dòng),掌握矛盾糾紛的發(fā)展態(tài)勢(shì),深入分析各類矛盾糾紛的成因,提出相應(yīng)的對(duì)策措施,必要時(shí)形成司法建議,報(bào)送至相關(guān)部門。再次,建立矛盾糾紛排查機(jī)制。定期開展矛盾糾紛排查,匯總整理,研究基層矛盾糾紛特點(diǎn)、原因,做好社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,提出解決方案,每季度定期向轄區(qū)黨委政府報(bào)送涉訴矛盾糾紛分析報(bào)告,幫助基層組織排查化解涉及民生、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素。第四,建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議,相互通報(bào)矛盾糾紛發(fā)生情況和工作情況,分析各種民間糾紛的動(dòng)向和發(fā)展趨勢(shì),總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和做法,商討下一階段工作思路,共同研究調(diào)解工作中存在的問題,增強(qiáng)對(duì)民間糾紛發(fā)生的預(yù)測(cè)和解決能力。

2.建立共同的宗旨

充分發(fā)揮人民法庭、派出所、司法所、檢察室、交警中隊(duì)、法律服務(wù)所、村居委會(huì)在基層社會(huì)綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用,打通基層政法部門與基層法庭的合作通道,共同構(gòu)建“業(yè)務(wù)交流、執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)調(diào)聯(lián)治、排查預(yù)警、應(yīng)急處置”,從源頭上有效預(yù)防和減少基層涉訴涉法矛盾糾紛。統(tǒng)一各單位的工作尺度,規(guī)范各單位的工作規(guī)程,提出統(tǒng)一的工作理念,提高調(diào)解人員的能力,防止因?yàn)閮?nèi)部工作方法、目標(biāo)、能力的差異而形成內(nèi)部矛盾,不僅未能對(duì)外形成化解矛盾的合力,反而錯(cuò)過了事件處理的最佳時(shí)機(jī)。因此,筆者認(rèn)為要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)這項(xiàng)機(jī)制、繼續(xù)深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,就要將庭所共建工作進(jìn)一步細(xì)化,在人民法庭設(shè)立培訓(xùn)基地,分期分批安排人員到法庭學(xué)習(xí)培訓(xùn),提升業(yè)務(wù)技能,在不斷的總結(jié)中加以改進(jìn),促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

3.確保各項(xiàng)工作銜接到位

第一,政法單位提前介入。對(duì)基層政法部門通報(bào)的重大疑難矛盾糾紛和群體性事件,各政法部門提前介入集體參與調(diào)處,消除訴訟隱患,法庭每月至少選擇2件對(duì)社會(huì)有重大影響或典型的民事案件到鄉(xiāng)村巡回審判,并邀請(qǐng)所在基層政法部門工作人員和人民調(diào)解員旁聽。第二,設(shè)立“人民調(diào)解工作室”。在法庭、派出所、司法所、檢察室的參與、管理與指導(dǎo)下,從事訴前調(diào)解、委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解工作。第三,申請(qǐng)司法確認(rèn)程序。人民法庭受理司法所調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的矛盾糾紛,可以調(diào)取司法所調(diào)解筆錄或其它證據(jù),并可以邀請(qǐng)參加了調(diào)解的有關(guān)人員共同調(diào)解。經(jīng)司法所調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后,雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的,可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法庭申請(qǐng)司法確認(rèn),人民法庭應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查,依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。第四,加大法律宣傳力度。各單位定期在轄區(qū)開展法制教育宣傳活動(dòng),提高百姓的維權(quán)意識(shí),提高其法律素養(yǎng),并做好法律咨詢與交流活動(dòng)。